乡村基层治理体系的四个维度

徐加明

乡村治理是乡村振兴的重要内容，治理有效是实现乡村振兴的重要保障。作为全国首批乡村治理体系建设试点地区，南通市海门区近年来认真贯彻党中央和江苏省委决策部署，积极探索新时代乡村治理新路子，为实现乡村振兴提供了强大动力支撑。2020年，海门区乡村振兴实绩考核位列南通各县区第一，农村人居环境整治获江苏省政府通报奖励，并获评“全国村庄清洁行动先进县（区）”。全省乡村治理试点示范工作会议、全国加强乡村治理体系建设推进会相继在海门召开。

一、坚持党建引领，加强乡村治理体系建设

构建以“四强联动”为支撑的党建引领模式。近年来，海门区坚持把党建引领贯穿于乡村治理全过程、融入乡村治理各领域。一是实施“支部规范强基行动”。健全以村党组织为领导核心、党群议事会为议事主体、村民委员会为执行主体、村务监督委员会为监督主体的管理体制，全区村党组织標准化、规范化建设实现了全覆盖。二是实施“先锋领航强干行动”。在全省率先实施村书记专职化管理，12名村书记成为江苏省首批“百名示范”;建立18个党员创业示范方，6200余名农村无职党员联户“亮身份、比服务、当先锋”。三是实施“双融双引强效行动”。建立239个村级“红色联盟”，形成村企联建项目169个。打造带领群众参与农村人居环境整治的党员“小河长、小路长、小宅长”队伍;打造“党员会客厅”“党建小场心”“民生小黑板”“邻里+党建”等特色化惠民服务载体。四是实施“重心下沉强责行动”。把乡村治理纳入镇、村党组织书记考核评议体系，明确区镇党（工）委、村党组织书记每年至少领办一个乡村治理项目，实现了基层党建和乡村治理的互促共进。

构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是符合中国国情特点且更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系。一是加强自治。建立村民小组议事会、村民自治理事会两项议事机制，强化矛盾调解、平安稳定、惠民服务三大职责，推行微组织、微信群、微服务、微文化四种微治形式。二是注重法治。所有村居公共法律服务平台、法律顾问、调委会和法治文化阵地实现全覆盖，建成135个省级民主法治村。三是突出德治。深入开展“一镇一特色、一村一品牌”新时代文明实践全国试点，道德银行、志愿服务超市建设和积分制管理经验在全省得到推广。此外，海门区先后投资2.3亿元，高标准建成区、镇两级区域治理现代化指挥中心，推进乡村治理“一体指挥、三级联动”，整合6大类41项服务清单和基层网格力量，实现了“一个平台管全域、一张清单管职责、一支队伍管服务”。2020年，全区社会文明程度指数、群众安全感、网格化服务管理满意率等主要指标均列南通第一、全省前列。

构建以“四民工作法”为基石的党群共振模式。一是畅通民情“1+1”。组织融合织就一张“民情图”，全区1141个网格全部建立涵盖“人、房、地、事、情、组织”六大要素的“互联网+网格”数据库;干部走访记好一本“民情账”，在镇、村干部中全面推行“民情夜访”，不断拓宽基层党组织联系群众渠道。二是代理民事“1+1”。一村一站布局“365党建服务站”，一点多能建设“365党建服务点”，延伸党员干部基层治理和服务群众平台。三是恳谈民议“1+1”。坚持半月一谈、每月一会，村党组织建立党群议事“半月谈”制度，区镇党（工）委每月召开舆情分析会，保障农民群众对村级事务的知情权和参与权。四是帮扶民困“1+1”。聚焦“为民服务解难题”，把每一个支部发动起来，让每一名党员行动起来，提高农村群众的安全感和获得感。

二、打造坚强战斗堡垒，

构建“五位一体”先锋惠民体系

近年来，海门区坚持落实五级书记抓乡村振兴，基层组织群众、服务群众的能力持续增强。随着乡村社会的加快转型，农村利益诉求日益分化。影响和制约基层党组织建设的因素，主要表现在以下四个方面：一是缺乏新型阵地。尽管海门村级党群服务中心基本都达到了400平方米的标准，但不少党群服务中心由于建设得较早，房屋结构和功能设置不能适应服务群众的需求，还有四分之一的便民服务大厅面积不足60平方米，农家书屋、文体健身等功能室设置不尽合理，居家养老、基本商业服务等平台阵地建设还比较滞后。二是缺乏组织手段。在各种农业税费相继取消的背景下，农民的权利意识增强与义务观念弱化形成了鲜明对比。基层党组织和村干部做群众工作主要靠以情感人，组织发动群众的手段不多，一定程度上存在“干部喊、群众看，干部热、群众冷”的现象。三是缺乏现代人才。海门农村地区60岁以上常住人口占比达35.6%，超过全区老龄化率3.6个百分点。随着农村“空心化”、老龄化的加剧，农村党员高龄化、发展难等问题比较突出。另外，2020年初村“两委”换届后，虽然干部队伍结构大幅改善，但近年来招录的年轻定职干部中懂“三农”、善治理的人才偏少。四是缺乏资金保障。乡村建设缺乏制度性安排和稳定性投入。目前，海门区级财政用于村级日常运转的保障经费为每年每村42万元，超过全省平均水平，但主要还是“人头费”，不能满足农村现代化的建设需求，存在着“有多少钱办多少事”的现象。

对此，要推动构建村建总支（党委）、网格建支部、片区设党小组、党员中心户建（“365党建服务点”、党员联农户）“五位一体”的先锋惠民体系。深入推进村级党组织固本强基和党群服务中心功能提升工程，持续强化农村党员和村干部队伍建设，探索建立村级经费预算保障制度，打造战斗力、公信力过硬的乡村治理和服务堡垒;全面深化党建网格和治理网格“并网融合”，有效整合网格内党员干部（公职人员）、民（辅）警、志愿者（“五老”和乡贤群体）、社会工作者（组织）等力量，推动治理资源由分散向集中转变，构建“党支部+全科网格”的乡村治理新格局。发挥片区党小组政策宣传、协商议事、村民自治、文明实践等复合功能，使其成为村级党组织发动群众、引导群众、组织群众的“第一载体”。加快党员中心户“365党建服务点”标准化、规范化建设，确保服务群众有平台、有制度、有经费，从而打通“听民意、议民事、惠民生”的“最后一公里”。完善党员联户运行机制，复制推广昆山党员先锋“十带头”等成功经验，让广大农民学有方向、干有榜样，不断增强获得感和归属感。

三、完善“大数据+网格化+铁脚板”机制，

提升综合治理效能

目前，乡村建设和治理的资源较为分散，“上面千条线、下面一根针”的状况尚未根本改变，“上面千条线、下面一张网”的机制还不顺畅，自上而下的数据汇集还做不到“应汇尽汇、实时推送”，重要数据分散于多个职能部门，不少数据以描述性为主而动态性、实时性不足。自下而上的数据汇集，还面临“数字乡村”建设短板和“信息孤岛”瓶颈，不仅造成了信息不对称，而且极大影响了乡村治理效能的整体提升。

對此，要巩固区域治理现代化指挥体系建设成果，加快“数字乡村”建设，全面提升乡村治理智慧化、精准化水平。按照纵向“应放尽放”、横向“应汇尽汇”的要求，加大数据整合归集和开发应用力度。不断深化网格员队伍职权集成化试点，有条件赋予网格员辅助执法等职能，使问题尽可能在一线和萌芽状态解决。以党史学习教育为契机，弘扬党员密切联系群众的优良作风，引导基层干部更好用脚步“丈量”民情、回应民声、汇聚民心，使“铁脚板”成为现代治理手段的坚强基石和有效补充，成为农村熟人社会治理的重要优势和鲜明特色。及时把通过“铁脚板”收集的民生信息纳入“大数据”，定期梳理分析共性问题，更好发挥党群议事“半月谈”“三会治事”和“两代表一委员”“有事好商量”等平台的协调议事作用。抓住农村民生事业、人居环境等群众急难愁盼问题，综合运用自治、法治、德治等手段，最大限度地凝聚多元共治力量。

四、把富民惠民作为工作着力点，

加快壮大集体经济

2020年，海门区制定出台了《集体经济发展三年行动意见》，村级收入超百万元的村由56个增加到144个（2021年有望实现全覆盖），为加强乡村建设和治理奠定了良好的经济基础。同时也要清醒地看到，村级经营性收入占比不足30%，“造血”能力和可持续性不强。客观上，乡村规划空间不足。虽然前几年基本农田保护面积核减至73.44万亩，但土地实际确权登记面积只有60.85万亩，基本农田保护压力巨大，人多地少矛盾突出，通过土地整治增划基本农田来调整基本农田的政策落实空间十分有限。加上村庄布局分散、乡村空间割裂，建设用地、一般农用地难以集中起来利用，有的村即使有流量指标也难以“落地上图”，不同程度地存在着有项目、有指标而没有空间的“旋转门”难题。主观上，政策创新动力不足。村级集体经济存在缺资产、缺资源、缺资金的问题。相对于苏南而言，海门村级可经营性资产积累普遍较少，尚未形成乡村资源价值的实现和分配机制。同时存在资产、资源、资金闲置的问题，农村“沉睡”资源受开发成本高、历史遗留问题多等因素制约盘活利用不够，存量资金则存在怕出风险而管得过死的情况。作为全省“三资”管理示范县（区），海门村级账户资金7.2亿元，但大都以固定利息存放银行或者以固定回报投资国企平台，投资经营的增值效益没有充分释放。

对此，要以构建新型工农城乡关系为方向加大农业农村改革力度，激励和支持村集体发展多元化、多业态的集体经济。完善有利于“农业人口市民化、新生代人口回农村”的户籍管理制度，出台乡村人才振兴的政策意见。健全“财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与”的多元投入机制，稳步提高土地出让收益用于农业农村的比重，完善村企联建利益联接机制，拓展村级资金保值增值渠道。学习借鉴南京、无锡、常州等地接合片区城乡融合发展试验区成功经验，争创省级城乡融合发展试点。探索农村“三集中”、城乡“三置换”以及集体经济组织成员权益跨村组置换的有效路径，构建农村集体土地入市及其利益分配的科学机制，做好农村土地“三权分置”和集体产权制度改革“后半篇文章”，激发乡村产业导入和集体经济发展的内生动力。

（作者系中共南通市海门区委副书记）

责任编辑：刘志刚