“首违免罚”制度在交警执法中的应用

文｜黄婷 赵司聪

根据新《行政处罚法》第三十三条规定，“首违免罚”是指对于危害后果轻微且能及时改正的首次违法行为，行政机关可以不再予以行政处罚，但仍应当对当事人进行教育。由此可知，适用“首违免罚”应当同时满足三个条件，缺一不可，分别是：首次违法、危害后果轻微、违法行为能够及时改正。

在《行政处罚法》修订前，部分地方城管、市场监管、税务以及公安交管部门曾先后出台相关措施，强化人性化执法。其中，浙江杭州和温州、广东深圳、湖北武汉、内蒙古包头、河南商丘、云南昆明等地公安交管部门针对道路交通安全轻微违法行为专门推出 “首违免罚” 措施。由于 “首违免罚”在当时尚未纳入法律规定，该措施实施过程中曾引发热议，舆论焦点在于“首违免罚”是否具有合法性，也有部分网友质疑“首违免罚”措施的合理性，认为该措施变相鼓励违法，导致教育警示的目的难以实现。经过多地多部门多年来的试点先行，此次《行政处罚法》修改将“首违免罚”首次以法律规定的形式予以明确，进一步创新完善行政处罚规则，强化“处罚是手段，教育是目的”的执法理念。

一、合理性和必要性分析

图/李宗亮

一是符合行政比例原则。比例原则是指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，即行政行为应当符合手段适当性、最小侵害性以及均衡性。新《行政处罚法》第五条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定明确要求，行政处罚应当符合比例原则。因此，对于交警执法过程中查处的危害后果轻微、能够及时改正的“初犯”，通过警告教育手段替代罚款等行政处罚，既体现了过罚相适应的基本要求，又有效降低执法成本、提高执法效率，促进当事人提高守法意识，符合行政比例原则中“手段适当”和“最小损害”的要求。

二是符合执法规范化的基本要求。近年来，全国交警系统深入推进严格规范公正文明执法，但部分地方公安交管部门仍将罚款处罚与绩效考核相挂钩，道路交通技术监控设备设置不规范、不合理，人民群众质疑 “电子警察”沦为交警的罚款机器。“首违免罚”制度重点解决了人民群众关心关注的焦点问题，强调 “管好交通不靠罚”的执法思路，符合“人民至上”的基本理念，有利于杜绝过度执法、逐利执法、粗暴执法，符合严格规范公正文明执法的基本要求。

三是有利于实现处罚手段与教育目的相结合。新《行政处罚法》第六条明确规定了行政执法应当坚持处罚与教育相结合，部分交警“只处罚、不教育”“重处罚、轻教育”“顶格处罚”的执法行为，严重违反了处罚与教育相结合的基本原则。“首违免罚”制度旨在实现教育当事人遵守道路交通安全法律规范的根本目的，规范安全文明驾驶行为，提高交通参与者的交通安全意识和法制意识。

四是有利于实现法律效果和社会效果相统一。在当今社会矛盾较为尖锐、警民关系较为复杂的时期，交警执法应当更加注重人性化执法、柔性执法、说理执法，确保执法既有力度又有温度。落实“首违免罚”制度，整治机械性执法、逐利性执法等顽瘴痼疾，有助于牢固树立“人民至上”执法理念，实现法律效果和社会效果的有机统一。

二、“首违免罚”与“轻微不处罚”异同点分析

原《行政处罚法》第二十七条第二款规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，即“轻微不处罚”制度，新《行政处罚法》保留了该规定，并与“首违免罚”一同规定在了新 《行政处罚法》第三十三条第一款。“首违免罚”与“轻微不处罚”都是处罚与教育相结合原则的具体体现，二者在适用情形、适用条件、处理结果等方面存在异同。

（一）相同点分析。二者的相同点主要包括三个方面：一是未造成严重危害后果；二是违法行为能够及时纠正；三是应当对违法行为当事人进行教育。因此，在交警执法时，遇有导致交通拥堵、造成交通事故等严重危害后果的交通违法行为，以及交通违法行为未能及时纠正的，如不配合交警执法、不愿意当场消除违法状态的，不适用 “首违免罚”和“轻微不处罚”制度。 需要注意的是，虽然 “首违免罚”和“轻微不处罚”免除了当事人的行政处罚，但交警在现场执法过程中，应当注意结合违法行为实际，开展形式多样的警示教育，告知当事人不能因为免于处罚而心存侥幸，通过教育让当事人认识到自身违法行为的潜在危险与不利后果。在非现场执法过程中，虽然难以开展现场警示教育，但可以通过发送短信、微信推送短视频等方式，及时教育提醒。

（二）不同点分析。二者的不同点主要包括四个方面：一是适用情形不同。根据法律规定，“轻微不处罚”适用于轻微的、能及时改正的且没有造成危害后果的违法行为；“首违免罚”适用于危害后果轻微且能及时改正的违法行为，即一般违法行为造成危害后果轻微且能及时改正的，可以适用“首违免罚”。二是适用条件不同。适用 “轻微不处罚”时并不受限于违法行为发生的次数，即便发生多次轻微的、能及时改正的且没有造成危害后果的违法行为，都应当不予行政处罚；“首违免罚”仅适用于首次违法行为，对于违法行为再次发生的，应当依法予以行政处罚。三是危害后果程度不同。“轻微不处罚”适用于没有造成危害后果的轻微违法行为，“首违免罚”适用于危害后果轻微的违法行为。四是自由裁量权不同。根据新《行政处罚法》规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，即“轻微不处罚”属于法定不予处罚，“首违免罚”属于酌定不予处罚，执法人员根据违法行为实际情况可以自由裁量是否适用“首违免罚”。

图/陈效宝

类型异同点 轻微不处罚 首违免罚不同点适用情形 轻微违法行为 一般违法行为适用条件 没有次数限制 仅限首次自由裁量 法定不予处罚 酌定不予处罚危害后果 没有危害后果 危害后果轻微相同点违法状态 违法行为能及时纠正危害后果严重程度 未造成严重危害后果处理结果 不予行政处罚，并应当教育

三、需要注意的问题

由于新《行政处罚法》对于“首违免罚”制度规定的较为原则，而交通违法行为数量多、影响大、情形复杂、多样，公安交管部门除了对违法行为人实施行政处罚外，还有道路交通违法记分等管理措施。因此，公安交管部门在适用“首违免罚”制度时还应当注意以下五方面问题：

（一）有必要明确宽严相济的基本理念。针对不同违法情形，应当体现宽严相济、过罚相当的原则。一方面，对一般违法初犯偶犯、轻微交通违法以及常见交通违法可以即时纠正的，应当加强先行提醒、执法说理和现场教育，更多适用警告，慎用或者不适用财产罚、资格罚和人身罚，以突显现场执法的教育警示作用；另一方面，对于容易扰乱秩序、容易肇事肇祸、群众反映强烈的重点交通违法，仍然要坚持严格处罚，持续加大打击力度，严格依法给予财产罚、资格罚和人身罚，不得利用“首违免罚”“轻微不处罚”等制度，违规“降格处罚”或者“拆单处罚”。

（二）有必要明确“首次”的认定标准。一是有必要明确“首次”的起算时间，即明确该首次违法行为应当发生在规定期限内，比如一个自然年内或者一个记分周期内，在该期限内再次发生同一违法行为的，应当予以行政处罚；超过该期限发生同一违法行为的，应当认定为当前期限内的首次违法行为，可以免于行政处罚。明确起算时间有利于交警执法时核实“首次”违法的时间，保障该制度实施的可行性与操作性。二是有必要明确同一违法行为的认定标准。以“违停”为例，部分地方认定为违反规定停放车辆，部分地方认定为违反禁令标志、禁止标线指示， 对同一违法行为出现认定意见不同，适用违法代码不同，处理结果不同，导致交警执法适用“首违免罚”时， 难以认定该违法行为是“首次”发生还是“再次”发生。

（三）有必要划定“免罚”的范围。交警在执法时根据首次违法行为的危害后果、违法状态等因素裁量决定是否 “免罚”，由于缺乏具体的 “免罚”范围，一方面容易导致交警滥用“免罚”权，形成权利寻租空间；另一方面容易导致不同地区“免罚”范围不同，难以实现公平正义。此外，由于交通违法可能造成交通事故或者交通拥堵，划定“免罚”范围时，应当结合该类违法行为对交通事故和交通秩序的影响，既要防止范围过大，难以有效预防交通事故、维持交通秩序，导致本末倒置；也要防止范围过小，导致该制度形同虚设。

（四）有必要明确是否予以记分。根据《道路交通安全法》第二十四条规定，公安交管部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。道路交通违法记分虽然不属于行政处罚，但累积达到一定分值后将对驾驶人产生不利影响，由此导致部分当事人宁愿接受处罚也不愿被记分。从新 《行政处罚法》制定“首违免罚”的立法目的来看，该制度进一步强化处罚与教育相结合的执法理念，通过对当事人开展教育免除该次违法行为的不利影响，更注重人性化执法、柔性执法、说理执法。因此，在交警执法适用“首违免罚”时，有必要进一步明确对于应当予以记分的首次违法行为能否免予记分，避免引起当事人对该制度的误解。

（五）有必要增加教育替代措施。“免罚”不等于“免责”，即便适用“首违免罚”，执法人员也应当教育引导违法当事人承担及时消除违法行为的法定义务。因此，在适用“首违免罚”制度时，应当更加注重教育措施和教育效果。考虑到传统教育措施主要为理论化、教条式的口头教育，形式单一，效果不明显，容易走过场、流于形式，有必要丰富教育措施，结合国内外经验做法，通过创新体验式教育措施加深当事人对违法行为危害后果的认识，进一步提高安全文明驾驶的意识和能力。

四、意见建议

一是建议各地严格依照公安部交通管理局下发的 《交警系统改进执法工作“六项措施”》文件规定，认真贯彻落实“首违免罚”制度的范围、条件和程序要求，对列入清单的交通违法，未造成交通事故或者交通拥堵，且本次交通违法发生前半年内，车辆和驾驶人在本省没有交通违法记录、以往交通违法均已处理的，可以给予警告。同时，健全执法监督，减少交警自由裁量空间，确保裁量的规范、标准、统一，避免“首违免罚”制度成为违法行为人逃避处罚的挡箭牌。

图/王田维

二是建议各地结合实际，在公安部交通管理局下发的“轻微不处罚”清单基础上，按照修订后的《行政处罚法》第三十三条规定，建立本地的“轻微违法免罚”清单，将《道路交通安全法》规定可以给予警告且无记分的部分交通违法列入清单。对现场执法发现未造成影响通行和安全后果的轻微交通违法，口头告知其违法行为的基本事实、依据，纠正违法行为并予以教育后放行；监控设备记录的轻微交通违法，可以通过电话或者发送短信通知车辆所有人、所属单位等方式，督促提醒机动车驾驶人遵守交通法律法规，不予处罚。同时，结合本地情况，进一步制定、修订轻微违法裁量基准或者查处细则，明确轻微违法的具体情形和处理方式。

三是各地应当坚持教育与处罚相结合原则，现场执法更加注重说理释法，强化对交通违法行为人的警示教育，拒绝简单粗暴、以罚代管；同时，鼓励各地积极创新教育措施，开展形式多样的体验式交通公益活动，促使当事人切身感受交通违法行为对社会公共安全、群众出行环境的影响，加深当事人对违法行为危害后果的认识，进一步增加交通参与者遵规守法的意识与责任感。与此同时，教育过程中应当注意掌握尺度，充分尊重当事人的个人意愿，避免造成负面舆情。