“健康中国”视域下医师多点执业法律问题研究

摘  要：医师多点执业政策实施以来，实践指导作用明显，能有效缓解医疗资源分配不均的情况，满足人民群众日益增长的健康需求。本文从“健康中国”战略出发，通过文献分析法、数据分析法等多种研究方法，从医师多点执业面临的政策和制度缺失、法律风险等存在的问题入手，希望提出应对措施以达到提高医师积极性、完善相应的政策制度、提高医师安全意识和法制理念的效果，借以完善医师多点执业制度，以充分利用医疗资源，满足人民群众日益增长的健康需求。

关键词：健康中国;多点执业;法律风险

中图分类号：D922.16    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2021）33-0067-03

“健康中国”战略是习近平总书记在党的十九大报告中明确提出并确保实施的国家战略。是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要举措之一，体现了人民健康对社会进步和国家繁荣的重要性。

医师多点执业，是指医师于有效注册期内在两个或两个以上医疗机构定期从事执业活动的行为。医师多点执业政策实行以来，社会实践性作用明显，医疗资源分配问题得以缓解，人民群众日益增长的健康需求正在逐步得到满足，对社会发展的意义重大。

一、医师多点执业的由来和必要性

我国优质医师资源主要集中在一线城市、各三级甲等综合医院，城市医疗技术更先进、医师资源更丰富，而在各乡镇、边远山区，医师匮乏，设备落后，总体呈现配置失衡、总量不足、分布不均的问题。患者若想得到好的救治资源必须去往大型医疗机构，这就会增加看病难度，增大看病花费，使患者经济负担过重。1999年7月，多点执业进入人们的视野，而后从2009年国务院公布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》到2019年6月卫健委等10部门联合印发《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》，国家相关部门开始重视医师多点执业，发布了一系列文件予以推动，中共中央、国务院从首次提出“探索实施”医师多点执业政策，到后来实施“一次注册、区域有效”的医师执业注册管理办法，我国医师多点执业的国家顶层制度正趋于完善[1]。

随着“健康中国”战略的提出，运用法治思维和方式推动医疗卫生体制的改革与发展，寻求医师多点执业制度的改革方向，降低法律风险势在必行。

二、医师多点执业的发展现状

为促进医药事业改革，缓解“看病难”难题，解决医患供求方面的平衡问题，国家一直致力于实行医师多点执业制度，借此鼓励医师深入基层，缓解人力资源的配置问题。现阶段，我国医疗卫生事业发展中的突出问题之一就是城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，医疗资源配置不合理，医疗卫生资源的供需矛盾并没有得到有效解决。2018年度，我国卫健委数据显示，每千人口医师数为2.59人，与欧美等发达国家相差1.41人，其中城市地区为4人，农村地区仅为1.8人[2]。

鉴于以上情况，医师多点执业制度发展困境主要表现在以下几点：一是人事制度和政策不完善。我国医疗卫生体制中，公立医院属于事业单位，许多医务人员一心想成为“编制人”。就江苏连云港市统计的数据来看，截至2020年1月，注册的执业（助理）医师14852人，未参与多点执业医师14698人[3]。医生与医院之间都有着很强的隶属关系，医生作为医院最重要的人力资源，医院考虑发展和工作安排，对多点执业会有较多限制;调研显示，76.8%的医师认为编制制度会阻碍医师多点执业。由此可见，这与国家实行多点执业的制度相悖。

二是相关配套制度尚需出台和完善。我国医师多点执业起步较晚，各类体系和制度不健全，以致在实践的过程中会出现诸多新的问题，例如医疗侵权责任、医疗纠纷、多点执业机构法律主体的界定。目前国家尚未出台相关的法律法规、部门规章予以明确，各地在实际工作中也未采取明确的措施予以解决，其中最困扰多点执业的便是各类医疗纠纷，尽快配套、完善相关制度对多点执业的推进极为重要。

三是医师多点执业行为涉及法律风险较大，2013至 2017年，我国医疗损害纠纷数量不断增长，2018年以后增长速度变缓，目前我国医疗损害纠纷的数量一年在1.5 万—2万件左右。若以北大法宝统计的数据来看，有关医疗纠纷中有21000多例民事案例，以侵权责任为由的纠纷便有超过15000余例，占比71%以上[4]。不仅如此，2017年《医师执业注册管理办法》废除了1999年颁布的《医师执业注册暂行办法》，若按照规定，第一执业机构以外的医疗机构均需注册备案，随着医疗需求增大，不少医师会同时在两三个医疗机构供职，这就会存在谎报或者漏报注册现象。因而，多点执业在实际执行过程中会有不同程度的法律风险。

三、医师多点执业现存问题原因分析

（一）执业医师资源不足，积极性不高

国家卫健委《2019中国卫生健康统计年鉴》统计数据显示，截至2018年底，全国有卫生技术人员950万人，其中有 358万人为执业医师和执业助理医师，占比 37.8%;其中仅有16万名医师多机构执业，参与人数并不理想，医师的积极性不高[5]。医师的比例不足，且医联体内多点执业还占据了绝大比例，医师通过会诊、“走穴”等方式进行，这本身就为多点执业带来风险。与此同时， 公立医院一般不太赞同医师多点执业。虽然社会办医、基层医疗机构急需医师，但因有资格申请多点执业的医师普遍来说职称较高，医术较好，能够提高执业医疗机构的诊疗水平，但也可能带走或分流患者，而患者的数量关系到医院的发展和收入，所以公立医院对于医师多点执业一般持保守态度。这是医师积极性不高的主要原因。

（二）相关政策及法律制度不完善，易产生侵权纠纷

医疗行业本身极具专业性，行业本身的风险性较高，多点执业对于医生而言，机遇与风险并存，任何一个医疗机构的设备好坏、团队的专业程度都与多点执业的医疗结果相关，更容易导致侵权责任的发生。实际执行过程中，医师与多点执业机构的法律关系问题尚存在争议，国家卫生计生委等五部门发布的《关于推进和规范医师多点执业的若干意见》提出：“医师要与拟多点执业机构签订劳务协议。”实际上说明两者之间是法律上的劳务关系，而在执业的过程中，双方协议上关系并不明确，导致法律纠纷随之而来。国家有关部门并没有明确关于医师与多点执业机构应当如何承担侵权责任，或是医师本人是否承担法律责任，虽规定“医师在执业前应就可能发生的医疗纠纷或事故的责任分担与多点执业机构以协议的形式加以明确”，但对多点执业医师并没有相应的法律责任。可见相关政策法规不完善，须加快修订减少糾纷产生。

（三）医师法制理念缺失，安全意识明显不足

通过对北大法宝法律案例库里有关多点执业案例的分析发现，在实际中，由于医师仅有专业知识，缺乏法律常识和理念，在医疗安全问题和自身权益的保护上存在缺失，有不少医师超范围执业，严重违反我国相关法律法规。多点执业医师本身的执业安全问题也需要解决，医师的身体健康永远是医疗机构的保障，身体安全和医疗安全同等重要。

我国《民法典》第一千二百一十八条规定：“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构或者其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任。”但没有体现医师责任的划分。虽然在《关于医师多点执业有关问题的通知》中有提到，医生在执业之前应当与从事医疗活动的执业医疗机构就发生民事纠纷或意外医疗事故时的责任分担以及其他相关事宜签订协议，但医师和机构之间的主体责任划分问题没有明确。根据我国人事制度，医师身份为“编制”，与之存在人事关系的医疗机构只有一个，多点执业机构与医师适用的是合同劳动关系，即“雇主和雇员”[6]。本身在劳动关系中，在从事雇佣活动中雇员致人损害的，雇主应当承担责任，这就会导致多点执业机构出现医疗事故，为躲避责任会倾向将其推给医师，医疗侵权责任风险便随之而来。

四、医师多点执业制度完善措施及对策

（一）界定法律关系，降低医疗侵权风险

多点执业制度中的法律问题，应当由各级政府和有关卫生行政部门进行调节和预防。首先要明确多点执业医师与第一执业机构、多点执行机构在法律上的关系，若是与之前一样主要执业机构人事身份为编制人，其他机构则为合同关系，那么劳动关系的订立、变更、解除是否适用《民法典》以及最高院相关司法解释来调整尚需明确，只有规范了主体间的法律关系才能免于承担不必要的法律风险，医师及医疗机构也能避免不必要的侵权纠纷。其次，应当在多点执业医师与机构签订的合同里继续明确、细化条文。除《劳动合同法》第十七条规定里的医师多点执业劳动合同的必备条款，卫生行政部门还应当对合同中的条款是否明确进行严格审查、登记、备案，确保劳动合同具有完备的法律效力。合同中还包括补充性条款，但只要双方意思表示真实，合同符合法律效力，一经约定就對双方具有约束力，为避免多点执业的法律风险，还应当在合同中对“医师的试用期、禁止、保密义务、培训、补充医疗责任保险”等方面予以明确[7]。

（二）完善政策体系，加大可行性力度

国外的数据显示，如果加大待遇给予力度，参与多点执业医师的数量会明显提升。那么提高薪酬待遇，制定符合我国国情的多点执业政策可以提高医师的参与力度。相关部门可借鉴美国和澳大利亚的政策，按照多点执业机构的等级、医师的职称，对不同的机构和医师给予不同的待遇、奖励。我国已经开始修订《执业医师法》，建议将医师“执业地点”的界定进一步明确化，为医师多点执业提供强大的保障，尽最大可能使医师的注册能实现“一劳永逸”;明确医师的主要执业机构和多点执业机构的法律责任、主体关系，在保障医师权益的同时，鼓励更多人参与多点执业。

（三）培养医师法制理念，规范多点执业行为

“健康中国”战略阐明了健康服务是由医疗、医药和卫生结合为一体的服务，医疗卫生事业是政府提供给人民健康生活保障的载体，医院机构对医师的管理更是重中之重。现实生活中，通过对多点执业案例的分析，发现不少地方存在超范围执业的现象，包括跨地点、跨专业执业的方式，都处于一种违反规定的状态。鉴于此，加强对医师法制意识的培养至关重要，第一，可以使其了解超范围执业带来的违法和严重影响;第二，当面临侵权、意外伤害等法律困境时，知道维权，保护自身合法权益。医疗机构可以定期邀请法官、律师等专业人士进行法律法规的宣讲、普及活动，更可以组织医师到医疗纠纷案例的庭审现场进行观摩和实践学习，对“卫生法律法规”等法律课程进行考核和学习，定期了解典型的医疗法律纠纷，降低医师执业法律风险，让医师“心中有法、做事守法”。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。”[8]医师作为最重要的医疗资源，在“健康中国”的建设中发挥着极其重要的作用。随着多点执业的不断推进，医师所面临的法律风险也随之增加，国家正努力推进完善相应法律制度和政策，为形成成熟的卫生医疗制度体系而持续努力。

参考文献：

[1] 刘淑敏. 医师多点执业风险及其保障研究[D]. 重庆：西南财经大学，2019.

[2] 王立成，张敏，尹红艳，等. 多元利益主体视角下医师多点执业政策路径优化策略[J]. 中国医院管理，2018，38（12）：37-39.

[3] 王琼. 从劳动法视角看医师主动受聘多点执业的法律风险防范[D]. 重庆：西南政法大学，2015.

[4] 刘逸. 分级诊疗推进中医师多点执业面临的法律风险及规避措施[J]. 中国中西医结合急救杂志，2017，24（06）：663-665.

[5] 田文柱.医师多点执业政策执行研究——以连云港市为例[D]. 南京：南京医科大学，2020.

[6] 卢政扬，李顺平，秦成勇. 公立医院人事制度对医师多点执业的影响分析[J]. 中国医院，2017，21（08）：50-52.

[7] 田秀芬. 习近平关于“健康中国”重要论述研究[D]. 太原：太原科技大学，2020.

[8] 习近平. 把人民健康放在优先发展战略地位努力全方位全周期保障人民健康[N]. 人民日报，2016-08-21（01）.

（荐稿人：屈海宏，重庆三峡医药高等专科学校马克思主义学院副教授）

（责任编辑：邹宇铭）

基金项目：重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“我国医师多点执业法律问题研究”（项目编号：21SKGH330）。

作者简介：应欢（1990—），女，硕士，重庆三峡医药高等专科学校马克思主义学院助教，研究方向：法学与思想政治教育。