强制分类背景下看生活垃圾管理运行机制的调整*——以武汉市垃圾分类处理现状为例

华中师范大学社会学院 郭京骁，许帅航

2015年以来，随着国务院《生态文明体制改革总体方案》的颁布，特别是《生活垃圾分类制度实施方案》《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》的出台，以及全国首个强制性垃圾分类的地方性法规《上海市生活垃圾管理条例》的正式生效，强制性垃圾分类对城市原有垃圾管理政策的冲击日益凸显，城市生活垃圾管理运行体制面临着前所未有的机遇和挑战。

本文以生活垃圾分类重点城市——武汉市作为实地调查对象和经验分析材料，运用文本分析、政府访谈、问卷调查和参与观察等方法，在2019年7月至2021年7月份对该市的生活垃圾分类投放、分类收运、分类处置等环节进行了详细调查。研究的目的主要有以下几点：（1）描述城市生活垃圾管理运行机制在由旧体制向强制分类的新体制过渡时期的主要特征；（2）指出现在生活垃圾管理运行过程中阻碍垃圾分类的主要因素；（3）提出建议，并为城市生活垃圾管理运行体制的调整和管理政策的创新提供事实和理论依据。

涉及生活垃圾管理运行过程中的不同环节行为主体或相关行为者在垃圾分类议题上“集体行动的困境”，关于集体行动的困境，与之相关的公共选择分析模型影响最大的有三个：公用地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑[1]。垃圾分类不仅是涉及政府各部门的公共管理事务，也是涉及政府、居民、企业等不同主体共同参与的集体行动或公共事务，因此生活垃圾的管理运行过程必然涉及集体行动的困境，甚至会成为垃圾分类的重要阻碍因素。

一、管理体制现状

过去多年，垃圾分类工作对于国内绝大多数城市来说都是“顽疾沉疴”，口号喊了多年却始终未见成效。自20世纪90年代末期，武汉市开始推行垃圾分类工作，其中有三次较大规模的试点活动，却又三次被叫停。在2015年，尤其是2017年之后，随着国家层面正式出台《生活垃圾分类制度实施方案》，以及武汉市被确定为垃圾分类重点城市，武汉市在当年便出台了《武汉市生活垃圾分类实施方案》，确定了城区生活垃圾分类试点范围，制定了具体的实施方案。垃圾分类工作由城管委牵头，各职能部门从自己的职责范围出发协同推进。在由旧的生活垃圾管理政策向新的强调强制分类的生活垃圾管理政策转变之际，生活垃圾管理工作进入了过渡期和转型期，这一时期最典型的特征体现在管理组织架构和管理制度安排上。

生活垃圾分类的管理工作看似简单，实则涉及的部门单位、环节众多，不同政府层级、管理部门的职责错综复杂。具体有以下几个方面的表现：（1）在对不同种类生活垃圾的管理上，市城管委负责干湿垃圾（在当前生活垃圾分类真正落实前，其负责几乎所有的混合生活垃圾），市供销合作总社负责可回收物，市食药监局负责有害垃圾；（2）在对不同场所生活垃圾的管理上，市工商局负责监管农贸市场的垃圾分类处理工作，市教育局负责监管中小学场所的垃圾分类处理工作等；（3）在与生活垃圾分类处理相关的事宜上，市财政局负责拨款，市发改委负责相关垃圾处理设施的建设等；（4）市级政府负责垃圾分类的指导与监管，具体执行则由十三个区级政府各自负责。而主管生活垃圾分类工作的市城管委所拥有的权限往往并不能够统筹其他的市级平行部门或区级政府实体。

《武汉市生活垃圾分类管理办法》于2020年出台，《管理办法》及其配套制度将细化完善生活垃圾分类相关标准、规范。不过，根据其他先行省市的经验来看，《管理办法》的出台并不必然标志着强制性垃圾分类政策在短时间内落实。这也就意味着办法的出台仅仅意味着强制性垃圾分类工作迈出第一步，之后仍有包括配套政策研究、制度建构和居民动员等，强制性垃圾分类无法在短时期内实现真正落实和有效运行。

相关管理部门在过渡时期出现了“搭便车”行为。集体行动如果没有很好地进行组织结构的设计和组织制度的建构，那么公共组织就会成为“大锅饭”的温床，“自利性”就会腐蚀“公共性”[2]。因此，在“城市生活垃圾分类”的集体目标下，缺少完善和明确的制度设计，运动式治理的组织架构又无法实现有效的常态化运行，就会为生活垃圾分类的公共管理事务中所涉及的众多部门和单位的“搭便车”行为提供了便利。垃圾分类管理工作这项公共事务在管理层面上就遇到了集体行动的困境。

二、垃圾投放环节的居民和政府行动

本环节针对生活垃圾投放的居民主体获得第一手资料的最主要方法是问卷调查。本次问卷调查的内容主要有两大方面：一是受访者的基本情况；二是受访者垃圾分类投放的意愿度、认知度和参与度等主体内容。此次调查目标样本量为1300个，实际回收1221份问卷，其中有效问卷为987份，问卷有效率为80.84%，问卷有效率较高。通过对纸质问卷数据进行录入汇总和分析整理，可以得到表1基本的样本信息：

表1 样本描述

有效样本中，18岁-59岁人群占主体，绝大多数受访者受过中等及以上程度教育，除汉阳区外，每个主城区问卷占比均在15%左右，占比相差不大，样本分布随机、均匀，本研究的数据来源较为可信。

居民生活垃圾分类投放的意愿和行为产生背离。一方面，居民对生活垃圾分类投放的关注度、参与意愿度都很高。在课题组回收到的998份有效居民问卷中，关注垃圾分类，即“比较关注”和“非常关注”垃圾分类的居民受访者总和占比为68.9%，接近七成；而不关注垃圾分类，即“不太关注”和“完全不关注”垃圾分类的居民受访者总和占比为7.81%，不到总人数的一成。愿意参与生活垃圾分类的受访者占83.39%，明确表示不愿意参与到垃圾分类行动中的受访者只占2.63%，绝大多数居民受访者对参与生活垃圾分类投放的意愿高涨。另一方面，虽然有大约四分之三的受访者或多或少地卖过“废报纸等纸类”“废铁块等金属”和“塑料瓶等塑料”等各种废品，在非正式意义上促进了可回收物的“分类投放”；但在日常生活中对生活垃圾按照不同种类进行严格地分类投放的受访者几乎为零。

居民对生活垃圾分类的自觉行动存在着囚徒困境。在强制性垃圾分类政策未实施之前，对于面临生活垃圾分类投放行为选择的居民，我们可以将其大致分为三类：（1）独立投放生活垃圾分类，在实际行动中会切实地做到分类投放；（2）想要对生活垃圾分类投放，但是在实际中行为有随机性；（3）不想分类投放，在实际生活中也绝不会自愿主动地做出分类投放的行为（除非有强制性法律规定等外部压力）。其中，对于第二类人来说（占居民的绝大多数），常常存在着囚徒困境问题。因为就生活垃圾分类投放而言，其可以带来更好的城市环境、全社会的资源节约和城市的和谐、可持续发展，可以被看作是一种公共产品或公共事业。因此，每个理性的人最优的选择都是“不分类”，这种均衡会使得生活垃圾分类投放在没有强制监管的前提下无法完成、公共福利无法提高。

居民与城市环卫系统的垃圾收运单位之间存在着特定的博弈行为，即居民有可能分类投放，也有可能不分类投放；而垃圾收运单位有可能分类收运，也有可能混合收运。在这种情况下，博弈的居民和垃圾收运单位双方由于相互不相信对方，最终陷入了集体行动的困境，结果就是谁都没有分类。总体来看，分类投放环节的居民主体和分类收运环节的单位主体之间的不信任和抱怨在统一有效的制度建构完成前是难以避免的。

最后，武汉市生活垃圾分类投放的配套硬件设施尚未建设完成。一方面，武汉市的公共场所（道路、公园、“三站一场”等）正在进行“撤桶”，即撤去公共场所的垃圾桶，代之以环卫部门每天及时地定时定点收集、运输生活垃圾。另一方面，武汉市各社区、单位、机构实体等正在陆续更换四分类垃圾桶或箱房（绿色的厨余垃圾桶，蓝色的可回收物桶，红色的有害垃圾桶，灰色的其他垃圾桶），为生活垃圾“四分法”的推行提供硬件保障。根据项目组对相关政府部门的访谈和对大量社区的走访，发现2019年5月份全市约有50%的社区、企事业单位更换了四分类垃圾桶。武汉市城管委表示，到2020年底，四分类垃圾桶将会覆盖全市所有的社区、单位等场所。也就是说，不管居民对垃圾分类的意愿度或认知度有多高，武汉市现阶段的硬件设施尚无法满足对生活垃圾进行分类投放的要求。

三、垃圾收运处置环节的运行现状

垃圾收运处置工作由市城管委指导，由各区的城管局负责执行，实行属地管理。具体来说，每个区主要的生活垃圾收运工作划片区进行，每一个片区设置一个垃圾中转站作为垃圾收运的“神经中枢”，具体负责该片区日常的垃圾收集和垃圾清运车调度工作。由于目前全市绝大部分生活垃圾是混合投放、收运与处置，因此末端的焚烧、水泥协同和填埋三种不同的垃圾处置方式日常所处置的生活垃圾并没有质的区别，只有量的区别，不同处置方式每天所能处理的混合生活垃圾量是不同的。

（一）硬件设施建设

每一个片区都建有一个垃圾中转站，中转站内设有调度室、垃圾压缩装运处和后勤保障处等。每一个垃圾中转站都配备有大小、类型不同的垃圾运输车，以适应不同的道路状况、人流密度和垃圾状况。垃圾运输车主要有以下几种：一是大型垃圾清运车，主要在凌晨车流、人流量不大的情况下清运宽阔道路两旁的生活垃圾；二是大型垃圾清运压缩车，该车除了装运，还可以对生活垃圾进行压缩脱水，减少了中转站垃圾压缩机的负担；三是中型垃圾清运车，主要在道路较窄、不适宜大型垃圾清运车进入的区域进行生活垃圾的清运；四是小型垃圾清运电瓶车，主要负责在白天对居民区和商铺密集的区域进行生活垃圾清运。

“五焚烧、两协同、两填埋”的生活垃圾处理厂，即五个焚烧发电厂（江夏长山口垃圾焚烧发电厂、汉口北垃圾发电厂等），日垃圾处理能力为7500吨，目前在满负荷运行；两个协同处置水泥窑（陈家冲、长口山水泥窑协同预处理厂），日垃圾处理能力为3000吨，目前基本满负荷运行；两个卫生填埋场（长口山、陈家冲生活垃圾填埋场），日垃圾处理能力3600吨，目前基本满负荷运行。武汉市目前对混合生活垃圾的日处理能力为14100吨，日平均生活垃圾产生量为12000吨左右。当某些处理厂需要维护，或者遇到生活垃圾产生的高峰期时，垃圾处理厂可能会超负荷运行。

面向餐饮机构的四个餐厨垃圾处理厂（汉口西部、武昌地区、武汉百信餐厨废弃物处置厂等），日处理能力800吨，目前满负荷运行。武汉市城管委近年来与市内商圈的餐饮机构、学校和大型企业单位的食堂签订了餐厨垃圾收运协议，对这些机构的餐厨废弃物进行专门收运处置。但是当武汉市在未来推行强制垃圾分类政策之后，社区等场所分类出来的厨余垃圾量势必会骤升（厨余垃圾量占生活垃圾总量的40%左右），目前的餐厨垃圾处理厂处理能力远远无法满足未来所需，故需要更多的餐厨垃圾处理设施或更先进的技术。

有害垃圾处理厂。武汉市二妃山医疗废物处置中心或大型医院的处理中心：专门处理医药机构的医疗废物或过期药品，每天处理能力为40吨，目前基本满负荷运行；格力美公司：专门处置废旧电池，由于废旧电池量不大，而且众多居民没有分类投放，可以收集到的废旧电池更少，隔一段时间才会收集一次废旧电池进行专门处理，该公司对废旧电池的处理能力尚未完全发挥出来。

（二）不同种类垃圾的收运处置方式

大部分地区的混合生活垃圾采用垃圾集中转运的收运方式。首先，由各个片区的中转站安排环卫工人和垃圾清运车分别在凌晨4点-7点、上午9点-12点、下午3点-6点三个固定的时间段对道路、商铺和社区等场所的垃圾、垃圾桶进行清理、装车；其次，清理、装车的生活垃圾由垃圾运输车运输到其所属片区的垃圾中转站进行简单的分拣和压缩脱水处理；最后，压缩脱水后的生活垃圾再次由垃圾运输车按照配额运输至末端处理厂进行处理。武汉市绝大多数区域的生活垃圾都是混合收运，全市每天的生活垃圾产量约为1.2万吨。

试点地区的厨余垃圾目前仍采用垃圾转运站集中转运的收运方式。东西湖区试点地区的生活垃圾进行了两种分类，即将混合的生活垃圾分为厨余垃圾和其他生活垃圾两类。居民在投放时基本上没有做到分类投放，主要由专门的环卫工人或保洁人员对垃圾桶内的生活垃圾进行人工分拣。试点地区分拣出来的厨余垃圾除了在收运环节有专门的运输车，其他环节的处置依旧与混合清运的生活垃圾一样，故将其看做与生活垃圾处于同一条垃圾分类处理线上，试点地区每天分拣出来的厨余垃圾总量约为200吨。

餐饮机构的餐厨废弃物采用巡回收集直运的收运方式，即餐厨废弃物直接由环卫机构收运到餐厨废物处理厂进行专项的回收处理。目前绝大多数餐饮机构与环卫部门签订了收运协议，餐厨废弃物首先由餐饮企业配合城管部门进行先期分拣，然后由城管部门进行专项的巡回直运，即不经过垃圾中转站而直接运输到专门的餐厨垃圾处理厂进行末端处置。每天专项收运的餐厨废弃物总量约为750吨。

医药机构的有害垃圾采取巡回收集直运的收运方式。日常生活垃圾中的有害垃圾主要分为医疗废物、废旧灯管和废电池等。其中，医疗废物和过期药品主要集中于医药机构，与餐厨垃圾的处理方式相似，医药机构的医疗垃圾和过期药品由专门的运输车定期清运，并送到专门的武汉市二妃山医疗废物处置中心进行处理；废旧灯管和废电池等有害垃圾的量很少，分拣出来的更少，仅占生活垃圾总量的万分之六点七左右，基本上与其他生活垃圾混合清运、焚烧处理。分拣出来的少量有害垃圾中，电池有专门的处理厂，废旧灯管无法处理而只能暂时储存。每天专项收运处置的有害垃圾总量为30多吨。

四、武汉市生活垃圾管理运行机制的问题及建议

（一）影响垃圾分类的主要因素

第一，运动式治理能否实现常态化运行。其实在各项基层工作中，运动式治理的例子并不少见，集中力量处理一项工作常常能迅速见效，但如何实现常态化运行？运动式治理短期效应的一个重要原因是，相关部门在毕其功于一役的行政压力驱动下“用力过猛”，不利于治理成果的有效积累。而正如我们在文章的开始所提到的，发达国家往往需要用十几年甚至数十年的时间才能使社会大众真正养成垃圾分类的生活方式和个人习惯，可见垃圾分类不是一个短期的工作，它需要长时间的积累。

第二，管理部门之间、居民与居民、居民与环卫系统、环卫系统与再生资源回收系统等存在着广泛的集体行动困境或利益冲突。除了我们上文提到的前三对集体行动困境之外，环卫系统和再生资源回收系统之间的利益冲突在于环卫系统以垃圾收运量作为收运单位的报酬支付标准，将混合生活垃圾中的可回收物分拣出来给再生资源系统，除了主管垃圾分类工作的城管委之外，其他相关部门在对垃圾分类事务的管理上“搭便车”；居民与居民之间在垃圾分类问题上相互不信任、搭便车、不作为；居民与垃圾收运和处置单位之间相互抱怨，存在着不信任；环卫系统与再生资源系统存在利益冲突，阻碍了可回收物的正常分类。

第三，硬件设施建设不完善，运用不合理。虽然武汉市目前已经基本形成了生活垃圾收运处置线、餐饮机构的餐厨垃圾收运处置线、医药机构和少数社区的有害垃圾（医疗垃圾）收运处置线三条收运处理线，但与“四分类”相配套的许多硬件建设尚不完善，也不合理。例如，在最开始的垃圾投放环节，全市尚未普及四分类垃圾桶；在垃圾收运环节，可回收物的收运处置线尚未打通，相应的配套设施也没有建设落实；在垃圾处置环节，对占生活垃圾总量约40%的餐厨垃圾的日处理能力仅为800顿，远远无法满足四分类措施落实后处理产生的约每日5000顿的餐厨垃圾要求。

（二）对策性建议

完善垃圾分类法律法规体系，健全配套的实施机制。分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的生活垃圾分类处理系统的建立首先需要强有力、完善的制度保障。垃圾分类工作是一个涉及政府部门、机构实体、环节众多的系统性工作，自发的、或者自下而上地推行垃圾分类工作几乎不可能，需要一个统一、强有力而又完善的顶层设计。无论是针对短期性的运动式治理问题，还是针对不同主体间的行动困境和利益矛盾，健全的法律体系和配套机制都是解决问题的最根本措施。

加强宣传教育，注重知识传播。投放环节对于垃圾分类的影响最大，居民作为垃圾投放环节的主体更是垃圾分类工作最重要的一类主体。武汉市民对生活垃圾分类热情高涨，但关于垃圾分类标准等知识掌握不足。可以通过垃圾分类宣传“进社区”、垃圾分类教育“进课堂”等形式提升市民对垃圾分类的知晓度，注重对居民潜移默化的行为塑造才是长久之计。

建立定时定点分类投放的制度和激励制度。生活垃圾分类处理系统建设最重要的两个环节为分类投放、分类处置环节。可以通过定时定点投放的方式，让市民集中在某些时间段、某些固定投放点集中投放，方便监管。针对混合堆放所带来的衍生问题，可以由针对居民的分类激励机制来加以解决，在激励和惩罚双重机制的作用下，可以较好地促进居民分类投放。

鼓励社会资本投入，加强技术研发。生活垃圾分类处理系统各环节的硬件建设、人员雇佣、资金投入、技术研发等投入巨大，单靠政府主体很难承担所有投入，可以发挥市场化机制的优势，推动垃圾分类处理工作的有效运转。武汉市目前近六成的生活垃圾采取焚烧处理，缺乏对分类后的不同种类的生活垃圾进行高效的回收处理、资源化利用的新技术。管理体制是运动式治理的组织架构在短时期内无法真正落实的制度建构，在垃圾投放和收运环节的实际运作中存在着广泛的集体行动困境和利益矛盾，而在垃圾处置环节主要存在处置设施不完善、不合理等问题。垃圾分类工作的落实是一项需要长期积累的公共事务，应该在完善顶层设计的基础上，加强教育和宣传，建立惩罚和激励机制，并通过社会各主体的合作进行垃圾处置新技术的研发和创新，为强制性垃圾分类政策和管理制度的真正落实提供条件。