广东省加强和创新基层社会治理的实践经验与未来展望
——基于党的十八大以来典型案例的考察

2021-01-06 06:37李贺巾肖棣文
探求 2021年5期
关键词:村民社区基层

□温 松 李贺巾 肖棣文

城乡社区治理是社会治理的基本层级和基础方式。习近平总书记指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。”[1]不过,随着市场经济的深入发展、城镇化的加速推进以及由此带来的经济社会结构的急速转型,导致改革开放以来我国逐渐形成的基层治理格局,普遍面临着治理结构不合理、机制不健全、资源保障不到位、现代化信息技术运用不充分以及由此导致的公共服务供给难以满足民生需求等难题,制约着城乡社区服务和管理能力的提升及共建共治共享社会治理格局的营造进程。既然我国社会问题主要集中在基层,那么解决社会问题的基本力量也在基层。只有城乡社区治理组织发挥出自主能动作用,不断健全城乡社区治理体系,才有可能把资源、服务、管理投放到基层,使基层有能力更好地为群众提供精准有效的服务和管理,从而在推进基层共建共治共享社会治理格局建设的同时,夯实国家治理的基石。

广东省作为改革开放的前沿阵地,基层经济社会结构的转型进程开展时间较早,推进程度也较深,因此相较于其他地区,更早也更为深刻地感受到了基层社会治理面临的这些难题和挑战。因此,2018年3月7日习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团的审议时,要求广东“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”。实际上,党的十八大召开以来,广东省内各地结合十八大关于基层社会治理的最新要求以及当地实际,普遍开展了以优化治理结构、健全基层民主自治运行机制、强化资源保障、运用现代信息技术以及增强民生服务能力为主要内容的改革创新举措,为基层共建共治共享社会治理格局的营造,积累了不少可供复制和推广的实践经验。系统总结和梳理广东省在基层社会治理方面改革创新的探索和实践,分析仍然存在的短板与不足,并在此基础上探讨进一步优化和完善的路径和方向,无疑具有重要的理论意义和实践价值。

一、优化基层社会治理结构

改革开放以来,我国逐渐在城市和农村社区确立了以村(居)民委会为依托的基层群众自治制度。不过随着城乡综合改革的不断深入,特别是在快速推进的市场化和城镇化浪潮的冲击之下,既有的城乡社区治理结构中存在的许多不合理之处日渐显现。在农村,很多建立在行政村之上的村委会,由于行政村内过大的管辖面积和过多的自然村(村小组)之间利益相关性的不足以及治权与产权的不一致,而陷入“空转”和“悬浮”状态,难以发挥出应有的治理效能。在城市,面对大量涌入的高流动性城市外来人口,原本主要以辖区范围内户籍城镇人口为管理和服务对象的社区居委会,越发力不从心。此外,基层群众自治制度由于“指导”和“被指导”关系界定的不清晰,以及上级行政部门自上而下行政命令式管理惯性的存在,导致镇(街)及其职能部门与村(居)民自治组织之间的关系很难理顺,常常陷入自治组织被“附属行政化”“过度自治化”或“被边缘化”等困境。为此,广东省内各地近年来持续探索推进社会治理重心下移改革、现代化城市社区治理体系构筑以及理顺镇(街)与村(居)治理关系试点,希望籍此优化城乡社区治理结构,为营造共建共治共享社会治理格局搭建坚实的平台和基础。

(一)推进社会治理重心下移,夯实农村基层治理结构

在人民公社制度向村民自治制度转型过程中,基于自身独特的自然和社会环境,广东省的“乡镇—管理区(村公所)—村民委员会”体制逐渐转变为“乡镇—村民委员会—村民小组”的纵向层级体制。然而,随着改革的不断深入以及农村经济社会的不断发展,以行政村为基础开展的村民自治则由于村委会的行政化,规模过大、人口过多,产权与治权的分离,以及农业税废除后行政村内部各自然村、村小组和村民之间的利益不相关,而遭遇了极大的困难和体制性障碍,使得村民自治难以有效实现,甚至陷于制度“空转”,难以“落地”,在农村治理过程中日渐“失落”[2]。与此同时,各自然村之间因为“没有共同利益,不但很难联系在一起拧成一股绳来谋发展,甚至经常为了一些利益分配产生矛盾纠纷,农村社会问题突出。再加上自然村或村民小组没有自治平台,致使集体经济发展困难,村容村貌越来越破败”[3],上访村、空心村、垃圾村频频出现,表明农村普遍存在的村民自治效果不明显、经济发展迟缓等问题,与农村治理结构难以适应急剧变化着的经济社会形势密切相关。面对上述问题,同属粤北山区的清远市和韶关市乳源县,先后开启了以“三个重心下移”为核心的农村综合改革和村民小组“五有”规范化建设探索。

清远农村普遍存在着“村民自治的效果不明显、基层党组织较为薄弱、农村经济发展迟缓、农村经营体制机制滞后、农村公共服务水平较低、农村不稳定因素多发”[3]等问题。清远市委、市政府于2012年底制定出台了《中共清远市委、清远市人民政府关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》(清发〔2012〕33号),开启了以“三个重心下移”为核心的农村综合改革。一是创新基层党组织的设置方式和活动方式,将“乡镇党委—村党支部”调整为“乡镇党委—党总支—党支部”[3],推动党组织建设重心下移、党建根基延伸到社会最基层。二是缩小村民自治单位,将原来的“乡镇—村(行政村)—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组、自然村)”[3],推动村民自治重心下移,健全民事民治的基层自治组织体系。三是引导各地农村在村民小组(自然村)一级广泛建立村民理事会,按照土地等集体资产归属建立健全经济合作社和经济联合社,规范集体经济组织运作,把发展农村集体经济的重心从行政村下移到村民小组一级[4],壮大村民小组(自然村)的集体经济实力,提高村级组织的凝聚力和办事能力。四是以解决群众办事难为切入点,在县域建立健全县、镇、行政村三级社会综合服务平台,推动基本公共服务重心下移,优化便民利民的农村公共服务体系。

社会治理重心的下移能否有效实现,不仅取决于基层治理结构的适度调整,还有赖于下一层治理组织的治理能力能否满足新格局下社会治理需求。基于这一考量,韶关市乳源县近年来在全县1064个村民小组推行“五有”规范化建设,加强村小组管理,规范各个村小组运作。先在村民小组成立由组长、妇女组长、报账员三人组成委员会,健全组级领导班子。然后各组委会以富民强村为目标,科学制定本村民小组三年发展规划,并上报镇、行政村两级审核、备案。同时制定《村民小组重大事项“三议一审”工作制度》,凡涉及集体资产资源的开发利用、集体经济所得利益的分配使用等重大事项,严格按照组委会提议、理事会商议、报村党支部和村民委员会审议、户代表或村民会议决议的制度进行决策,保证决策的公正性和透明度。在有集体收入的村民小组中全面推行“组帐镇代记”制度和财务定期公开制度,以解决村民小组“有账无人记、有账不会记、记账不规范”等问题[5]。同时在各镇设立“三资”交易平台,农村集体资源、资产的开发利用一律按程序进行招标、拍卖,堵塞各种交易漏洞,完善村民小组理财制度。

(二)构筑现代化社区治理体系,优化城市基层社会治理架构

在传统街居体制下,城市基层治理体系存在着明显的条块分割、力量分散、资源低效、工作零碎等问题,作为全国最早实现全部城市化的城市,深圳市对这些问题的感受更深,因此也较早开始了创新探索。党的十八大以来,深圳市主要通过纵向上构建三级党群服务中心联盟、横向上打造“一核多方”社区治理体系,构筑现代化城市社区治理体系,以适应现代化超大都市基层社会治理需求,推进城市社区共建共治共享社会治理格局的形成。一方面,着力构建三级党群服务中心联盟,加强不同层级治理主体的纵向联系,把关系互不隶属、层级高低不同、领域多元多样的各类党组织联结起来、协同起来,构建机制衔接、互联互动、开放融合、资源共享的党建共同体[6]。另一方面,打造“一核多方”社区治理体系,强化社区内多元治理主体间的横向沟通。如2018年以来,深圳市罗湖区以“创新共建体系、强化共治能力、升级服务共享”为主线,创新党建责任体系和“议行合一”的社区多方协同体系,建立“一核多方”社区共建体系,以求分类提升物业公司、社区居民等共治能力,双管齐下从社区服务“软硬实力”入手提高服务共享水平。

(三)优化机构设置、试点“双向考核”,理顺镇(街)与村(居)治理关系

依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》)和《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)两部法律的规定,镇(街)行政机关与村(居)委会之间是一种相对松散的业务指导关系,不存在对村(居)委会依法享有的自治权进行强力介入的法定权威。但在具体的实际运作过程中,镇(街)及其职能部门与村(居)民自治组织之间的关系实际上很难厘清,常常陷入自治组织被“附属行政化”“过度自治化”或“被边缘化”等困境。对此,广东省部分地区通过不断优化街道和社区的机构设置,试点推进“镇(街)和职能部门与村(居)委会双向考核制度”工作,力图破解镇(街)和村(居)职能定位中的问题,推进政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

从2016年开始,深圳市通过适时拆分大街道,在基层构建社区党建、服务、管理、自治“四位一体”的基层治理与服务体系等措施,逐步优化街道、社区的机构设置。一方面,按“6+2”模式(即统一设置综合、社区党建、管理、服务、平安、自治6个办公室,同时各街道结合自身情况增设2个工作机构)重置街道内设的党政机构,并建立权责统一的工作制度,赋予街道更大的综合管理群,以破解街道办事处的职能定位问题。另一方面,根据街道职能定位,设立街道公共服务中心、街道城市网格化综合管理中心和社区党群服务中心,构建面向基层的服务管理平台体系。同时,推行区级政府职能部门职责下沉准入制度和街道职权清单制度,在街道层面制定行政权力、街道事权和街道服务三个清单,按照政事分开的思路,对社区的各项工作进行梳理,明确哪些工作属于街道,哪些属于社区,哪些是政务性工作,哪些是事务性工作。

在各地市主动探索的同时,广东省民政厅也针对“乡政村治”和“街政居治”体制中存在的问题,分别在增城、东莞等地选取不同类型的镇街和村居,开展“建立行政职能部门与村居委会双向考核制度”试点工作,尝试理顺权力边界和职责范围[7]。

二、健全基层群众自治制度运行机制

根据《村组法》和《居组法》,党和国家在城乡社区确立和推广村(居)民自治制度的初衷,是希望村(居)民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督而在城乡基层实现自我管理、自我教育和自我服务。然而,由于我国幅员辽阔,不同地区城乡社区的具体情况千差万别,因此在缺乏与当地实际相契合的民主议事规则和健全制度运行机制的情况下,仅仅依托原则规定性较强而实践操作性较弱的两部组织法的框架性规定,不少村(居)的民主自治在实际运作过程中往往被窄化为“民主选举”活动,甚至异化为少数村两委成员的“独断专制”,加上村务公开制度和民主监督机制的不健全,导致部分村庄内部因争夺公共事务的决策权而陷入长期的派系纷争,甚至会由于村庄集体或村民利益在少数村两委成员暗箱操作下遭受损失,而引发严重的非理性维权或者群体性事件。为此,广东省各地近年来积极探索将制度化、规范化的民主协商议事机制嵌入到基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各个过程中去。在全省范围内深入推进村民监督委员会建设,部署全面修订村规民约和居民公约工作,以推进城乡社区公共事务公平、公正、公开及规范运作,健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的新时代城乡基层社会治理机制。

(一)推行规范化村(居)民主协商议事制度

广州市增城区石滩镇的下围村,面对村治混乱的局面,先是将村内9个合作社约600户村民划分成了更小的片区,以方便片区代表能够更加深入的了解、代表和反映民意。然后按每5-15户选出一名的比例,总共选出69名代表,组成村民议事会,代表村民参与村庄事务的决策。为规范议事过程,下围村在上级政府和人大的支持下,建造了一间300多平方米的阶梯式议事厅,并划分为主持、代表、列席、旁听、监督及发言六大功能席位,同时制定出台经由全体村民代表讨论通过的《石滩镇下围村村民代表议事制度》,不同人员分别就坐于不同席位,按规则轮流发言讨论事务,形成共识。在此规则下,凡是《石滩镇下围村村民代表议事制度》中列出的诸如村经济和社会发展规划及年度计划、村庄建设规划,村集体土地、房屋等集体资产的承包和租赁等必须经由议事会表决的公共事务,都通过“民主协商、一事一议”,做到了“事事有商量”“件件有表决”,尽最大可能满足了村民的意愿和利益诉求的同时,也终止了过去因村“两委”暗箱操作导致的村庄内部纷争不止、外出上访不断的局面。在总结提炼下围村民主协商机制的基础上,广州市按照“116”城乡社区协商工作法(建好1个议事厅、落实1个议事制度、抓好6个主要环节),加大议事厅建设力度,从规范城乡议事厅运作、强化成果运用、引导多方主体有序参与等方面入手,初步形成了兼容并蓄、多方参与的社会治理方式。

(二)建立健全村(居)务民主监督机制

村民自治未能完全达到制度设计的预期目标,甚至异化为“村委会自治”或是少数村干部“独断专制”,除了民主议事规则的缺失和制度运行机制的不健全,还与民主监督机制未能发挥出应有效能密切相关。为此,广东省自2011年村(居)委会换届选举工作开始,提出召开村民会议或村民代表会议推选3至5名村民组成村务监督委员会,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,希望将梅州市的做法向全省推广。截止到2016年,基本实现了省内村务监督委员会全覆盖,不过在建设实践中也发现了一些问题,为此,广东省民政厅会同监察厅、财政厅于2015年联合印发了《广东省村务监督委员会工作规则》,广东省村务公开协调小组办公室也于同年印发了《关于进一步加强村务监督委员会建设工作的通知》,从落实工作保障促进村务监督委员会良性运作,健全监督方式提高村务监督委员会监督效率,抓好培训教育增强村务监督委员会成员综合素质以及营造支持村务监督委员会工作的良好氛围等四个方面着手,逐步规范和强化了村务监督委员会的建设。

(三)探索自治、法治、德治有机结合的基层社会治理机制

在社会治理的实践中,制度一般分为正式的和非正式的,“正式制度是人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则,包括政治(及司法)规则、经济规则和合约;非正式制度则包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等,它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。”[8]正式制度和非正式制度交织在一起,以各自的不同性质,从不同层面上影响并制约行为主体的各种行为,而任何良好社会秩序的形成和维护,都离不开二者的密切合作与协调配合,城乡社区的治理同样也不例外。20世纪80年代以来,随着村民自治作为城乡社区治理的正式制度被自上而下的确立和推广,原本在人民公社时代被挤压殆尽的各种非正式制度也在缓慢恢复。然而,由于实际运作过程中村委会被行政化,四个民主窄化为民主选举单兵突进,以及植根于传统小农经济的非正式制度难免带有一定落后性和狭隘性等诸多问题的存在,两种制度之间尚未形成有效的衔接与合作,由此导致“无根的自治”问题的出现,即作为国家正式制度安排的村民自治制度,由于缺少来自乡村非正式制度有效的回应,而难以实现从“下乡”到“在乡”的转变,最终因嵌入乡土社会不充分而未能实现其制度设计初衷。为此,党的十九大报告提出,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,随后又在2018年9月印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022)》中,将这一要求具体化为“充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能,弘扬公序良俗。”其目的就是要通过推进乡村正式制度与非正式制度的良性互动,深化村民自治实践。

具体到传统社会资本丰富的广东省,以村规民约、风俗习惯等行为规范为代表的非正式制度,一直在乡村治理过程中扮演着较为重要的角色。因此,广东省各地近年来围绕规范村规民约的内容、修订程序以及监督落实等三方面工作,统筹推进乡规民约制订修订和传播践行,以助力正式和非正式制度在乡村治理过程中的良性互动,进而提升乡村治理的能力与效能。譬如,清远历史上就有运用乡规民约实现基层社会善治的传统和良好基础。[9]近年来,清远市进一步统筹推进乡规民约制订修订和传播践行,充分发挥乡规民约在乡村传统再造和现代价值融合中的作用,引导村民自己找问题、自己定规矩并且自觉抓落实,有效提升了乡村治理水平和文明程度,为实施乡村振兴战略凝聚了精神力量。

随着各地实践的不断推进,越来越多的村庄或自发或在上级政府的指导下制定了自己的村规民约,而与村规民约体量不断增加相伴而来的,则是质量参差不齐,甚至部分村规民约与法律法规相抵触等问题的凸显。因此亟需在顶层设计层面对村规民约工作进行统筹和规范,为此广东省民政厅会同省委组织部、政法委、文明办、司法厅、农业农村厅、妇联等7部门于2019年5月联合印发《做好村规民约和居民公约工作行动方案》,部署全面修订村规民约和居民公约工作,从内容、修订程序和监督落实三方面对村规民约进行了规范。

三、强化城乡社区治理的资源保障

随着经济社会不断发展,公众需要从基本物质需求向美好生活的向往逐步过渡,基层治理也开始向集中解决不平衡、不充分发展的问题聚焦。基层社区受到工业化、城市化所带来的“虹吸效应”影响,公共治理人才流失、物质资源匮乏、社区一盘散沙的情况已成为严重影响基层社会稳定的问题。为此,广东省在加强和创新基层社会治理过程中,通过各种方式发掘、积聚和再生产各种有助于公共治理结构稳定运行和持续优化的资源。

(一)深入挖掘财政、物质资源,为基层社会治理运转提供基本财物保障

土地作为农业、农村和农民最核心的资源,与财政涉农资金一起,构成农村社会治理得以开展的基本保障,因此在加强和创新社会治理的过程中,广东省围绕农地、农业积极探索“三个整合”,优化农村社会治理的资源要素配置。一是通过落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,探索农村集体建设用地流转模式,在全省范围内整合农村土地资源。二是以支持主导产业、重点项目、重点区域和重点对象为方向,整合普惠性和非普惠性涉农项目资金,提高财政资金使用效率。三是统筹整合农村服务站(点)、涉农信息平台资源和基层农业生产服务资源,构建系统高效的涉农服务平台,提高农业生产服务水平。

与粤东西北山区农村普遍存在的涉农项目资金分散问题不同,“随着城市化、工业化进程的加快,经济较发达的珠三角农村依托良好地理优势推行‘三旧’改造,不少农村资产迅速增值膨胀。集体资产规模的迅速扩大,社会利益主体的诉求也日趋多元化,出现了农村基层争权夺利、身份竞争和利益分配纠纷、权利差异与公共服务不均等问题,农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧。”[10]针对这些问题,佛山市南海区自2011年以来,以“政经分离”为突破口先行先试,探索推进农村政经体制综合改革,核心举措就是“对基层社会治理主体的社会管理和经济管理两种职能进行分离与再整合,村(居)党组织、村(居)民委员会和集体经济组织各司其职,在人事结构、组织功能、财政资产和决策程序等方面实现独立运作,实现选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账务资产分离、议事决策分离。”[10]在农村社区探索资源整合利用方式的同时,以深圳市光明新区为代表的城市社区,则试点培育社区基金会这一新型的公益性社区社会组织,汇集社区建设资源,引导各类社会组织、社会工作者参与社区建设,为完善社区治理结构、实现“三社联动”、创新社区治理机制探寻新路。

(二)探索人才保障和培育机制,确保社会治理中心切实下移

人才的充足与否是决定各项治理政策能否在基层落地实施的关键,近年来,广东省积极行动,树立在艰苦复杂环境激励担当作为的选人用人导向,加强对第一书记选派工作的统筹领导,严把人选资格条件,加强岗前培训,充分发挥第一书记在基层社会治理中的带头作用和示范效应。2018年,广东省委印发《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划(2018-2020年)》,每年选派不少于千名优秀党员干部到贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村担任党组织第一书记[11],明确派驻第一书记的角色定位,即要做好“政策宣传的指导员”“基层信息收集的情报员”和“资源下沉的服务员”,同时探索建立第一书记“召回”机制,坚决撤换不称职的第一书记,全面优化提升农村带头人队伍。第一个三年行动计划完成后,广东省委又在2021年初及时印发了《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划(2021—2023)》,要求各地抓好乡镇(街道)党(工)委书记任期培训、新任村(社区)党组织书记岗位培训、基层党组织书记县级年度轮训等工作,实施“人才下乡、干部返乡、能人回乡”计划,坚持和完善向重点村选派驻村第一书记和工作队制度,探索选派行业管理部门、业务主管单位或属地镇街在职(退休)党员干部到两新组织党组织担任第一书记,锻造过硬的基层党员干部人才队伍。

(三)培育社会和文化资本,推进基层治理改革,优化社会软环境

随着城镇化进程的提速发展,由传统乡土社会向现代工业甚至后工业社会的急剧转型,我国基层社会的原子化程度日益加深,越发向陌生人社会迈进。在传统的社会资本消失殆尽的同时,新的社会资本却尚未发育,种种这些都极大地增加了我国基层社会治理的成本和难度。因此,为培育社区文化、增进群众基于社区的认同感和参与度,近年来珠海、顺德等地引入“公众参与式的社区治理”概念,针对不同社区分别开展各具特色的社区营造项目,围绕“党建引领、政府扶持、全民参与、专业支撑、合作共赢”的营造思路,发挥辖区资源优势,推出“公益合伙人”创投、“议治相济”协商共治、“老街活化”参与式社区规划等社区营造活动,营造出和谐共治的社区环境。云浮市则以建设全国、全省农村改革试验区为载体,坚持把培育和发展自然村乡贤理事会作为创新农村多元共治的生动实践,“从2011年6月开始,云浮首先在云安县启动了自然村乡贤理事会试点,把农村老党员、老教师、老模范、老干部、经济文化能人等乡贤,以及热心本地经济社会建设服务的其他人士吸纳到理事会,协助党委、政府开展农村公益事业建设,协同参与农村社会建设和管理。”[12]在总结试点经验的基础上,市委、市政府出台《关于培育和发展自然村乡贤理事会的指导意见》明确了自然村乡贤理事会的性质宗旨、主要职责任务和成员产生方式,并对其运行全过程进行把控。

四、创新运用现代化信息技术,助推基层社会治理的改革与创新

作为科技发展结晶的数字信息技术革命,对社会治理的影响愈发明显。过去10年,以大数据、云计算、5G通信网络、物联网、工业互联网、人工智能、区块链、高性能集成电路等为代表的新一代信息技术深深嵌入社会经济生活之中,与公共治理的关系愈发密切。它们不仅使信息获取变得更加快捷,还生产出更多的数据和信息,对社会组织、政治权力演化带来不容忽视的影响。面对这一状况,广东省各级政府在党的十八大以来充分发挥主观能动性,围绕县(区)、镇、社区三级基层政权建设中的治理难题,充分发掘和利用数字信息技术的支撑作用,力图将其内化为基层社会治理体系中的重要资源。

(一)协调区级政府内部关系,打破社会治理时空界限

2018年以来,深圳市福田区深入实施“互联网+”战略,“努力打通辖区信息壁垒,实现数据共享,优化服务流程、统一服务标准,精心编制全方位便民服务网络,打破时空限制,让群众随时体验贴心服务。”[13]先是通过互联网全覆盖、全时段运行,打破服务供给时空界限。然后通过将数据处理、流程服务后台化,大幅节约成本,提高服务效率。同时按照“应进必进、进必授权”原则,将全区政务服务事项划分四类进驻情况,明确各单位分类进驻各级政务服务大厅综合窗口办理模式,确保群众进一扇门办成事。最终编织出政务服务“一张网”,形成一体化、区域性的“互联网+”集成政务服务。

(二)打造镇(街)服务枢纽,提供优质公共服务

佛山市禅城区祖庙街道近年来通过“1+X”多方共建,引导群众积极参与社区公共事务,探索“基层党建+现代技术”的社区治理方式,建设“微服务中心”以及“线上”与“线下”共享平台,精准把脉居民需求,主动推送公共服务,构建了相对完整的服务体系。首先是在全街道范围内推行共享社区手机APP,APP与各部门的志愿者信息、政务服务、群众服务需求等数据互融共通,实现“需求”与“供给”的实时对接。其次是将区块链技术与大数据结合,建立信息沟通共享机制,解决社区互信问题,助推社区互助共享。最后是在街道、片区及社区,分别设立“微服务中心”、家庭综合服务中心和社区公共服务中心,并在网络末梢购买“平安通”、居家养老、社区矫正、法律援助等专项社区服务,组建成为“四级联动”社区服务体系。从而以“大数据、微服务”为突破口,依托“一门式”长期积累的海量数据为13项民生事项提供精准微服务,并统筹各类民生服务资源,建立数据共享和价值挖掘机制,打造出了镇(街)层面的服务枢纽[14]。

(三)以社区智慧终端再造基层社会治理体系,精准回应公众诉求

中山市利用信息化手段,以满足社区居民群众服务需求为导向,在充分利用市政务数据交换中心、市电子政务外网、市电子政务云平台等现有系统资源的基础上,按照“服务为本、均等覆盖,统筹规划、资源整合,标准先行、规范建设”的总体要求,建立起“中山市社区公共服务信息平台”,推进“1+1+N”社区信息化建设。一方面,利用市政务数据交换中心、市电子政务外网、市电子政务云等现有平台系统,全面整合延伸到社区的各类信息网络资源,建立起以社区居民人口信息为核心的大数据库。另一方面,打造以社区为基础的,由社区窗口服务、人口管理、民政事务等8个子系统构成一体化信息平台,并在平台上加载服务窗口、网站、APP和自助查询机等多种职能服务终端,实现信息一次发布,网站、APP、微信等多渠道同步展示,使居民可以通过多种方式便捷获得社区信息和服务,实时查看本村(社区)当期或过往一年内的村(居)务公开内容,向社区反映意见建议,从而拓宽了村(居)务监督形式,提高了居民参与社区治理的便捷化程度[14]。

五、提升民生服务能力和水平

无论是治理架构的调整、治理机制的优化,还是资源保障的整合、现代化信息技术的应用,其出发点和最终的落脚点,都是社会民生服务水平和能力的提升。通过近年来在治理结构、机制、资源保障以及信息技术应用等方面的改革和创新,广东省基层公共服务的专业化水平和质量不断提升,并且实现了更加精准的投放,在一定程度上解决人民对美好生活的向往与发展不均衡、不充分的矛盾。一批新的公共服务项目在基层治理体系中得以萌芽发展,一大批社会边缘群体的公共服务需求得到有效回应,公共服务质量明显好转。

(一)创新民生微实事管理模式,提升社区公共服务供给的回应性

深圳市南山区以问题为导向、民生微实事为抓手,通过建立制度规范,创新管理模式、创新供给机制、创新监管体系等举措,有力提升了民生福祉水平。一是制度先行,以《南山区民生微实事项目管理办法(试行)》等规范性文件统筹引领,以《南山区民生微实事项目库管理规定》等细化文件为指导,创新项目管理机制。二是通过举办民生微实事大赛、建立民生微实事项目库,创新服务供给方式,普惠民生。三是按照“互联网+政务”的理念,搭建民生微实事应用管理智慧平台,使项目征集、遴选、审批、实施、评估和监督等流程电子化,创新项目运营模式,方便群众监督的同时,还通过平台数据积累形成民生服务大数据,助力为居民提供更精准服务。四是创新民生服务模式,为供需双方牵线搭桥,按需优化民生服务,使项目更贴合民众需求,进一步提升服务品质。五是创新服务监管体系,通过综合运用专项监督、内部监督和社会监督等手段,强化民主监督,全方位促进民生微实事健康有序发展。

(二)“三社联动”助推公共服务直达社区

2016年以来,广州市民政局制定相关实施方案,试图通过推进试点和总结经验,形成优势主导型“三社联动”工作机制,即“社区居委会、社会组织、专业社工在处理社区事务中,依据相关法律、法规及职责分工,以‘谁有优势谁主导,其他各方联动参与’为原则,协同解决社区问题、推动社区发展的工作机制。”[15]一方面,在依法界定“三社”权责边界的基础上,以满足社区居民服务需求为导向,以社区为平台、居委会为枢纽、社会组织为载体,专业社工人才为骨干,推动“三社”一体化联动发展,完善社区多元服务供给模式。另一方面,在建立社区居民服务需求信息采集制度,明确了信息来源渠道的基础上,逐步发布社区居委会、社会组织、专业社工在社区事务中的联动工作清单,明确工作边界。同时建立社区居民服务任务转介制度,以各自优势为主导,规范“三社”之间工作任务转介的路径、办法和程序。

六、短板与不足

党的十八大以来,广东省内各地围绕基层社区中面临的主要问题、需要应对的挑战,通过优化治理结构、健全基层民主自治运行机制、强化资源保障、运用现代信息技术,不断提升基层社区的治理质量,推出了一系列有品质、效果好的公共服务项目,积累了不少宝贵经验。不过,对标中央构建共建共治共享社会治理格局的战略布局,以及习近平总书记对广东“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”的要求,还有很大的差距、短板和不足。

首先,在治理结构优化方面,部分地区还存在单点突破的调整困局。治理结构调整是一项综合系统工程,不仅涉及治理重心下沉、自治体系完善这些以“点”为主的改革,还涉及到基层政府自身角色和定位的调整、基层政府与自治组织之间的权、责、事、人等多维度治理关系的调整。目前的改革尚处于单点突破的初级阶段,若缺乏持续深化的改革来加以巩固,改革绩效容易陷入被淡化的危险。

其次,在优化治理机制方面,大部分地区的改革创新举措尚停留在社区、村居层级,仍属改革进程中的特例。持续有效的治理机制优化在宏观层次上可以推动新型治理结构的形成,在微观层面上则可以改变人民群众行动激励的参与理念。因此要切实发挥治理机制优化的积极作用,就必须进一步提炼改革经验,并将经验在区域内、省域内进行推广。广东省虽然在优化治理机制方面做了不少创新,但是这些创新成果的应用和推广还没有获得相应的重视。这导致部分改革创新只具备小范围的影响力,仍然是一种“橱窗式、盆景式”的改革。

再次,在强化资源保障方面,部分地区的改革探索仍缺乏持续性,不利于改革的长期发展。基层社区“三共治理格局”建设,是一个长期持续的过程,需要相关治理资源的持续稳定投入。目前的改革创新探索出了不少资源供给和资源再生产的实在做法,但是缺乏维护资源供给的进一步持续稳定供给的科学规划和切实行动。尤其是那些需要全局性把控、整体性规划的资源,相关的改革创新举措还应进一步完善,提升资源保障制度体系的协调层次、充实并完善资源保障的范围。

最后,在现代信息技术应用方面,部分创新举措仍有很大的提升空间,使信息技术切实融入“三共”治理格局。一方面,各地围绕信息技术应用的基层社区治理创新仍从工具性视角来理解数字信息技术,缺乏从信息技术自主性和治理结构转型的视角来应用信息技术。另一方面,各地的改革创新还存在以信息技术为中心的改革思路,忽视了信息技术应用带来的综合效应,缺乏以基层治理体系重构为中心的视角来看待改革创新,调整治理结构、打破信息孤岛、挖掘并善用沉淀的信息资源,将信息技术切实融入到基层社区治理体系格局之中去。

七、进一步加强和创新基层社会治理的路径

回顾和总结党的十八大以来广东在加强和创新基层社会治理层面的探索和实践,针对当前改革探索过程中尚存的短板与不足,结合广东基层社会仍在持续推进的城乡利益格局深刻调整、农村社会结构深刻变动、以及农民思想观念深刻变化的实际形势,面向未来,有必要从顶层设计强化、创新机制推广、资源保障拓展以及信息技术的融合等方面着手,进一步推进共建共治共享社会治理格局的构建。

一是要进一步强化基层治理结构改革的顶层设计。切实推进基层社会治理结构的调整和优化,是构建共建共治共享社会治理格局的首要前提和指挥棒。在未来的改革创新中,广东省有必要继续按照习近平总书记提出的“努力在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列、创造新的辉煌”总体要求,提升对基层治理结构调整的重视度,从国家治理体系和治理能力现代化建设的高度、从全省域改革一盘棋的广度和基层治理效率、质量提升的深度,强化改革的顶层设计,切实开展全面综合改革,将基层社会治理体系和结构的优化调整提升到一个新层次。

二是要进一步拓展基层社会治理机制创新的广度和深度。基层社会治理机制的创新是构建共建共治共享社会治理格局的核心内容,在各地已经开展了不少试点的基础上,广东省必须进一步鼓励基层社会治理主体聚焦地方问题、发掘社区资源,围绕激活多主体积极性、吸引和培育专业性治理力量等议题,在理顺治理关系、提升治理绩效方面持续创新。同时还要全面总结各地创新经验,并提炼出可供复制推广的基层社会治理机制完善模式,丰富共建共治共享社会治理格局建设的具体内容。

三是要进一步强化资源保障的力度和制度化水平。丰富的治理资源是建设共建共治共享社会治理格局的重要保障。为了确保基层社会治理加强和创新的持续、稳定进行,广东省应在完善资源保障上进一步下功夫。一方面,各地应该探索出台基层社会治理资源供给的保障性制度,确保资源供给有序进行。另一方面,需要在基层社会治理过程中进一步发掘和鼓励专业力量的参与,将专业性组织和专业服务切实转变为基层社会治理的重要辅助性力量。

四是要进一步推进现代化信息技术与基层社会治理在理念和过程上的深度融合。信息技术应用是打造现代化基层社会治理体系,快速识别并回应公共需求、提升公共服务递送的题中之义。广东省在将信息技术应用于基层社会治理的实践中已形成一定特色,未来工作还有必要在以下三个方面予以加强:首先是要加大资源投入,将信息技术应用基层治理的实践由点到面、由部分区域向全省域推广;其次是要转变政府理念,切实从调整政府治理结构和基层治理架构入手,以调整治理结构(尤其是打破信息孤岛、提升信息技术改革的覆盖面)为中心来推动信息技术与治理结构转型的互相促进和有机融合;最后则是进一步挖掘信息技术的非工具性维度,推动信息技术与公共需求识别、公共服务递送的融合,提升信息技术在不同公共服务场景中的应用性,使人民群众切实享受到信息技术带来的便捷性和公共服务可及性的福利。

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