美国国家教育发展新战略：内容、实施和启示

曹宗清 王可

摘   要：《美国联邦教育部战略规划（2018—2022）》是美国国家教育发展的阶段性总领文件，对培养人人成功且具有全球胜任力的人才发挥着重要作用。从文件的内容可以发现，美国在落实战略的过程中，注重建立促进教育发展的协同体，满足学生个性化的教育需求，确保政府教育投资的有效性，着力于发挥智能时代的优势，重视教师组织建设及其专业发展，持续推进学业和职业的融合发展，并且注重培养学生的全球能力。这对我国教育现代化的推进也具有积极的借鉴意义，如保持办学活力与权力释放之间必要且有效的张力，关注学生全球胜任力的培养，锤炼国家层面的教育外交能力，提高教育对外开放水平，推动各级教育高水平高质量普及，实现基础教育和高等教育良性互动。

关键词：美国国家教育战略 全球胜任力 教育现代化

美国联邦教育部一般每隔四年颁布一次国家教育发展战略，至特朗普政府成立后，美国联邦教育部发布了《美国联邦教育部战略规划（2018—2022）》（U.S. Department of Education Strategic Plan 2018-2022）（以下简称《规划》），这是联邦政府政治战略对教育领域的最新关照，而其战略目标和内容是什么？取得了什么样的进展？对我国教育现代化建设有哪些启示？这些问题值得我们深入探讨。

一、培养人人成功且具有全球胜任力的人才

《规划》开篇即提到，要帮助学生人人成功且强化其全球胜任力[1]。美国教育统计中心（National Center for Education Statistics）统计信息显示，2016—2018年，美国各级各类教育的平均辍学率从9.7%降低到了5.3%，整体水平得到了很大的提升，但是不同人群之间的辍学率差异仍然显著，2018年非裔美国群体的辍学率达6.4%，西班牙裔美国群体辍学率为8.1%，阿拉斯加土著人辍学率为9.5%[2]。可见美国仍然面临较为严重的教育发展不均衡问题，不同群体间的教育发展水平存在较大差距。美国1965年的《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）要求为所有儿童提供接受公平、公正和高质量教育的机会，并缩小教育成就差距[3]。2002年1月实施的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act）较为突出的一个特点就是赋予联邦政府更多的权力，让各个州的教育能够更好地配合美国的国家政治经济战略。2015年联邦政府颁布《每个学生成功法》（Every Student Succeeds Act），确立了一系列有助于确保学生和学校成功的条款，包括支持和发展本地创新等[4]。从促进学生的发展到帮助每一个孩子成功，是美国社会现实性的政治追求，也体现了政府的理性决策。

2012年11月，美国联邦教育部发布了《通过国际教育与国际参与制胜全球（2012—2016年）》（Succeeding Globally Through International Education and Engagement 2012-2016），提出了两个战略目标：加强美国教育和推进美国的国际优先事项[5]，反映了为学生提供世界最优的教育，培养所有学生的全球胜任力，积极推进教育外交等价值追求。实质上这是美国对于进一步提升和巩固国家的全球胜任力、国家安全和世界竞争力的全局运筹，从特朗普第一任的竞选宣言“让美国再次伟大”和2020年提出的“让美国继续伟大”，都显示了美国政治与美国全球胜任力教育理念的积极对话。美国每一阶段的国家教育战略规划，已经成为了教育现实问题、国家战略发展以及经济巨头和政治流派相互作用下所形成的常态化的教育政策之窗，而每一个阶段的教育新战略都难以绕过积存已久的教育公平和教育质量问题，也离不开美国政治的作用。

二、美国国家教育发展新战略的

基本框架和内容

根据《美国宪法第十修正案》（Tenth Amendment to the United States Constitution）中的相关规定，美国联邦教育部对地方教育的控制力有限，更多具体的教育政策取决于州或地区[6]。而2001年美国开始出台国家层面的指导文件，《规划》是为数不多的国家战略层面的文件，虽然对于地区教育的实际影响仍然有待考究，但对于国家人力资源开发战略和提高人才竞争力有着重要意义。《规划》的主要框架和内容见表1。

美国教育优先发展战略往往以24个月为一期，在《规划》中，则分为了2018—2019财年和2020—2021财年，第一个财年联邦教育部主要落实的优先战略目标包括1.1、2.4、3.2、4.1，旨在增加教育选择，改善行政服务质量，保护数据隐私，并为利益相关者提供补助等;第二个财年落实的优先战略目标有1.1、1.3、2.3、2.4、3.2，其他目标则需要各个部门协同达成，并减轻利益相关者的其他负担等。

三、全面纵深落實美国国家教育发展新战略

美国最新的国家战略进程已经过半，对照整体战略和财年目标，美国联邦政府、联邦教育部以及各州和各个学区都采取了具有针对性的举措，力图进一步落实国家教育战略。

（一）多元治理：建立促进教育发展的协同体

由于美国本身政治体制和社会多元发展的影响，仅靠联邦教育部一个部门很难推进教育战略的系统落实，美国联邦教育部必须依靠群策群力。首先，在战略规划制定初期，美国联邦教育部广泛听取包括学生、家长、教师以及专家在内的各利益相关者的意见;随后向国会提交战略规划框架的初稿，以获得建议和支持。其次，最大限度地尊重和支持各州、各地区和各学校的办学自主权，关注基层的力量，注重自下而上的教育改革。这不是自上而下的任务分配，而是联邦教育部通过经济刺激等手段来引导地方落实该战略规划，联邦教育部是战略规划的主体制定者，而在战略规划的具体实施过程中，它成为了参与者之一。最后，注重跨部门合作，在目标制定中既有系统内部优先发展目标，也有跨部门目标，跨部门目标的设计除了能够更好地牵动其他部门支持相关工作，还有利于进入到总统优先发展事项中。

（二）多元选择：满足学生个性化的教育需求

美国以学生为中心的理念已经形成了从财政支持、课程设置、教学方式等各方面为学生发展服务的体系，体系完善的最直接益处就是让学生具有多元选择的机会。首先，让学生有学可上且有选择学校的机会，新建或扩建一批学校是解决此问题的重要措施，“特许学校计划”（Charter Schools Program）对弱势学生的表现有显著改善[7]。其次美国的“磁石学校计划”（Magnet Schools Program）旨在消除、减少和防止对少数群体学生的隔离，并且为所有学生提供具有一定挑战性的学习内容以及达成学业成就的机会[8]。最后，让学生有课程资源进行学习并且有对多元课程资源进行选择的机会，鼓励各学校积极引进校外机构教材资源和教师资源等，补充学校课程资源的短缺。

（三）循证干预：加强政府教育投资的有效性

循证干预是指基于证据的一种教育投资，强调通过有效且可靠的数据、扎实的先前研究和严格的评价来收集和分发证据，从而提高政府教育投资的有效性。美国专门出台了《强化基于证据的教育投资》（Using Evidence to Strengthen Education Investments）的指导性文件，利用如下五步法促进持续性的管理改进[9]。第一步，明确当地实际需求，联邦教育部和州教育部首先要与各利益相关方进行有意义的协商，审查相关信息和数据，了解各方最迫切的需求以及这些需求背后的潜在根源。第二步，选择基于证据且具有相关性的干预措施，此时要分析证据本身的等级性以及评估当地实施干预的能力，如资金是否充足，工作人员以及他们的能力如何等问题。第三步，制定实施计划，包括明确相关人员的责任，时间进度表，落实计划的资源需求，以及能够检测业绩和确保持续改进的策略等。第四步，执行实施计划，实施将影响干预的最终成功，因此各个部门要及时收集实施过程中的信息，并在此过程中进行必要的更改。第五步，检查和反思，以数据追踪发现执行与计划之间的关系，以严格评价测算干预的有效性等。循证干预是落实美国教育战略的重要手段，由来已久，而且随着循证干预技术的不断发展，其作用的发挥将愈加明显。

（四）师资视角：重视组织建设及其专业发展

教师人力资源战略是快速提升教育产出的重要方面，包括教师队伍、教师专业和职业发展以及教师报酬三个方面，教师效能、教师配置和教师留用是直接影响学生、学校和地区预算的重要人力资本驱动因素，美国联邦教育部曾提出，让最有才华的教育工作者出现在最需要支持的学生面前，并尽量减少师资紧缺学校的教师流动。因此，建立吸引、激励并留住教师的体制和持续不断调整政策才能有效实现以上目标。具体到不同的地区其做法不尽相同，如芝加哥在教师的招聘、留用、流动（转岗）、评价以及解雇等教师队伍建设方面，形成了相对成熟和各方都比较满意的体系，管理部门为校长提前提供教师激励政策，以便于校长能够较早地作出招聘的决定，避免师资临时性短缺的问题。还有些地方利用调整教师报酬结构来促进教师发展，丹佛公立学校和丹佛教师协会设计了一个基于特定目标的系统薪酬以替代单一薪水的制度，薪酬设置涉及激发教师促进学生成长，鼓励教师到偏远学校任教，激励教师获得专业知识和技能成长等。美国政府也在通过其他途径进行教师人力资源建设，如增加教师行使领导能力的途径和机会，提高教师在政策制定中的地位。当然，由于教师职业的特殊性，加强教师的合法从教和道德从教，也是师资建设的重要内容，亚利桑那州等州建立了相关的法律法规。

（五）智能应用：促进和发挥智能时代的优势

2018年12月，时任总统特朗普签署了《国家量子倡议法》（The National Quantum Plan Act），使质量管理信息系统（QIS）研发投资和协调大大加快。2019年2月又启动了《加速美国在人工智能领域的领导地位》（Accelerating Americas Leadership in Artificial Intelligence），这是美国在人工智能领域的国家战略[10]。智能时代的智能技术已经成为白宫的优先发展战略，也是历史上第一次将其作为行政研发优先事项。由于智能应用对美国全面发展的介入，传统的教育管理结构和方式面临着重建或淘汰，曾经制约美国教育发展的问题在一定程度上得到解决。智能应用对教育的促进主要体现在如下三个方面。第一，满足个性化的学习，通过智能应用可以把每一个学生都当作独特的个体，他们的学习需求也可以分开处理，学生能够以最舒适、最合理和最有效的速度与方式学习。第二，解决线下学习场所的局限性问题，有利于扩大学生学习机会，对于偏远地区和贫困家庭的学生大有裨益。第三，促进管理和评价，教育管理部门、家长以及教师等可以借助智能系统处理或复杂或简单的工作，提高工作效率，而且可以对系统中的每一个人进行评价和反馈。[11]

（六）学徒制度：推进学业和职业的融合发展

一些美国家庭为了让孩子读完大学，背负了较为沉重的债务，国家每年为解决大学生就业问题投入数十亿美元，但是学生大学毕业后，仍然没掌握社会工作的必要技能，也难以找到合适的工作。学徒制度是指包括有偿工作部分和教育教学部分的一种学习制度，学生在工作的过程中，可以获得一定的报酬，并且学习基本技能，为将来职业发展做准备。2017年美国颁发的《扩大美国学徒的总统行政令》（Presidential Executive Order Expanding Apprenticeships in America）作出了如下要求：一是聯邦劳工部、联邦教育部和商业部等部门要协作颁布适用相关法律的具体条例，建立起行业认可的学徒制;二是提供资金促进学徒制发展，特别注重扩大经认证的中学或高等教育机构的资金支持;三是扩大学徒人数，联邦国防部、联邦劳工部和联邦教育部等部门应相互协商，促进高中生、大学生、退伍军人等参加学徒培训，促进包括制造、基础设施、网络安全、医疗保健等行业对学徒的接收，实现2022年前将学徒人数增加一倍;四是设立扩大学徒制工作组，其任务是制定行业公认的有效学徒制发展战略，研究民营企业提出的建议，促进立法改革，确保学徒制战略落实落地[12]。美国联邦教育部和各州教育部还在做的一个重要工作就是宣传学徒制。如2019年美国联邦教育部官网上就发布了关于学徒制的案例文章，其中一篇《学徒制：一个通向成功道路的意外选择》[13]，讲的是一个中学毕业生参加学徒制对于自己人生发展的促进;美国白宫及其他相关部门的官网和媒体也在积极宣传学徒制，如白宫网站上发布了《学徒就是未来！》（Apprenticeships Are Opportunities）等文章[14];各地也积极参与和开展“全国学徒周”等活动。

（七）国际视野：放眼全球教育，培养世界能力

美国的国际教育理念主要包括：为所有学生提供世界级的教育，搭建和提供全球优先水平的教育平台和资源;培养所有学生的全球能力，使得学生的全球能力能够支撑美国的全球地位;对照国际标准且从其他国家吸取教育经验和教训;开展教育外交，鼓励学生走出去和其他国家积极接触，也吸引其他国家的学生走进美国教育。除了资金、政策等资源外，美国的高等教育在世界上具有突出优势，高等教育对基础教育的学术带动价值是显而易见的。在全球胜任力的培养方面，美国提出了“通过学科教学和跨学科教学的方式理解世界”的教育理念，在学校课程中注重洞察力、辨别力、行动力和合作力等素养的培养。在对学生的国际素养的测评方面，美国参加了国际学生评估项目（PISA）等一系列项目，这些国际评估项目的参与可以为美国联邦教育部信息中心提供较为客观有效的参考数据，从而研究和借鉴教育成绩相对优秀国家的教育经验。在教育外交方面，美国积极加强与国际组织或相关国家的合作，与中国、印度以及欧洲各国建立较为积极的教育合作和交流关系。

四、美国国家教育发展新战略

对我国教育现代化的启示

美国的《规划》与我国《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》（以下简称《实施方案》）具有同时性，虽然我国的《实施方案》是在《中国教育现代化2035》长远顶层设计之下的近期行动方案，但也在一定程度上使得我国这几年的教育战略明晰化和具体化。尽管中美两国在政治经济等方面存在差异，但在人类命运共同体愈发凸显的全球背景下，相互借鉴和反思，才能实现共赢。《规划》是从美国国家利益的角度出发的，而其战略内容和实施路径对于进一步发展中国特色社会主义教育战略仍然具有一定的启示和价值。

（一）保持办学活力与权力释放之间必要的张力

美国通过法律的方式对联邦教育部的权力进行了限制，联邦教育部的主要任务是制定联邦教育财政援助政策，分配和监督这些资金，收集美国学校的数据并且对其进行发布和宣传，将国家的注意力集中在关键的教育问题上。因此，各州和各地区具有较大的自主权，在相对自主的办学氛围中各学校各显其能。但是权力的释放并不意味着联邦教育部就失去了对基层教育的管理和影响，联邦教育部通过经济杠杆和监督评价这两个管理工具施加国家战略意图，用资金激发地方落实教育战略，用评价监督管控地方教育实施，保持了地方办学活力和高层权力释放的必要张力。我国已经意识到教育活力和权力释放之间的问题，2020年9月教育部等八部门联合发布了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》。激发活力意味着权力的释放，上级权力的释放也意味着下级对权力的掌握，但是基层对权力的掌握与基层办学活力之间并没有必然的因果关系。因此，如何将权力释放真正转化為办学活力的驱动，以及如何落实权力释放与权力监督等问题，还有待进一步借鉴和研究。

（二）培养学生国际胜任力，提高教育对外开放水平

全球胜任力已经成为美国教育战略文件中的关键词汇，而在中国学生发展核心素养的培养中，虽然也有培养学生国际视野等字眼，但国际视野和全球胜任力仍然有差别和差距。注重从基础教育到高等教育各个阶段学生的全球胜任力培养，将是我国教育今后发展的一个重要方向。在美国等发达国家，教育外交已经或正在对本国政治经济发挥积极作用，我国也在推动“一带一路”教育行动以及孔子学院的区域布局，建立国际科教合作交流平台，与其他国家签订教育人文交流等协议，如与俄罗斯签订的《中俄人文合作行动计划》，与法国签订的《中法关系行动计划》等。我国的教育外交能力逐渐得到提升，但是也必须看到在教育外交的过程中面临着诸多阻力和现实困难。在教育对外开放方面，2019年有35万来华留学生、70万出国留学生，来华学生以发展中国家为主，而留学目的国主要以美英等发达国家为主。尽管出国留学人数和来华留学人数都在增加，但是前者的增长速度明显低于后者。在教育对外开放还没有取得特别突出成绩的当下，我们还要进一步调整出国和来华留学生的人数、来源以及学习专业等方面的结构，切实提升我国教育对外开放的水平。

（三）推动各级教育高质量普及，实现基础教育和高等教育良性互动

提高学生的全球竞争力，是美国各级各类教育的总体目标，而各个阶段的教育理念和教学方式也基本保持了前后一致性，似乎全美教育都有服务于学生现实发展的“实用主义”和“功利主义”倾向，而在各个阶段的课堂中，直接的知识点教学并不常见，整个教育界走向的是“个人生活实用主义”和“国家政治经济功利”的路线。我国在落实“立德树人”教育根本任务的背景下，各阶段的教育特别是基础教育仍然没有摆脱“考试实用主义”和“分数功利主义”的泥潭。我们已经有了课程育人的基本理念，课堂是落实课程的主要场所，而课堂往往是学科教学的课堂。换言之，课堂是落实学科核心素养的课堂，学科核心素养的载体往往又是以看得见和测得出的学科知识为中心，那么“德”的落地空间在哪里？再从教育系统的整体性来看，基础教育与高等教育不仅是阶梯式关系，还应是互动和互哺的关系。基础教育的成功自然会为高等教育输送更多人才，高等教育的优势也会转化为基础教育发展的动力。我国实施的义务教育优质均衡战略、普通高中优质特色发展以及高等教育阶段的“双一流”建设是针对不同学段的具体思路，而各个学段之间的相互触动机制，还需要继续强化研究。

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編辑 娜迪拉·阿不拉江   校对 吕伊雯