中美科技竞争环境下海外高层次人才引进对策

李北伟，路天浩，李麟白

（吉林大学管理学院，吉林长春 130025）

人才，作为知识、科技等财富的载体，毫无疑问是21 世纪最重要的战略资源。人才在全球范围内流动带来的是知识、科技的随之流动，而人才流动性大增的背后是人才安全问题的日益严重，人才安全已经危及到中国的国防、经济和科技的安全。近年来在新冠疫情的冲击和中美贸易摩擦的环境下，中国的海外人才引进工作面临的环境日趋复杂，怎样在复杂的国际环境下做好海外人才引进成为人才管理工作的重要内容。

1 人才引进相关理论基础和研究现状

1.1 理论基础

人才引进相关理论可追溯至20 世纪50 年代，目前对人才引进研究的理论基础可以从激励理论视角、人力资源管理理论视角和创新管理理论视角3个角度概括。激励理论视角相关理论包括需要层次理论、成就需要理论和期望理论等；人力资源管理理论视角包括推拉理论、人力资本投资理论和归国适应理论等；创新管理理论视角包括开放式创新理论、协同创新理论和平台理论等。具体如图1 所示。

图1 人才引进理论基础框架

1.2 主要相关研究

笔者对海外人才引进的相关研究进行了梳理，主要内容如表1 所示。

表1 海外人才引进主要研究总结

1.3 相关研究述评

笔者对高层次人才引进的相关研究现状进行梳理分析，得出以下结论：第一，国内对海外高层次人才引进的研究起步较晚，并且前期相关研究主要建立在对国外典型政策和经验的分析和借鉴之上。第二，国外引进海外高层次人才的做法主要是依赖宽松的科研环境、优越的研究条件，以企业等用人单位为主体，配合积极的人才移民政策“狩猎”全球精英人才。第三，国内学者对海外人才引进的研究主要集中在影响因素、引进机制等方面，近年来出现运用定量方法对人才引进的影响因素、人才选拔和引进人才的作用评价展开研究的趋势。第四，国内外学者特别是国内学者对海外人才引进的研究主要建立在世界经济一体化、“一超多强”的单极化世界格局的背景下，研究结果与现有世界多极化发展格局背景及中美科技竞争的现状并不契合，在中美科技竞争环境下怎样做好海外人才引进工作成为新的研究方向之一。

2 中美科技竞争日趋激烈的新形势

2.1 中美科技竞合关系的变动及趋势

中美之间的科技竞合关系是不断变化起伏的。自改革开放以来，中美之间的科技竞合发展可分为4 个阶段：

（1）阶段一（1979—1988 年）：科技合作起始发展阶段。中美之间科技合作开端的标志性事件是于1979 年1 月中美签署了《中美政府科学技术合作协定》，在该协定的基础上两国于1980 年建立了中美科技合作联合委员会。中美科技合作联合委员会每两年在中美轮流召开中美科技合作联合委员会会议，共同规划协调中美科技合作事宜，促进双边科技合作发展。中美科技合作联合委员会及其会议在中美科技合作中发挥了极其重要的作用，截止到1988 年12 月，中美在大气、农业、计量和标准等20 多个领域展开了合作，中国有超过43 000 名学者和留学生派往美国进行交流和学习［22］。

（2）阶段二（1989—1999 年）：科技合作曲折往复阶段。美国政府于1989 年采取一系列措施制裁中国，中美之间大部分科技合作陷入停滞状态。1994 年4 月和1995 年1 月，中美分别于美国华盛顿和中国北京召开中美科技合作联委会，两次会议的召开打破了中美科技合作的僵局，两国重启科技领域的合作。1995 年时任美国能源部长奥丽瑞访华，1997 年原国家主席江泽民访美，进一步推动了两国在能源、环保等领域的合作。这一阶段，中美之间科技合作由停滞到恢复，虽然中美有数万名科学家参与了交流、数千个科技合作项目得以开展，但在科技合作的广度和深度上远远未达到与两国地位匹配的程度。

（3）阶段三（2000—2016 年）：科技合作健康、有序发展阶段。进入21 世纪，中国的国际科技合作理念转变为“以我为主，平等互利”，中美之间在科技合作的方式和领域上进一步深化，合作的深度和广度的程度空前。2000 年以来，中美签署了《农业科技合作议定书》（2002 年）、《中美能源和环境十年合作框架文件》（2008 年）、《中美绿色合作伙伴计划》（2012 年）等，为中美科技合作提供了政策指引和保障。2010 年建立了中美创新对话，大大推动了两国在知识和技术交流、科技创新等方面的合作，进一步扩大了科技合作领域，促进了双边关系的稳定和发展。

（4）阶段四（2017 年至今）：中美在科技领域由合作转向竞争，并将长期存在。2017 年特朗普执政，特朗普政府奉行贸易保护主义，采取提高关税的方式使中美之间陷入贸易摩擦的漩涡，并逐步扩大到科技、人才、教育等领域。美国政府的一系列限制措施从根本上改变了中美科技关系的逻辑，终止了中美科技合作的态势，美国对中国科技全面转向遏制型战略喻示着中美进入科技竞争阶段，中美人文交流处于“半脱钩”状态。2020 年11 月，拜登当选美国总统，强调美国必须在科技发展上保持前沿地位，因此中美在科技领域将继续维持竞争态势。

2.2 美国的科技竞争战略、战术及策略

美国对华科技战略从整体宽松的出口管制战略转向遏制型战略。从克林顿到奥巴马，这个时期美国对华科技战略整体趋势是放松的，主要原因是中国在科技领域与美国不在同一个层次，美国对中国保持绝对优势，两国拥有了一段双赢的科技发展时期。随着中国科技水平的迅速提升，中国在科技领域的很多方面已经与美国处于同一赛道甚至实现了弯道超车，美国不能继续保持科技上的绝对优势，在特朗普政府时期中美在科技上的双赢发展局面遭到全面质疑，美国对中国的科技遏制战略就此展开。拜登政府成立至今，通过对其相关主要言论以及美国智库的相关研究报告不难看出，拜登政府对华在科技领域将继续维持特朗普政府的科技遏制战略。

在科技遏制战略的大环境下，拜登政府将可能采取“小院高墙”战术对中国科技实现精准打击，在关键领域与中国“脱钩”。所谓“小院高墙”，是指美国政府需要确定与国家安全直接相关的研究领域和特定技术（即“小院”），并划定适当的战略边界（即“高墙”），对“小院”内的核心技术，政府采取更严密、更大力度进行封锁；对“小院”之外的其他高科技领域，则可以重新对华开放。“小院高墙”一方面追求在核心技术上的精准打击，另一方面又延续了特朗普政府时期的科技遏制态势，既希望得到中国市场和相关利益，又希望达到打击中国高科技的目的。

自特朗普政府施行对华科技遏制战略以来，美国采取了多种策略来实现对华科技的全面封锁，主要包括通过行政手段限制人员及技术流动、通过司法手段阻碍中国企业正常经营和通过立法管制技术出口、投资及市场等，具体如表2 所示。中美科技竞争归根结底是人才竞争，在全球日趋激烈的人才竞争环境下，中国要实现自主、自强、创新和高质量发展，需要积极做好海外人才引进工作。

表2 美国对华科技竞争主要策略

2.3 新形势为海外人才引进带来了新的机会窗口

近年来美国掀起的新一轮贸易保护主义对全球化发展带来严重冲击，中国成为美国贸易保护主义的主要攻击对象，美国对中国科技领域施行全面封锁，这种恶意挑衅和制裁行为已严重影响了国际自由的学术交流和合作，特别是华裔和与中国存在联系的科学家被区别对待，他们正常合规的科研计划受到限制，自由的科研环境受到破坏。美国所谓“政治正确”和新冠疫情之下种族主义的蔓延使得华人人才对美国社会的排华情绪感受更加明显，在美国的华人企业外流和美国国内驱逐外国留美高级人才的趋势显现，海外亚裔人才的回流趋势加强。

面对2019 年新冠疫情的暴发，中国通过巨大的付出和努力成为世界上应对疫情冲击表现最为优异的国家之一，也是世界上避免新冠病毒危害最安全的国家之一，中国应对新冠疫情的努力和成果让世界看到中国对生命权利的尊重，对公民安全的负责，这进一步增强了中国对国外人才的吸引力，显著表现之一就是出国深造的留学生回国意愿大大增强。

美国对华科技战略转变为遏制型战略也从侧面证实中国科技水平的显著提升。中美科技竞争和新冠疫情是危也是机，后疫情时期海外人才引进的新的机会窗口将会逐渐显现，中国要抓住机会提前制定相应措施，实现人才引进效用最大化。

3 新形势下中国引进海外高层次人才面临的问题及挑战

中美科技竞争的新形势叠加新冠疫情的后期影响，中国在海外人才引进上面临诸多问题及挑战。主要体现在以下几个方面：

（1）全球高层次人才的竞争更趋激烈，世界各国多种举措“狩猎”全球精英人才。2017 年6 月法国启动“高科技签证”，进一步扩展和延伸了杰出人才的护照和快速签证申请程序；2019 年3 月该签证的申请条件进一步放宽。2018 年12 月英国最新移民白皮书取消了高技术移民的名额限制。2019 年5月美国政府发布了移民改革方案，该方案的显著特点之一是高技术移民配额大幅度增加。2020 年2 月英国政府启动“高科技人才签证”，申请程序从快从简、数量不设上限。不难看出，近年来各国采用不同措施目标直指全球精英人才，更加聚焦于高层次人才的争夺。

（2）短期内中国在美国的高层次人才回流受到压制。中美贸易摩擦出现以来，美国对科技人才跨国服务提出严格的限制，特别是对中国人才招募计划进行针对性的打压破坏，采取一系列人才封锁措施在短期内压制了华裔高层次人才的回流。新冠疫情以来，中美采取截然不同的防疫措施，两国境内疫情情况的截然不同使得海外人才的引进更加复杂化，进一步压制了华裔高层次人才的回流。

（3）半开放性的国际人才市场与计划体制的国内人才市场难以对称、平等对接。国内用人单位对国际人才的信息掌握程度有限，导致供需信息不均衡，提高了海外引才的成本与风险，降低了用人单位的引才积极性；中国的国际人才市场基本被国际猎头公司瓜分，本土猎头公司难以开展国际业务，国际化进程受阻；国内各类海外引智工程和人才计划的人才定价混乱，扰乱了国际人才市场定价机制运行。

（4）高层次人才引进的政府主导色彩鲜明，市场的主体作用发挥有限，传统引智模式难以适应国际人才流动的新形势。中国的高层次人才引进计划和工程多为国家相关部门组织实施，更多地凸显了国家意志，这也是西方国家打压中国人才引进所针对的核心所在；另外，用人单位获得海外人才信息渠道狭窄，难以寻求自身急需的专业人才、领军人才，更多依赖政府部门，并且政府对企业引进海外高层次人才主体需求激励不足，导致企业缺乏引才、用才意识。随着留学人才回流和外籍人才来华规模的扩大，国际人才的领先性和稀缺性逐渐降低，国际人才工作重心由引进向管理转变，过往多基于需求来进行海外人才引进政策的制定，在中美科技竞争新形势下，“不求所有，但求所用”的柔性引才理念受到严重冲击。

4 新形势下中国引进海外高层次人才的对策及建议

4.1 把握人才流动契机，顺应人才共享新形态

把握后疫情时代人才流动契机，重塑中国人才国际流动格局。美欧等国家是中国留学生主要留学意向国，也是中国高等教育的主要合作对象，在新冠疫情冲击和中美科技竞争的新形势下，美国及其部分跟随国家对外政策的“去中国化”将会大大提高中国留学生的留学风险，也会显著削弱美国高等教育开放政策和移民政策在人才引进上的作用。当前，人才国际流动呈现出过程可逆、短期流动性加强等特点，人才的培养与使用均高度国际化，人才共享成为趋势，美国等少数国家不友好的对外政策是对人才共享趋势的对抗，因此，中国要做好引才工作，在世界大变局中开好新局。中国要进一步改革开放，让全球科技走进来也要让中国科技走出去，中国的改革开放可有效提升中国市场对全球企业的吸引力，企业入驻中国市场不仅会带来人才与技术的流动，也会倒逼中国在企业和人才管理上更加国际化；中国要积极参与国际科技合作与竞争，扩展同美国以外国家和地区的科技合作渠道，扩大科技合作“朋友圈”，鼓励发达国家向发展中国家进行技术转移和投资，鼓励中国拥有自主知识产权核心技术的优势产业以创新链形式走出去，在全球产业链上布局创新链成果，在国际竞争中不断提升技术水平与产品议价能力。

4.2 加强战略互信，完善相关法律制度

人文交流领域的战略互信是人才国际流动的政治基础。历史上，美国等西方国家政府对科研和教育机构的干预程度较低，但特朗普政府大肆宣扬“中国威胁论”，借反华宣传将执法资源集中于科教领域，严重干预了科学界的自由与公平，而美国的反华社会动员策略也使得科学界的反对声音难以引起社会广泛响应，科学界对政府的制约作用极大削弱。对科教领域限制措施的实施增强了固有社会偏见和政治高压态势，将人文交流安全化、政治化，这种做法一旦被更多国家效仿，将会极大地伤害中国与合作对象国的战略互信，导致人才交流的风险与威胁被夸大，进而忽视人才交流的“双赢”现实。中国可启动中与美国等国家在社会和人文交流方面的高层对话机制，通过机制化渠道与美国等国家进行人文领域交流，对双方关切问题进行解释澄清（如签证、科技合作等方面的政策），双方协商采取可能的措施对存在的问题加以解决，加强人文交流领域的战略互信，推动中国与美国等国家在人文交流方面走上良性发展轨道。

海外人才引进的综合立法可有效保障人才合法权益。美国采取立法手段、司法手段阻碍中美之间正常的科技和人才流动，以期对华实现人才封锁、遏制中国科技发展，对高层次人才回流中国形成短期压制，对此，中国要“以法破法”，加快加强海外高层次人才引进法律制度建设。借鉴推广广东人才立法成功经验，重点围绕外籍人才子女可在居住地接受义务教育、医疗保障、社会保障对接和出入境与永久居留等领域，对《国家海外高层次人才引进计划管理办法》进一步修订，建立国际人才市场管理、人才安全、人才激励和评价为一体的中国国际人才政策法律体系，营造良好法治环境，保障国际人才合理合法合规流动。

4.3 建设人才大数据平台，创新人才管理模式

着力建设海外人才数据平台，做到网联全球人才，为海外人才引进提供技术支撑。首先，建立国际化的高端人才智库，以智库为平台定期举办高层次人才论坛，了解国内外高端人才发展的趋势和新特点，掌握高端人才的空间分布和专业结构，为人才引进、人才问题研究、人才政策制定提供科学依据。其次，借鉴新兴经济体，如印度通过网络社交平台引进海外人才的成功经验，建设中国国际化社交网络平台，实现海内外人才资源互通，赢取国际人才竞争主动权。最后，以智库平台、国际化社交网络平台等为基础建设海外人才数据库，解决中国人才市场与国际人才市场信息不对称问题，实现供需信息均衡；对数据库中的人才信息按照行业、领域、能力水平进行分层分类，根据权限和需求为高校、企业和政府提供对应的国际人才信息支撑。此外，培育中国本土的国际猎头，发挥国际人才资源的市场配置功能。美国人才引进成功的因素之一就是其拥有发达的国际猎头公司。专业的猎头公司可以有效减少人才搜寻成本、节约人才寻找时间，并且发达的国际猎头公司能够促进中国人才市场与国际人才市场定价与交易规则的对接，在供需信息均衡的基础上进一步发挥国际人才市场的人力资本定价作用。

4.4 发挥市场主体作用，推进多元化引才模式

建立用人单位主体机制，实现用人单位自主引进、自主投入、自主管理，实现人才引进以用人单位为主、政府为辅，减少政府在人才引进工作中的职能越位现象。利用企业灵活机动、不受过多限制的优势，鼓励国内企业基于自身需求和产业特点，通过设立实验室等方式积极进入国际市场去“抢技术、抢专利”，以产业链发展带动人才链完善，用人才链完善再促进创新链建设，实现“嫁接”到“移植”的转变，达到企业核心竞争力提升、国家产业升级和中国创新人才质量提高的目的。高校和科研院所每年定期将引进人才情况进行打包上报国家相关部门，通过专家评审方式对人才质量进行划分并由国家对用人单位给予一次性政府补贴，对作出重大创新的人才给予重大奖励。

有效拓展引才渠道，推进多元化引才模式。首先，以大项目大工程为着力点，吸引国际高层次人才。企业可通过大项目大工程招募国际专业人才或者在国外设立研发中心吸引全球人才，而国家有关部门、高校和科研院所可以选择每年建立一批对外专项，吸引国外顶级科学家参与，在大项目大工程持续合作的基础上达到引智的目的。其次，加强博士后国际化机制。博士后制度具有灵活性和自由度，手续简单、投资多元、渠道多样，能够有效实现人力资本增值，也是高层次人才交流的重要途径。第三，以自贸区为平台设立真正的人才特区，开辟引才“绿色通道”。要给予人才特区在人才引进、管理等方面更加宽松的试验权，允许对现有政策体制有合理突破，国际人才可持“中国高科技签证”顺利快捷进入中国，并扎根于中国进行科技创新工作。第四，充分发挥科技组织的平台作用。海外华人学者在全球范围内建立了数量繁多、种类丰富的科技组织，因为同源同祖，这些社团组织与国内科技组织及相关机构有着密切联系，在国内人才政策对外推广介绍上具有重要作用，有助于推动海外学子回流。

5 结论

中美之间人才及技术交流已经由竞争与合作同步前进的局势明显向纯竞争方向倾斜，本研究通过梳理海外人才引进相关研究，发现研究结果与现有复杂多变的国际局势并不契合。面对愈加恶劣的国际人才竞争局面，本研究详细分析了中美科技竞合关系的变动及趋势，并对美国对华科技竞争战略、战术和策略进行了研究，最后针对中国引进海外高层次人才面临的人才回流受到压制、国内外人才市场不匹配和市场主体作用发挥有限等问题提出了相应的对策和建议，以期抓住后疫情时期海外人才引进新的机会窗口，秉承不拘一格降人才的态度，进一步聚集人才、获取人才。

虽然本研究面对国际人才引进的现状提出了一些针对性的策略，但中国面临的国际局势日益复杂多变，需要建立起动态的国际交流机制，从国际上抢夺人才，进而实现中华民族的伟大复兴，这也是以后人才引进研究的方向所在。