人口流出与城市公共服务投入关系研究*——以D市为例

广东培正学院 李芳

一、研究问题的提出

城市是现代人生活的居所，中国当前人口城市化率在2020年达到63.89%，城市逐渐成为人口集聚工作和生活的主要场所。此前，像西安、天津、武汉等二线城市陆续出台人口落户的优惠政策，主要指向的就是主动吸引人口集聚的内涵。[1]可以说，中国当前迈向城市化发展的高级阶段，城市发展的成功与否同人口的集聚有着密切关系。毫不夸张地说，哪个城市获得了人口集聚的优势地位，哪个城市就能在城市竞争中取得发展动力并逐渐胜出。[2]然而在城镇化的实践发展过程中，有些城市和城镇对人口与产业的集聚能力不断增强，而另一些城市却面临人口流失和产业衰败的困境。如何有效维持城市业已集聚的人口规模，成为巩固城镇化成果的重要理论问题和实践问题。

针对上述研究问题，学界对人口集聚与公共服务供给关系问题，进行了有益的探索。二者之间的关系模式，为政府通过公共服务政策安排巩固城镇化成果提供了具有实践指导意义的理论基础。在人口总体趋势向城市集聚的大背景下，已经有部分城市出现了人口外流趋势。人口外流现象也逐渐为学术界所注意。部分学者以“城市收缩”为主题探讨了人口流出带来的城市发展困境，并以国外的诸多收缩城市为案例进行了较为详细的分析。我国学者主要从城市发展机制视角，讨论了城市人口流出与特定城市发展历史的关系。有学者认为基本公共服务均等化供给与新型城镇化二者之间是相互影响、相互促进的关系[3]，同时也有学者通过回归分析发现城镇化的推进对公共服务供给的促进作用较为明显，因为城镇化提升可以促进地方财政能力增强，从而推动地方公共服务供给水平显著提高[4]。赵怡虹、李峰认为基本公共服务均等化可以提高劳动力资源配置效率，对城乡差距具有收敛作用，因此能够促进城镇化的发展与巩固[5]。还有学者指出公共服务对劳动力流向有稳健的影响作用，并进一步发现长期流动的劳动力更会选择流向公共服务好的城市[6]。针对现实的差异情况，也有学者探讨了公共服务供给与城镇化发展出现明显的错位、不协调以及梯度差别[7]。江依妮的研究发现外来人口的增加对不受户籍限制的公共服务的支出水平没有直接影响，而与外来人口相关的部分公共服务支出水平，会随外来人口的增加而提高[8]。

概而言之，人口集聚与公共服务供给关系问题研究的文献日益丰富，相关经验研究也逐步在积累，研究视角也逐渐得到有效拓展，但是具有典型意义的针对个案的实证研究较为缺乏。在此背景下，本文主要以D市为例，探讨人口流出与城市公共服务支出的关系特征，即从人口流出这个独特视角，讨论人口的缩减如何影响城市财政，继而影响城市政府对公共服务的投入。对这一问题的研究有着重要的理论价值，同时也将对城市发展的实践有着重要的指引作用。

二、人口流出与公共服务关系的理论框架建构

本文的研究对象是D市人口流出状况与地方政府公共服务投入的关系情况。在探究二者之间的内在联系及其机制的过程中，先构建如下理论框架以进行定量分析。人口流出与公共服务投入之间，实际上存在着一个循环影响的关系链条。

首先是人口状况，即D市的常住人口。城市的公共服务面向城市常住人口，二者之间存在着相互影响的机制链条。可以明确的是，人口的集聚先会影响相应的产业状况与规模，继而通过产业的发展影响当地的经济总量。城市经济是一切服务建立的基础，因此，藉由人口与产业之间的关联，可以构筑人口与各种服务的关系。在城市发展中，城市常住人口在影响产业规模和经济总量的前提下，对政府影响最大的是相应的税收收入。[9]那么财政收入当然会通过预算的方式进一步影响财政支出和投入的方向，这就构成了人口影响最终公共服务投入的关系链条。这一关系链条，实际上是一个“闭环”链条。显然，面向城市常住人口的公共服务的投入会对人口集聚城市的意愿产生影响，最终公共服务藉由影响人口而反之影响产业规模乃至经济总量的发展。[10]

当然，这个理论框架所囊括的影响政府公共服务投入的因素，在特定的时期中或有不同。但是，总体而言，不同时期的影响因素之间的逻辑关系即为上述影响关联。理论框架的建构，主要为分析现实状况提供一个可以把握的视角，通过理论的提炼，能够更为清晰的理解和厘清影响现实状况发展的实际状况。那么，本文后续实证分析，即是建立在这个理论框架之上，后续的实证模型，所要验证的即为理论框架中究竟何种因素在最大程度影响了公共服务投入，既而形成了一种特有的公共服务投入与城市人口集聚的关联。（见图1）

图1 理论框架图

图2 1990-2019年D市常住与户籍人口状况

图3 2008-2019年D市预算收入与支出

三、人口流出视角下的公共服务投入影响分析

（一）D市的人口流出与公共服务投入状况

D市作为一个以人口流出为特征的收缩城市，其主要表现就体现在其常住人口和户籍人口之间缺口的持续性扩大。实际上，自20世纪90年代开始，D市的户籍人口就开始呈现大于常住人口的态势，而这一人口流出状态一直持续发展。至2019年，户籍人口高于常住人口近180万人。在D市人口持续流出的背景下，公共服务投入的状况本文以一般公共预算支出为衡量指标。在2008年以后，公共预算支出呈现不断增长的态势，可以看作政府对公共服务投入的持续扩大。实际上，D市一般预算支出的增幅特别显著。2008年一般预算支出约83亿元，至2019年支出规模接近460亿元。然而，放置在人口收缩的背景下，人口持续收缩，公共服务投入持续增大，二者之间到底呈现何种关系，这个问题的张力立刻凸显出来。地方人口如果影响政府的财政，按照应有的内在逻辑，人口的流失应该造成政府公共服务投入的缩减。然而D市的公共支出并未受到人口流失的影响，二者的内在关联具有极为重要的理论价值。

（二）公共服务投入影响因素回归分析

本文选取公共服务投入总额作为因变量y，自变量为全社会固定资产投资额（x1）、社会消费品零售总额（x2）、地方一般公共预算收入（x3）、地区生产总值（x4）、人口流出数量（x5）。为了便于回归分析和比较研究，本文根据收集到的经济指标数据，建立了以下多元线性回归模型：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+εi其中，xi（i=1，2，…，5）为选取的影响因素经济指标；βi（i=1，2，…，5）为各指标对应的系数；β0为截距系数，它表示解释变量为0时公共服务支出总额；β1、β2、β3、β4、β5为斜率项系数；εi为随机干扰项，将影响y的其他因素归入其中。

当数据中存在多个不同的自变量指标，各自变量之间容易存在多重共线性问题。此时采用逐步回归分析方法，可以有效消除多重共线性的影响，并且在兼顾所选变量重要性和有效性的同时，最大程度减少由于引入冗余变量所带来的误差。在本文的研究中，存在多个可能影响公共服务投入的自变量指标，因此采用逐步回归分析法可以有效地筛选出对因变量即“公共服务投入”影响最大的自变量指标，同时把影响最小的自变量指标自动剔除，从而得到最终的回归模型。现经过软件进行回归分析所得到的结果如表1、表2：

表1 方程总体拟合度结果

表2 回归方程模型系数值

从回归分析结果各表看，F值为586.576，对应显著性为0.000，小于0.05，满足多重共线性检验，说明其回归系数均具有统计学意义上的显著性。在所得到的回归方程中，全社会固定资产投资额变量对应的显著性水平为0.000，小于0.05，其对应的t值为24.219，说明其与公共服务投入间存在显著的正相关关系，而另一个影响公共服务投入的变量为人口流出数，二者之间构成负相关关系。由所得到的回归方程：Y = 20.405 + 0.13x1-0.15x5，可知固定资产投资额增长1个单位，公共服务投入可以增加0.13个单位；人口流出数量增加1个单位则会引起公共服务投入减少0.15个单位。

四、结论与对策

（一）结论

通过回归分析的结果，可以看出前文所构建的理论逻辑中表述的影响城市公共服务投入的内在机制仍然是成立的。只是在特定的城市中，影响因素的作用大小有所差异。在本文的研究对象中，影响城市公共服务投入的主要是固定资产投资和人口流出规模两个因素，而其他诸如国民生产总值，财政收入状况等因素的影响作用相对较小。固定资产投资在本案例研究中，与城市公共服务投入呈现正向关系。那么可以看出，固定资产投资带动的城市经济发展，比较直接地影响了政府能够左右的财力，从而给政府的公共服务投入带来较为直接的影响。而人口流出数量与公共服务的投入是负向关系，说明此前建立的人口规模影响地方经济发展并且影响政府支出规模的基本逻辑还是成立的。然而，需要注意的是，所获得的回归方程的截距，是较大数值的正截距。说明上述两项因素的影响，在一定范围内并不直接作用于公共服务投入，而地方政府的内在投入动能较为充分。换言之，在固定资产投资和人口流出规模的影响都忽略不计时，政府公共服务投入仍为截距项的取值20.405。这说明了在所取值的自变量之外仍然存在影响地方政府进行公共服务投入的因素。结合政府财政收支图表看，地方政府的赤字财政不断呈现扩张趋势，说明地方政府在财政约束之外，有着强烈的扩张性投入的动机。当然，相关研究指出我国地方政府的预算“软约束”状况，使得其不顾财政现状而进行较大规模的公共工程投资的情形比较多见。这既是地方政府晋升激励机制带来的结果，也是地方政府债务约束制度不够健全导致的一种现象。

（二）相关政策建议

第一、加强人口引导政策，推动常住人口的持续增长。对于D市而言，人口的持续流出已经形成了一定的政策惯性，而且规模呈现不断增大的态势。人口的持续流出无论从何种角度而言，都将对城市发展的基础造成不利的影响。在华南地区，人口持续向珠三角集聚的大趋势难以改变，但是就D市而言，下辖三县两区，三县流出人口占据了人口流出规模的比重最大。因此，如何留住县域人口实际是其扭转整个人口流出局面的根本。那么本市建立鼓励县域人口在D市区落户的政策，以及赋予县级人口落户市区的相应公共服务权利可能有效引导县域人口的流入，减少流出，形成市域范围人口相对均衡增长的态势。第二、优化政府固定资产投资流向，形成公共服务设施的大跨步发展。D市的固定资产投资额对公共服务投资的影响较为明显。那么进一步鼓励和引导政府及社会投资向公共服务领域进入，继续强化固定资产投资对公共服务的支撑作用，将对D市整体的发展提供坚实的保障。在固定资产继续发展的格局下，一方面公共服务得到加强，另一方面良好的发展格局也将吸引人口的流入，有利于D 市整体经济社会良性循环增长。第三、强化财政风险意识，形成财政收支的平衡增长格局。D市作为三线城市，政府的投资导向关系到整个社会经济发展的根本格局。然而，当前D市的财政赤字趋势不断扩大。换言之，当前D市公共服务的增长以及维系增长的固定资产投资，较多是政府赤字财政给与的支持。这种发展态势的可持续性仍然存在潜在风险。当前需要加大人口流入的引导，在扩大常住人口规模的基础上，形成切实的经济内在需求，从而推动经济的稳步增长，才能从根本上构建D市城市发展的良好内在增长机制，推进社会经济的持续稳定发展。