我国老龄政策演进研究

孙婷 王雪琴

摘 要：老龄政策是老龄社会治理体系的重要组成部分，是提升老龄社会治理成效的重要保障。采取政策文本的共词分析与聚类方法，通过对1949—2020年我国老龄政策的系统梳理，提出我国老龄政策在政策萌芽、探索调整、快速发展和全面统筹四个阶段出现政策数量积累、政策内容上，从保障老年人基本生活到养老保险全覆盖再到养老服务提质升级、政策颁布主体强化协作等阶段性特征和趋势。随着实施积极应对人口老龄化国家战略的纵深推进，未来一段时期我国老龄政策研究亟待在政策协同、政策执行及政策评估等方面拓展研究空间。

关键词：老龄政策;政策演进;人口老龄化

基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国老龄社会‘三位一体治理体系建构研究”（20ARK004）。

[中图分类号] D601 [文章编号] 1673-0186（2021）009-0038-015

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.009.003

21世纪是全球人口老龄化时代，人口老龄化深度与广度日渐加强，成为许多国家不可逆转的经济社会常态。中国作为人口老龄化规模最大、挑战最为艰巨的人口大国，高龄少子、未富先老、未备先老和孤独终老等典型问题将日益凸显，人口老龄化将成为我国未来一段时期内的基本国情。随着党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，我国从国家战略层面制定了积极应对人口老龄化的政策体系，也为我国老龄政策演进的研究提供了全新的理论指向，基于人口老龄化的政策演进研究，如何破解由人口老龄化引发的经济、社会、文化等领域系列问题，也将成为学界亟待研究的重要议题。

一、相关文献回顾

当前老龄化问题已成为全球社会面临的共同挑战[1]。人口老龄化通常被认为是需要解决方案的所谓政策“问题”，这促使各个国家和地方各级制定有針对性的老龄政策[2]。老龄政策是国家应对老龄社会问题，调解人口老龄化与经济、政治、文化、社会、生态文明发展之间的不平衡、不充分而采取的公共政策的总和[3]。老龄政策有广义和狭义之分。广义的老龄政策指的是涉老政策，即政策并非针对老龄问题，但在政策中包含直接涉及老龄问题的规定和内容[4]。狭义的老龄政策是指政府专门针对老龄问题制定、颁发的政策。为体现研究的精准性，本文以狭义的老龄政策，即专门针对老龄问题制定、颁发的政策为研究对象。

国外发达国家对于老龄政策的研究普遍超前于我国。英国、德国、日本等发达国家在1960年之前就纷纷进入了老龄社会，而后三十年间又相继进入深度老龄社会[5]。在延迟退休、通过移民扩大劳动力、鼓励生育、加大教育投资、强化代际责任纽带和加强政府养老金支出力度等方面都已经形成了相对完善的政策体系[6]。基于定量分析的老龄政策研究成果也较为丰富。例如耶勒·洛斯布鲁克、布拉姆·兰斯等人利用汇总回归分析的方式探讨了利润、原则等外部压力对老年适应政策强度的影响[7];阿黛尔·兰南诺托（Adele lannantuono）和约翰·埃莱斯（John Eyles）基于加拿大健康政策文件，从确立政策语言的重要性等方面进行政策文本分析，建立了医疗保健服务的成本约束性框架[8]。托马斯·法尔奇（Tomas Farchi）等人基于对1948年至2015年英国卫生部颁布的21项主要政策文件的分析，追溯了医疗照护政策中创新概念的演变历程[9]。

国内学界对于老龄问题的研究随着人口老龄化进程逐步深化，但关于老龄政策研究的文献数量较少，涉及政策文本分析的研究更为有限。总体看来，从研究方法、研究内容及研究层次上呈现以下特点：

一是在研究方法上，我国老龄政策研究逐步由定性研究转为定量研究。如敬乂嘉对我国1982—2015年的老龄政策发展进行实证分析，从治理体系角度探讨了我国老龄社会治理主体角色的转变[4];何振宇等人通过对目标政策文件采用共词分析，对提取的关键词进行聚类，以识别老龄政策核心领域[10]。

二是在研究内容上，通过不同视角对老龄政策的某一方面进行分析。如吴宾等人以1978—2018年中央政府工作报告为分析视角，对我国推进老龄事业发展的注意力配置进行研究[11];王婷、李放基于对我国养老保险政策变迁的历史逻辑思考，指出我国养老保险政策变迁具有强烈的系统动力学的特征[12];刘晓静以养老服务政策变迁为考察视角，探讨了我国养老服务政策阶段划分及未来政策取向[13]。

三是在研究层次上，学者们对地方层面老龄政策的研究。如刘亚娜等人基于京津冀地区“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的政策文本分析，探寻区域养老协同发展的对策建议[14];杜智民等人通过对我国西部城乡居民养老保险制度发展的梳理，分析归纳了西部地区城乡居民养老保险制度的运行特点[15]。

综上，许多专家学者在老龄政策研究方面取得了丰富的研究成果，为本文奠定了坚实基础。但目前学界关于老龄政策研究的相关成果散见于老龄健康政策、医疗卫生政策、社会保障政策及养老服务政策等研究中，而老龄政策的系统性专题研究并不多见。这一现实在我国人口老龄化程度不断加深和积极应对人口老龄化上升为国家战略的背景之下需要引起广泛重视。老龄政策演进不仅蕴含深刻的理论问题，更是具有重大实践意义，对其开展深入研究将有助于加强老龄政策顶层设计，构建具有前瞻性的老龄政策体系，助力实施积极应对人口老龄化国家战略。本文通过对老龄政策文本的文献计量分析，研究1949—2020年我国老龄政策的动态变化，旨在从历史的视角研究我国老龄政策，以更加直观的方式呈现老龄政策的演进过程，对完善老龄政策体系、提高政策制定与执行效率，进而促进老龄社会治理体系现代化有重要的参考价值。

二、数据来源与研究方法

在进行具体实证分析之前，本文以1949—2020年中央政府及其组成部门所颁布的规范性老龄政策文件作为数据分析的来源与依据，同时运用政策文本计量分析与定性分析相结合的方法对老龄政策文本进行深入剖析，得出研究结论。

（一）数据来源

文章的数据主要来源于在北大法宝数据库以及官方政府网站所查询到的1949—2020年中央政府及其组成部门所颁布的规范性老龄政策文件。在数据搜索时，检索关键字为“老龄”“老年”和“养老”，搜索范围为1949—2020年。为保证所得资料准确性，本文在数据收集之后按照以下标准对所收集的数据进行了筛选：确定所选政策是否符合主题;删除重复的政策文件;删除由关键字检索出来但无实质相关性的政策文件;规范政策文件形式，包括行政法规、规划纲要、通知公告、决定、意见和其他代表政府政策的文件形式，最终收集了504份老龄政策文件。

（二）研究方法

文章主要研究方法为政策文本计量分析与定性分析相结合。政策文本是政策信息的规范性物质载体，外在表现为数量、类型、颁布主体等等[16]，其动态变化能够反映政策的变迁历程和演化逻辑，也能从侧面表明国家推进老龄社会治理的历程。政策文本计量分析在政策分析领域占有重要地位[17]，尤其是对教育政策动态研究[18]，科技人才政策动态研究[19]等方面具有优势。

为此，本文在具体研究中，首先梳理我国老龄政策的发展脉络，从时序角度分析各阶段老龄政策的时间分布和内容特征。其次运用共词分析和网络结构分析探寻各阶段老龄政策的主要领域。共词分析主要用于识别关键词、测量关键词的强度并测量关键词之间的关系。该过程主要包括：政策文本关键词提取;使用Excel构建关键词共现矩阵;运用Gephi 0.9.2软件生成关键词网络结构图并直接统计网络直径、平均聚类系数等相关参数。

三、我国老龄政策的演进

我国老龄政策的发展演变与我国特有的经济社会结构转变以及人口结构变化密切相关。基于不同标准，我国学者对老龄政策的阶段划分也不尽相同。例如张旭升等人从责任主体的视角将我国养老服务政策大致划分为20世纪50年代至70年代、20世纪80年代至90年代、2000年至今三个阶段[20];敬乂嘉以1982年为分析起点，以各自然十年为界，分析了政府在老龄社会治理中的角色[4];汪波、李坤基于政策主题统计将2000年以来我国老龄政策发展，以2013年为界划分为两个阶段[21];韩艳基于政府角色定位将1949—2014年间我国老龄政策划分为四个阶段，分别以1978年、2000年和2012年为分界年份[22]。参考已有标准，本文根据政府应对人口老龄化过程中的重大事件以及人口结构变化将1949—2020年老龄政策的历史演变划分为四个阶段（表1），即政策萌芽阶段（1949—1982年）、探索调整阶段（1983—1999年）、快速发展阶段（2000—2012年）和全面统筹阶段（2013—2020年）。

（一）我国老龄政策颁布的时间

图1显示了1949—2020年老龄政策数量变化趋势。该数据集涵盖72年间的504份政策文件。首先，在政策萌芽阶段（1949—1982年）颁布的老龄政策数量为26项，除1966—1976年10年间一共颁布两项老龄政策文件之外，其余时间每年颁布的政策数量保持稳定，没有重大变化，且从1978年开始不间断颁布。其次，在探索调整阶段（1983—1999年）颁布的老龄政策的数量开始增加，一共颁布了91项政策文件，平均每年5.35项，1999年老龄政策的数量开始大幅增加，该年度一共颁布了11项政策，占该阶段政策总数12%。再次，在快速发展阶段（2000—2012年）颁布的老龄政策数量增长较快，13年间一共颁布了107项老龄政策，平均每年8.23项左右。最后，在全面统筹阶段（2013—2020年），我国老龄事业开始全方位发展，8年间一共颁布了280项，年均35项，相较于快速发展阶段增长了4倍有余。

（二）我国老龄政策内容的重点

我国老龄政策内容的重点在不同阶段有一定程度的变化。由于政策萌芽阶段与探索调整阶段政策数量较少、内容单一，本文主要结合相关数据进行定性描述。在快速发展和全面统筹阶段，由于数量相对较多，本文对每个政策文件确定2到5个关键词，然后构建关键词共现矩阵，以反映政策的主要领域和关注重点。在后两个阶段中，使用Gephi 0.9.2可视化软件对共现矩阵进行处理。

1. 政策萌芽阶段（1949—1982年）老齡政策内容的重点

中华人民共和国成立初期，我国人口年龄结构尚处于年轻型阶段，人口老龄化水平较低，老龄事业需求较少。1953年、1964年和1982年三次全国人口普查数据表明（图2），我国老年人口在该阶段占比不大，年龄结构正由年轻型向成年型缓慢发展，老龄问题并非广泛的社会问题。该阶段尽管有“老有所医”“老有所养”等政策理念，但却是零散、缺乏系统性的[23]。政策萌芽阶段的老龄政策主要表现为“老年人政策”[24]。

该阶段的老龄政策主要是针对国家机关和企事业单位的离退休制度安排，此外少量政策文件涉及农村五保供养制度，城乡老龄工作的差距从这个阶段已开始显现。例如1951年2月26日颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，第十五条对铁路、航运、邮电的养老待遇进行了规定，此后又陆续增加了对军队、公办学校等国家机关、企业和事业单位的离退休规定。1957年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》的颁布实施标志着退休制度在城市的普及以及城镇社会养老保障和医疗保障体系的基本确立。此后，包括离退休制度、医疗保障制度在内的社会保障制度不断改进完善。而农村地区养老工作在该阶段以仅有的“五保”制度支持运转，社会养老保障制度并未推行发展，该时期对农民的养老保障是一种“生存型”政策[12]。虽然萌芽阶段的老龄政策领域单一，但这一时期老龄政策的摸索工作为之后的发展完善积累了宝贵经验。

2.探索调整阶段（1983—1999年）老龄政策内容的重点

1982年第三次全国人口普查显示65岁以上老年人占全国总人口的4.9%，我国人口年龄结构进入成年型（65岁以上老年人口占比4%～7%）。同年，我国成立中国老龄问题全国委员会，提出了五个“老有”工作目标，开始从社会福利事业的视角开展并推进老龄工作。该阶段对城镇企业职工和农村居民养老的社会统筹工作进行了初步探索，不断扩大城镇养老保险覆盖面，提高城乡养老保险整体水平[25]。

该阶段我国老龄政策以养老保险为核心，在颁布的91项老龄政策中，有26项关键词是企业职工养老保险（包括企业职工补充养老保险），19项政策关键词包括农村社会养老保险，26项涉及养老保险基金管理。有关企业职工养老保险的政策文件主要涉及企业职工基本养老保险、养老保险的统账结合和保险管理结构改善。农村社会养老保险有关政策文件的关键词包括农村社会养老保险、养老资源整合、因地制宜和国家政策执行等。由此可见，该阶段我国老龄政策主要涉及企业职工养老保险、农村社会养老保险和养老保险基金管理三个领域。

政府制定并出台的各类老龄文件在一定程度上反映了老龄社会的阶段性特征以及对老龄问题的重视程度。1987年党的十三大指出要对老龄问题采取正确的措施，注意人口迅速老龄化的趋势。20世纪90年代后，老龄工作进一步加强，中央层面所颁布的老龄政策数量处于历史高位，政策的来源及所涉领域都呈现出多元化特点。国家层面政策制定的规范性进一步增强，与老龄工作相关的部委政策文件进一步细化，对老年群体的关注由城市向农村拓展。如国家计委、民政部等10部门于1994年联合颁布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》将老龄事业纳入国民经济与社会发展计划，标志着我国老龄工作步入有计划的发展轨道。总之，相较于政策萌芽阶段，探索调整阶段的老龄政策体系初具规模，解决老龄问题的视角由家庭逐步转向社会[23]。城镇企业职工养老保险、医疗保险，农村社会养老保险、五保供养、社区服务、老年人权益保障等政策逐步发展，老龄政策的能动作用逐步显现。特别是1994年《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》和1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布实施，1999年全国老龄工作委员会的成立，标志着我国老龄事业发展已经进入规范化、法制化、制度化的轨道，初步构建起我国老龄政策体系的顶层设计雏形。

3.快速发展阶段（2000—2012年）老龄政策内容的重点

进入21世纪之后，我国人口老龄化进程进一步加速，2000年第五次全国人口普查数据显示，60岁以上老年人占比达到10.4%，65岁以上老年人占比达到7.0%，按照联合国确定的划分标准，我国已全面进入老龄社会，老龄政策也进入了快速发展阶段。2000年，中共中央、国务院作出《关于加强老龄工作的决定》，指出：“老龄问题是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题……必须高度重视和切实加强老龄工作。”从这一阶段开始，老龄问题作为一个重大社会政策问题，其定位上升到了关乎全局、关系长远的战略层面[26]。

该阶段我国老龄政策的覆盖领域得到大幅扩展。在该阶段颁布的107项老龄政策中，一共选取了44个关键词构建共现矩阵，经过筛选剔除了次数在5次以下的关键词14个后剩余30个。图3显示了这一阶段的主要关键词网络。在网络中，节点的大小表示关键词在共现矩阵中出现的频率，节点的颜色越深表明该节点的度越大，蓝色越深则表明该节点的度越小，节点间连接线的粗细表示两个关键词同时出现的强度。

从图3可知，快速发展阶段老龄政策的核心关键词主要是老年人和养老保险，30个关键词共有116条连接线。通过整体网络和成员两个维度对关键词网络结构图进行统计分析，能够更好识别该阶段老龄政策热点。

一是快速发展阶段关键词整体网络分析。

关键词整体网络通过网络密度（Network Density）、平均路径长度（Average path length）和聚类系数（Clustering coefficient）三个指标进行分析（表2）。网络密度的取值范围为[0，1]，数值越大说明网络关键词之间的联系越紧密;平均路径长度表示在该网络结构图中所有最短路径之和的平均值，路径长度越短则关键词之间连接性越高;聚类系数用于表示网络集约化程度，数字越大表示整体网络凝聚力越强。快速发展阶段我国老龄政策关键词网络密度为0.267，说明整体网络结构松散，关键词之间的共现频率偏低，即该阶段老龄政策虽然覆盖面较广，但总体深度不足。平均路径长度为1.899，说明关键词之间的连接性较强。聚类系数为0.535，说明该阶段关键词聚集程度处于中等水平。但在该网络结构图中，不存在孤立的节点，1.899的平均路径长度和0.535的聚类系數在一定程度上反映出该阶段政策关键词网络连通性较好且关键词之间具有关联性。

二是快速发展阶段关键词中心性分析。

成员维度的网络结构分析主要依靠中心性（Centrality）进行分析。节点中心性能够衡量关键词在网络结构中的重要程度，以识别该阶段老龄政策热点关键词。主要有点度中心性（Degree Centrality）、紧密中心性（Closeness Centrality）和介数中心性（Betweenness Centrality）。点度中心性能够衡量关键词在网络中的重要性程度并进行排序;紧密中心性可以识别关键词的中心程度，关键词紧密中心性越高则距离其他节点越近;介数中心性可以用于识别具有桥梁作用的关键词。在快速发展阶段（2000—2012年）老龄政策关键词网络，点度中心性的平均值为7.73，有14个关键词的点度中心性大于该值，这些关键词在网络结构图中处于较重要位置;紧密中心性的平均值为53.37%，有14个关键词的紧密中心性大于该值，这些关键词与其他关键词之间的联系比较紧密;介数中心性的平均值为13.03，只有7个关键词的介数中心性高于平均值，对其他关键词有较大影响力，处于网络结构的核心。

综上所述，由网络结构图（图3）和网络数据分析可知，快速发展阶段的老龄政策网络有“养老保险”和“老年人”双核心，养老保险政策和老年人政策成为2000—2012年老龄政策的重点。与探索调整阶段相比，快速发展阶段的老龄政策有以下特征：一是养老保险仍是我国老龄政策一大主题，探索调整阶段的养老保险政策较多关注城镇，而快速发展阶段的老龄政策对农村养老保险政策的发展完善给予了更多关注，老龄政策增加体系化、制度化;二是老龄事业、老年服务业等方面的老年人政策在该阶段得到了快速发展，老年教育、老年人优待政策、福利政策、卫生政策等各方面专项政策开始向纵深发展。我国老龄政策体系得到了大幅扩展，尤其是在养老服务体系建设方面迈出了重大的一步。

4.全面统筹阶段（2013—2020年）老龄政策内容的重点

由图2可知，第六次人口普查至今，我国人口老龄化进程进一步加速。2013年党的十八届三中全会指出：积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。党的十九届五中全会提出的实施积极应对人口老龄化国家战略，将老龄政策和推动高质量发展、加快构建新发展格局、维护社会和谐稳定紧密结合起来，并对优化生育政策、开发老龄人力资源、构建养老服务体系、支持家庭承担养老功能等方面作出了具体部署，这标志着老龄政策的总体框架在该阶段正式形成。

在该阶段的280项老龄政策中，一共选取了55个关键词构建共现矩阵，剔除频次在5次以下的关键词10个后剩余45个。图4显示了全面统筹阶段（2013—2020年）45个关键词的网络结构图，其中45个关键词共有261条连接线，养老服务是该阶段老龄政策中最为关注的领域。以下将在网络结构图的基础上通过整体网络和成员两个维度对该阶段关键词进行统计分析。

一是全面统筹阶段关键词整体网络分析。

比较图4和图3 可以看出，全面统筹阶段的关键词网络相比快速发展阶段发生了很大变化，二者之间的网络结构特征也存在一定的差异。以下仍将借助网络密度、平均路径长度和聚类系数三个网络结构特征指标对成熟期关键词网络结构特征进行分析，各项指标的计算结果经整理后如表3所示。成熟期关键词网络密度为0.264，略低于发展期0.267，说明整体网络结构松散，总体深度仍有待加强，但这并不是消极转变，全面统筹阶段关键词数量为55，是快速发展阶段的1.25倍，说明该阶段网络规模增大，老龄政策的覆盖领域进一步拓展，政策精细化程度大幅增加;平均路径长度为1.792，说明该阶段的关键词之间的连接性增强，政策系统各要素的整体协作性增加;聚类系数为0.545，表明该阶段的关键词网络虽然有“养老服务”这一绝对核心，但关键词整体聚集程度没有太大变化。

二是全面统筹阶段关键词中心性分析。

经统计，在全面统筹阶段（2013—2020年）老龄政策关键词网络中，点度中心性的平均值为11.60，有19个关键词的点度中心性超过平均值处于网络结构图中较重要位置，占关键词网络节点的42%，说明有近一半关键词处于较重要位置，“养老服务”位于网络核心，“老年人”“养老保险”“老年服务业”“医疗卫生”“改革试点”等关键词的点度中心性也远高于平均值，处于较核心位置;紧密中心性的平均值为56.51%，有19个关键词的紧密中心性超过该值，与其他关键词联系较为紧密;介数中心性的平均值为17.42，有13个关键词的介数中心性高于平均值，在网络中的桥梁作用较为明显。

由关键词网络（图4）和网络特征数据分析可以清楚地看到，养老服务是该阶段的绝对核心，与快速发展阶段相比政策重心发生了显著变化。总结起来，全面统筹阶段的老龄政策可以划分为三类：

第一，改革完善型。最典型的就是在前三阶段一直处于政策核心位置的“养老保险”，在该阶段虽仍然是政策重点关注领域，但已不再是政策核心，该阶段的养老保险政策主要包括居民养老保险与医疗保险逐步实现城乡统一以及养老保险市场化和行业人才培养等。此外，老龄政策对农村的关注度高于城镇，企事业单位员工离退休政策在该时期已经完全边缘化。

第二，主体发展型。该阶段的政策重点已经转移到了养老服务體系，在与“养老服务”共现的35个关键词中，节点间连接线的权重最高的有“医疗卫生”“改革试点”“社区”“家庭”，说明该阶段关注度最高的老龄政策集中在以上方面。此外，在以养老服务为中心的政策网络中，社区参与、市场参与、政府购买等作为政策手段频繁出现，意味着主体呈现多元。最后，“居家养老”“医养结合”以及“社区服务”等老龄政策的快速发展出现在该阶段。

第三，探索试点型。首先是在快速发展阶段已经有少量政策安排的领域如“智慧养老”“信息化”“标准化”等，在快速发展阶段属于低频关键词，而在全面统筹阶段的政策关注度进一步提高。其次，全面统筹阶段的改革试点政策比例较大，“改革试点”的介数中心性排名靠前，说明试点探索型政策在该阶段占有较大比例，如长护险、智慧养老、失能半失能照护、养老建筑设施、健康老龄化都是未来老龄政策会加大关注力度的领域。

（三）我国老龄政策颁布的主体

总的来说，对政策颁布主体网络进行可视化分析既可以反映政策体系的重点，也能揭示其核心部门和部门间协调性的变化。1949—2020年间504项老龄政策中单独发文340份（表4），联合发文164份。

根据表4的统计，共有25个部门作为单独发文主体，制定和颁布了340项政策文件，国务院是其中最为活跃的政策制定主体，单独颁布了89项政策，其次民政部、人社部、卫健委等部门单独发文数量也较多，四个主体的发文量占单独颁布总体的70.88%。可以看出在老龄政策的制定过程中，不同部门的参与呈现出较大的差异，但也可以看出我国老龄政策涉及领域较多且政策呈现多样性特征。

在我国老龄政策萌芽阶段和探索调整阶段，政策多是单独主体颁布，且以国务院、人社部和民政部为主。这主要是因为当时人口结构较为年轻，老龄问题较少进入政策议程，国家老龄事务聚焦于养老保险和职工离退休方面，涉及领域不多。

随着20世纪初我国进入老龄社会，国家加大应对人口老龄化力度，老龄政策进入快速发展阶段。图5从各阶段老龄政策的联合颁布数量可以看出各部门之间协作状况的改变。在快速发展阶段部门联合颁布的老龄政策占该时期的29.90%，说明在该阶段有相当数量的老龄政策是由部门之间讨论、协作产生的。此外，1999年全国老龄委成立，作为专门针对老龄问题的国务院下属议事协调机构，负责涉老部门的协调工作，部门协调性进一步增强。

图6显示了全面统筹阶段的老龄政策部门组织协作网络。通过将政策主体的共现矩阵导入Gephi 0.9.2软件绘制成无向网络图。在该图中，政策主体是节点，共同主体以连接线相连，节点大小表示该部门与其他部门联合发文的数量，网络半径为2，平均路径长度为1.848，平均聚类系数为0.826，表明网络较为集中，各部门之间的协作关系相对稳定可靠。网络的核心及边缘结构明显，民政部在协作网络中处于核心位置，是负责我国老龄工作的主要部门，卫健委、财政部、人社部、全国老龄办等部门也位于网络中心附近，表明这些部门也较多与其他部门进行协作。其中，卫健委在该阶段与其他部门的联系变得更为紧密，财政部因其横向职能特征明显，是除民政部之外协作次数最多的部门。

由此可见，目前我国老龄工作的重心由社会保险与老年人福利政策向养老服务与医疗健康政策转变。同时，由于老年服务业、老龄事业、产业的发展，民政部、财政部等相关部委的参与性明显增强。此外，发改委、住建部、教育部、商务部等部门处于网络的中间层，为老龄工作提供信息、服务、土地、人力资源和其他资源。值得一提的是，国务院在网络中也处于边缘位置，这并非证明其重要性较低，而是表明其联合颁布的老龄政策较少，往往单独颁布宏观的、具有指导性意义的老龄政策。

四、研究结论与研究展望

通过对1949—2020年我国老龄政策的发展与现状进行分析，可以发现目前我国老龄政策的主体框架已基本搭建。但基于国家治理现代化的全力推进和时代要求，依循我国积极应对人口老龄化政策演进规律，老龄政策体系仍需经历调整和完善，以推进老龄社会治理现代化。

（一）研究结论

一是1949—2020年我国老龄政策演变的特点。本文通过运用政策文本的共词分析与聚类方法进行研究，提出我国老龄政策演变在政策萌芽阶段（1949—1982年）、探索调整阶段（1983—1999年）、快速发展阶段（2000—2012年）和全面统筹阶段（2013—2020年）中呈现两个明显的演变特点。

第一，以颁布政策的内容为标准，我国老龄政策从关注基本养老需求向强调老年人的健康与养老服务转变。随着我国由最初的实现温饱到21世纪初实现整体小康再到2020年全面建成小康社会，老龄政策从保障老年人基本生活到养老保险全覆盖再到养老服务提质升级，老龄政策与政治、经济、文化、社会、生态文明的融合度越来越高。其政策属性逐步由社会政策向经济政策转变，从未备先老的现状逐步向防患于未然的中长期规划转变，突破了传统年轻社会的观念局限，在整个国家战略体系下及时、科学、综合应对老龄社会问题。

第二，以颁布政策的主体为标准，从老龄政策部门网络分布和部门间关系来看，越来越多的政府部门加入老龄政策网络中，协作网络得到加强。协作网络的变化反映出老龄政策的全域性、复杂性、协调性越来越明显，老龄政策在重点突破的同时，将积极应对老龄社会问题落实到部门，注重与经济、政治、文化、社会、生态文明的协调。这一特点在全国老龄委四次成员调整上表现尤其突出，既充分发挥全国老龄委的统筹协调功能，形成各部门协同合作的工作合力，又拓展了老龄政策规划协调方式，有利于强化各部门综合决策、组织协调及政策执行职能。

二是1949—2020年我国老龄政策演变的规律。本文研究发现，我国老龄政策演进与我国不同经济社会发展阶段所体现出的社会主要矛盾、国家治理水平有紧密的联系。

第一，老龄政策演变是积极应对老龄社会主要矛盾变化的体现。随着社会转型、经济转型以及人口结构转型，新时代我国老龄社会所面临的新矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要同老龄事业发展不平衡、不充分的矛盾。为此，老龄社会政策所涉及的治理主体、治理内容的变化正是对社会主要矛盾变化的积极回应。最明显的转变如老龄政策从最初的满足老年人生存性需求轉向发展性、价值性需求，社会福利制度、医疗保障制度等满足老年人生存性需求政策已逐步完善，老年教育、老年文娱服务及老年人力资源等满足老年人发展性、价值性需求政策正在形成。

第二，老龄政策演变是国家治理水平不断提升的具体体现。老龄政策在演变过程中，政府逐步逐渐运用新的治理理念、机制与方式同企业市场、社会建立起良性互动的关系，形成了“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”相结合的老龄工作方针，多元治理主体参与的老龄社会协同治理格局在逐渐形成，推进了国家治理效能的不断提升。

（二）研究展望

总体上看，我国老龄政策经过四个阶段的转变，政策网络体系已经建立。但是，随着党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，未来老龄政策亟待站在国家战略层面从协同、执行和评估三个方面给予积极回应，从而更准确体现现代化进程中我国老龄政策的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

一是政策协同问题。2018年党政机构改革对全国老龄工作委员会的组成人员及工作部门进行了调整，2019年为进一步加强对养老服务工作的领导，强化统筹协调，形成工作合力，由民政部牵头组建了包含21个部门和单位的联席会议，这些改革和调整从总体上推动了我国老龄事业的协同发展，但目前老龄政策研究所涉及的协同治理相对较少。包括纵向维度宏观指导性政策、基本政策和具体政策的协同性问题，在横向维度养老服务、医疗卫生、社会保障以及发展规划间的协同问题。此外，还包括老龄经济政策、社会政策等之间的政策协同问题。比如，目前老龄政策更多的是社会政策，老龄产业、老年人力资源开发等经济领域政策明显不足。

二是政策执行问题。我国老龄事业自20世纪80年代各地老龄问题委员会成立至今，经历了40多年的发展历程，出台了很多积极应对人口老龄化的政策文件。尽管我国老龄政策在国家层面已逐步完善，但在实际执行过程中，地方政府在政绩驱动下的政策执行、不同政府部门在政策执行过程中的利益竞争，以及民间资本和公众在政策执行过程中仍处于弱势的种种现实都是老龄政策在执行过程出现的问题[27]。以医养结合为例，国家先后出台了一系列相关政策，各地积极实践探索，但在政策执行过程中医养结合机构的管理分属卫健、民政等多个部门，存在多头治理、难以协作、政策操作性不强等问题[28]。这些问题都亟待学界深入研究。

三是政策评估问题。既有研究已经对居民养老保险制度[29]、基本养老金待遇调整制度[15]等开展政策评估研究。但通过对历年老龄政策的分析可以看出，各项研究目前还未转化为实际政策成果，国家对于老龄政策评估的相关规定较少，没有完整的老龄政策评估体系，各项政策的实际实施效果如何无法进行客观测量，进而也无法对老龄政策的进一步制定完善提供有效的指导。

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（责任编辑：易晓艳）