中国式城市化*

刘 霞 辉

(1.中国社会科学院 经济研究所，北京 100836；2.中国社会科学院大学 经济学院，北京 102488)

一 城市化

中国的城市化问题复杂。单从概念看政府和学者的理解就有较大区别，如政府称城镇化，而大多学者称城市化。本文遵循该研究的一般说法称城市化。国内外对城市化的研究很多，为什么本文要研究该主题？意义何在？作者认为，本文研究的中国式城市化有其特指类型，即经济转型和发展中人口大国的城市化，由此决定了其城市化道路的独特性。观察表明，世界各国出现的大规模城市化现象，大多发端于特定经济环境，早期大多是工业化牵引，其后开始城市经济的独立运行。中国也基本循此逻辑，但城市化特征和进程却有明显的中国特色，故本文称其为中国式城市化。

什么是城市化？其实学界并没有公认的定义，一般是特指人口、职业转移和产业演变与集中，同时，突出生活方式和都市文明的扩散。例如，彼得·霍尔的《文明中的城市》认为城市化是一个过程，它包括两个方面的变化：一是人口从乡村向城市运动，并在城市中从事非农业工作；二是乡村生活方式向都市生活方式转变，包括价值观、态度和行为等方面[1]。第一方面强调人口的密度和经济职能，第二方面则强调社会、心理和行为的因素。由此可以推断，城市化可能包括以下三个方面的内容：一是城市人口的持续增长。即，城市化是农村人口转化为城市人口，是城市人口占总人口比重不断提高的过程。所以，衡量城市化水平的高低通常就是以人口城市化率来表现。二是城市数量和规模的扩大。即，随着城市人口的增加，非农产业集棸度提升，劳动分工不断细化，使人口规模、产业结构、服务设施，以及人们的生活方式等相互促进，由分散到集中、由单一到复合，由此使城市规模不断扩大，城市数量不断增加。三是人们生活方式的转变。因为人口的集中，社会网络变得复杂，使人们变乡村社会为城市社会，使人的思想观念、意识和生活方式发生变化，从而形成城市生活方式。因此，城市化不仅仅是一个城市的建设和人口集聚过程，还涉及人们思想观念的转换、产业调整、城市文化的形成等方面。

从世界各国城市化发展进程来看，城市化发展往往呈现出S型曲线，美国地理学家诺瑟姆提出了城市化过程曲线，一般划分为初始、加速和趋终三个阶段。城市化水平在30%以下为初始阶段，30%～70%为加速阶段，70%以上为趋终阶段(或成熟阶段)。初始阶段的主要特征是：农村人口占绝对优势，工农业生产力水平低，工业提供的就业机会有限，农村剩余劳动力转化缓慢，这一阶段一般要经过几十年甚至上百年的时间。在中国这一阶段可能时间更长，应始自唐宋时期。加速阶段的主要特征是：工业基础逐步建立，劳动生产率大大提高，工业吸收大批农业人口进城，城市人口比重可在几十年内达到50%～70%。目前中国的城市化就应处在该阶段。趋终阶段的主要特征是：城市人口比重超过70%，社会生产力高度发达，第三产业崛起，并逐步取代第二产业的地位，成为城市经济的主导产业。这时，城市化速度趋缓，城市人口比重上升减速，到最后将逐步实现城市和乡村的融合。大多数经济国家发达处在该城市化阶段，中国也正在向该阶段演进，部分城市已率先进入该阶段(图1)。

图1 中国城镇化率

观察表明，发达经济体城市化发展相继经历了四个阶段：(1)20世纪50年代快速城市化阶段，这一阶段的特征是人口不断向城镇集中、城市人口不断向最大城市集中和不断向城市核心地区集中，即所谓纯城市化。(2)20世纪60年代加速的城郊化阶段，城郊化指与大城市核心相邻地区人口增长，或者说在城市地区发生的分散化。(3)20世纪70年代出现的反城市化阶段，即人口分散化超出了城市的界限。反城市化的一个重要指标是农村人口的回流及中小城市的发展。据统计，美国在20世纪70年代初期，出现了非都市地区人口增长超过全国平均水平，同时，在都市地区，小都市的人口增长水平高于中等都市，更高于大都市的现象。20世纪70年代，欧洲一些发达国家的统计也得到了相似结果。(4)20世纪80年代以来的再城市化阶段，即城区重新恢复增长，特别是大都市圈崛起。

对经济学者而言，对城市化问题的兴趣来自一个现实的观察和思考，即相对于农村地区而言，城市土地和生活的高成本为什么会吸引大量人口和企业进入，动力来自何方？为此，有各种理论试图来解释该问题。它们有：(1)城市区位理论。该理论认为，城市是一种社会生产方式，它以社会生产的各种物质要素和物质过程在空间上的集聚为特征，城市的集聚性创造出大于分散系统的社会经济效益，这是城市化的动力源泉。目前，在解释全球城市化趋势，特别是大都市区形成方面，该理论有较强说服力，但对解释发展中国家早期城市化力度有限，无法说明为什么有那么多低劳动生产率的农民进城，因为这些人口进城并不一定形成集聚效应，如拉美地区的城市化。(2)二元结构理论。该理论最初由阿瑟·刘易斯提出，其后，费景汉和拉尼斯对刘易斯二元结构模型做了补充和修正，形成了刘易斯-拉尼斯-费景汉模型。乔根森认为，农业剩余是劳动力从农业部门转移到工业部门的充分与必要条件，农业剩余劳动力向非农产业部门流动和转移的根本原因在于消费结构的变化，是消费需求拉动的结果。哈里斯、托达罗等人认为，一个典型的非熟练农业劳动者从劳动生产率较低的农村进入城镇正规的高收入部门要经过两个阶段，首先进入城镇传统或非正规部门，然后才可能在正规部门找到工作。总之，该类理论认为农村有剩余的低生产率劳动力，他们进入城市会有预期劳动生产率和收入提升，这是城市化的动力。该理论对广大发展中国家(包括中国)的城市化有较强解释力，但对解释大城市形成缺少说服力。

图2 OECD国家城市人口与农村人口变动

作者认为，城市化是一个经济社会系统内人口和资源的时空再分布过程，在人们有更适合个人和企业发展前景预期的前提下，不断调整资源流向，使市场各行为主体和要素逐步形成激励相容的环境，从而形成集聚效应和城市。其中，劳动生产率和预期收益的差异是资源再分配的必要条件，而激励相容产生的集聚效应是充分条件，二者的有效结合产生了城市化动力。以下分析将以上述理解为基础展开。

二 中国式城市化的特征

(一)从下而上和自上而下结合的城市化

这主要指由市场起主导作用的工商业城市发展和以政府为主导的行政等级城市发展共同推进。

从新中国成立到改革开放的近30年时间里，我国城镇化进程提升相对缓慢。当时，城市发展基本上是苏联模式的翻版，主要特点是从规划制定到规划实施，包括城市建设的投资、管理，完全依靠政府。因为国家底子薄、资金短缺，为了保证大规模展开的工业建设，城市发展就只能因陋就简，以满足居民的最低需求为目标，城市的基础设施也只能是低水平滚动发展，城市对人口的接纳能力也受到很大限制。1958年实行严格的户籍制度，限制农民向城市自由迁徙，而且从20世纪60年代中后期开始，大量城市新成长的劳动力即知识青年被迫下乡，从而使城市化出现停滞和倒退。

为什么会出现城市化的停滞和倒退？众所周知，为了快速恢复国民经济，巩固新生政权，特别是在当时苏联的支持下，中国实施了优先发展重工业战略。“一五”时期，出现了一批新兴工业城市，武汉、太原和洛阳等城市也进行了扩建改造。其后，随着城市工业的扩张，大批农业劳动力转移到城市工业部门，城市数量和城镇人口持续增加。但是，因为工业系统不完整和农村提供的农产品供给不足，使城市运转困难，尤其是进入20世纪60年代，国民经济全面调整，城市工业衰退，一大批新设置的市退回县建制，一部分地级市降为县级市，为限制农民过度进入城市，采取了严格的城市户籍制度，城市化速度下降并逐步形成了城乡二元经济体制和社会结构。至1969年末，中国常住人口城镇化率从1949年末的10.64%提升至17.50%，年均提高0.34个百分点。这种计划经济时期不成功的城市化进程和政策对其后中国的城市化政策产生了很大影响。

1978年十一届三中全会后，国家的发展重心逐步转移到经济建设上来。农村实行承包制改革，释放了大量劳动力。这一时期，城市虽在社会经济发展中的地位与作用受到前所未有的重视，但计划经济时期的城市政策整体上仍在延续，只是发生了轻微调整。城乡户籍制度尚未松动，大量农村剩余劳动力只能通过兴建乡镇企业转入非农产业，由此形成独具特色的“离土不离乡”“进厂不进城”的农村工业化模式。乡镇工业推动产业和人口集聚，催生了大量小城镇，并使一些原有的中小城市发展为大中城市，掀起了改革开放之后我国快速城市化的第一波，我们将其称为自下而上的城市化。因为这种城市化的推动力来自竞争性市场和自发流动的农村剩余劳动，所以其形态表现为无序和漫延，并逐步延伸到原有的城市地区，形成所谓的民工潮。在当时城市经济体制改革刚开始的背景下，因为大量中小竞争性国企开始转制和退出市场，城市就业依然是政府头痛的事。为保证城市的稳定，政府采取了控制民工潮冲击原有城市系统的做法，即实行严格的户籍管理制度和定期清退大中城市的滞留农民工。该政策一直延伸到2000年前后。

我们来看一下这种自下而上的城市化形式对国家当时和其后城市化政策的影响。前面已述，改革开放前中国城市化进程并不顺畅，并出现过停滞和倒退，原因是城市不能容纳大规模人口扩张，一是城市经济系统结构脆弱，无力承载更多的劳动力；二是城市建设和物资供应跟不上，容易出现混乱。由此，城市化陷入了一个恶性循环，一放就乱，一管就死。为解决当时的困局，城市管理部门只能采取保障主体、放松枝节的措施，即为保证国家城市系统整体能正常运行和城市化发展需要，对重要城市如大中城市实行严格管控，对广大中小城镇则不断放松管制。这种政策思路一直沿用至今，成为中国式城市化贯穿始终的基本战略。我们可以看到，1990年《城市规划法》第一次将“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”以法律形式规定为我国城市发展的指导思想。2000年的“十五”计划提出，“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展，防止盲目扩大城市规模”。十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。2020年4月出台的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中就推动户籍制度改革明确提出，督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制，鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。

在上述城市化政策的框架内，中国的城市化形态也在发生变化。2000年以前，自下而上的城市化居主流，是工业化带动的城市化，是中小城镇遍地开花的城市化，这时的大中城市发展相对慢、管制严。但是，有一个重大政策出台使得中国的城市化进程整体加快，而且是促进了大中城市的发展，该政策是城市住房制度改革。

城市居民住房政府分配曾在计划经济时期被认为是社会主义的标志之一，住房公有制得以长期实行。其结果是形成城市居民住房严重短缺，城市发展动力不足。1949～1979年，国家虽投入374亿元资金建设住房，但仍不能满足城镇职工居民的需求。1978年，全国城镇居民人均居住面积仅3．6平方米，缺房户达869万，占城市总户数的47．5%。同时，由于我国长期实行低租金的福利分房制度，国家和企业为解决职工的住房问题背上了沉重的包袱，延缓了我国住房建设的进程。实践表明，计划经济体制下住房完全靠国家包下来，实行福利分配的路子走不通。因此，从1978年开始，国家和企业一方面增加住房投资，加快住房建设步伐(图3)；另一方面开始探索改革住房制度。

图3 城市人均居住面积(单位：m2)

1982年，国家有关部门设计了“三三制”的补贴出售新建住房方案，即由政府、企业和个人各承担1/3，并在郑州、常州、四平、沙市试点。在试点中，验证了职工有购房需求和一定支付能力，也暴露出在大量旧公房低租金制未触动的情况下，租买比价不合理，个人缺乏买房动力，住房建设资金不能自身循环，国家和企业难以长期承受这种负担，因而有关部门于1985年停止这种做法。

1988年，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，推出《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。一是实施提租补贴、租售结合，实行维修费、房产税等5项因素组成的成本租金；二是随着工资调整，逐步将住房补贴纳入工资，进入成本，并将租金提高到包含8项因素(成本租金加土地使用费、保险费和利润)的市场租金。

1991年6月，国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》要求将现有公有住房租金有计划、有步骤地提高到成本租金；在规定住房面积内，职工购买公有住房实行标准价。11月，国务院下发《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，确定房改目标是：从改革公房低租金制度入手，从公房的实物福利分配逐步转变为货币工资分配，由住户通过买房或租房取得住房的所有权或使用权，使住房作为商品进入市场，实现住房资金投入、产出的良性循环。

1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可概括为“三改四建”：“三改”，即改变计划经济体制下的福利性体制，从住房建设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制；从国家、单位建房、分房和维修、管理住房的体制改为社会化、专业化运行体制；从住房实物福利分配方式改为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。“四建”，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新住房制度，包括建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融、保险，建立政策性、商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。

1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，并提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。其后，逐步形成了城市居民住房制度的基本框架，包括：一是改革住房建设投资体制。由原来国家或单位统包的投资体制转变为国家、单位、个人三者合理负担的投资体制。二是改革住房建设、分配、维修、管理体制。由原来单位统包职工住房建设、分配、维修、管理一体化的单位所有制，转变为住房的生产、建设专业化，维修、管理社会化的体制。三是改革住房分配体制。由原来的行政手段、福利性质、实物分配制度，转变为按劳分配为主的货币分配制度。职工根据自己的经济承受能力，通过向市场购买或租赁住房解决住房问题，满足住房需求。四是建立双轨制的住房供应体系。即，以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房及廉租住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。五是建立住房公积金制度。由职工个人和所在单位分别交缴占职工工资一定比例的资金，作为职工个人住房基金，以增强职工住房消费能力。六是建立政策性和商业性并存的住房信贷体系，发展住房金融和住房保险。七是建立规范化的房地产交易市场，规范交易行为，发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

城市居民住房制度改革，激励了居民购房和企业盖房积极性，给大中城市发展注入了活力，从而激发了中国的第二次快速城市化浪潮，即自上而下的城市化。该阶段的城市化特征是在各级地方政府的支持下，长期受抑制的大中城市开始大规模建设，人口快速增长，从而开启了城市土地财政和房价快速上涨时期。至2018年，中国城镇化水平达到59.58%。设市建制的城市从1981年的233个增加至668个，其中地级市从108个增至293个，县级市从122个增至375个。市区土地面积(不含市辖县)从1982年的24.8万平方公里增至2017年的219.6万平方公里。

中国政革开放以来城市化的进程是两大动力在推动：一是完全市场化的城市化，我们称其为自下而上的城市化。早期表现为乡镇企业拉动的就近就地城镇化，使传统的农村变成了工商业城镇，进入21世纪后则是东南沿海的部分城市开始吸收全国各地劳动者进入，城市化开始打破传统地域限制。二是由各级政府牵头的以城市行政层级为基础的中心城市化，这是21世纪城市住房制度改革后，各类行政中心利用其特殊的政策和社会环境，以土地为平台展开的城市化。因为这类城市化以行政中心城市为核心，我们称其为自上而下的城市化。

(二)政府高负债的城市化

城市化是通过人口、资本、信息、土地等生产要素向城市集中，实现规模经济和集聚效应及生产生活方式的转变。推动这一过程的力量来源于市场和政府两个方面。市场力量主要指在价格和预期利润的引导下，资源在时空再分布使得城市地区的要素不断集中。与此同时，政府可以通过规划、户籍、土地供应与财政金融手段对生产要素的空间配置进行干预，从而推进城市化向政府预期的方向发展。

近几十年中国加快的城市化浪潮中，有一个引人注目的特点是政府深度参与。在早期工业化牵引中小城镇快速发展的背景下，当时政府没钱也没有精力顾及城镇的总体发展问题，所以可以用散乱来描述当时的城市化状况，无序是必然的。但这种无序导致的农民工进城潮使得城市管理困难，基础设施严重不足，再继续下去，城市化将陷入困境。为此，政府在城市规划和建设两端开始介入城市的发展进程。

城市规划是对一定时期内城市社会和经济发展、土地利用、空间布局，以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。在中国目前的体制下，规划是城市发展的前提和前景，规划先行和在规划下建城是该制度的核心。

新中国成立初期，城市建设与规划并没有摆在重要的位置。中央政府序列内首先设立的是建筑工业部，也就是说建筑作为工业的一个部门远远优先于城市建设与规划工作。1952年，中央人民政府新成立的建筑工程部内设立了城市建设局，并在同年举行第一次全国性的城市建设座谈会，首次从国家层面安排城市规划设计工作。在这次会议讨论的《中华人民共和国编制城市规划设计程序与修建设计草案》基础上，国家计委于1954年颁布了《关于新工业城市规划审查工作的几项暂行规定》。在第一个五年计划期间，国家有关城市规划的内容主要是制定十几个大型工业城市的建设规划和配合苏联援助的156个重大项目的建设。1955年，国务院设立了城市建设总局，下设城市规划局和城市设计院，中国有了国家层面的城市规划的专门主管行政机关和专业设计机构。1956 年，国家建设委员会颁发了《城市规划编制暂行办法》。

1978 年，国务院召开第三次全国城市工作会议，会后，中共中央批转国务院《关于加强城市建设工作的意见》，推动了全国城市规划编制工作的开展。1979 年，国家城市建设总局重新成立。1980 年，召开了全国城市规划工作会议，正式恢复了城市规划的地位，使城市规划制度在国家层面再次受到了重视。1984年颁布实施的《城市规划条例》标志着中国城市规划制度的初步建立。《城市规划法》产生于1989年12月，并于1990年4月起施行，是第一部关于城市规划的法律。1991年建设部颁布《城市规划编制办法》，正式列入控制性详细规划。同年建设部和国家计委共同发布《建设项目选址规划管理办法》，城市规划编制和管理进入规范化体系。1992年建设部发布《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，提出“城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划”，控制性详细规划内容作为规划设计条件及附图纳入城市国有土地使用权出让、转让合同。1996年5月，国务院发布《关于加强城市规划工作的通知》将城市规划明确为指导城市合理发展、建设和管理城市的重要依据和手段，并发挥对城市土地及空间资源的调控作用。1994年出台的《村庄与集镇规划管理条例》使得规划制度走出城市涵盖到乡村。2007年，《城市规划法》与《村庄与集镇规划管理条例》升级为《城乡规划法》，标志着中国规划制度基本完成。

因城市规划的制定者和实施者都是政府，所以中国式的城市化的重要内容是政府发起、发动和实施。但是，人类的城市化进程表明，造城是一件耗时且耗钱的工作，任何试图通过政府来包办城市建设的尝试最终都被证明难以实现。对于正在工业化进程中的中国而言，造城难度更大，因为进城人数太多，现有城市容不下，要大造城市没钱，因为工业化也要花钱。在这种两难中，中国政府没有选择完全市场化造城的办法，而是选取政府主导的途经，原因是在中国独有的土地制度下，过去低效和低价的土地成为政府造城的最大依仗。

中国城市建设的传统资金来源渠道有以下四个：一是财政资金投入，包括:中央财政专项拨款、“两项资金”(城市维护建设税和公用事业附加)和地方财政拨款三个部分。在20世纪90 年代以前, “两项资金”是城市维护建设的主要资金, 占城建资金总量的40%左右。1994年分税制改革从财政收入的大头——税收收入下手，将各级税收收入分为中央税、地方税和中央地方共享税。税收收入的大头，如增值税的75%、关税、消费税、中央企业所得税、银行等金融企业所得税等由国税部门征收后上缴中央财政。而地税部门只负责征收25%的增值税、车船税、小部分企业所得税、小部分个人所得税等税种的征收，地方财政税收入大幅下降。随着城市规模的不断增大, 建设资金需求增长加快, 两项资金已远远不能满足需要。二是政策性收费，包括城市建设配套费和增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用费及其他各种收费等。尽管收费项目较多, 但这些资金与建设所需要投入的资金相比还是相差很远。三是间接融资，主要指银行信贷资金。1986年全国利用国内银行贷款只有3.2亿元, 占城建资金的比重只有2.4%。城镇化建设加速后, 市政公用事业加快了市场化改革的进程, 价格机制初步得以确立, 利用国内银行贷款的规模增长迅速, 但真正使贷款发挥作用是在城市国有土地能抵押之后，目前是城建资金来源的大头。四是直接融资，如国债资金。据统计，全国95%的地级以上城市及中西部地区部分县城的供水、道路、供气、供热、垃圾和污水处理等领域均采用了直接融资的方式筹措资金。这部分资金数量有限，只能维持业务运转。

总体看，中国城市建设资金在城市基础设施没有市场化的背景下只能由政府牵头解决，这也是早期城市化进程中的最大难题，城市建设缺激励也缺钱，这也是发展中国家城市化的基本难题。高收入国家一般是通过城市基础设施市场化途径，在政府支持下来建设和运营，但即使如此，一个城市的建成和发展也要经过漫长的过程。在发展中国家，这条路走不通，因为城市基础设施建设周期长，投入大，风险也大，社会提供不了那么多钱。我们可以从中国城市发展的历史中观察到，经历了数千年的发展和沉淀，直到21世纪之前，中国所有城市的基础设施严重不足。面对此难题，中国的应对措施是采取政府与市场结合的办法，以政府为主导。具体办法是建城市的钱来自建城的进程中，通过市场化使用国有土地筹资，也就是所谓的土地财政。

中国在改革开放初期，为激励地方经济发展的积极性，实行地方财政包干体制，地方政府通过扩大信贷和投资规模，不但能够有效促进地方经济总量的迅速增长，也能够迅速增加财政收入。财政包干制自1985年开始实行，1988年得到进一步完善，采取的是“划分税种、核定收支、分级包干”办法，其主要精神就是“交完上缴基数、超收多留”。1994年中央出台和实施了财税体制改革，实行分税制，核心内容是采用相对固定的分税种的办法来划分中央与地方的收入。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。税种中规模最大的增值税被划为共享税，中央和地方按75%和25%的比例共享。中央税还包括所有企业的消费税。2002年实行的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央地方共享税种，2002年按中央、地方各50%的比例分享，2003年起则按中央60%、地方40%的比例分享。在增值税大部分上缴中央财政的情况下，地方政府与地方企业的关系发生了巨大变化。由于增值税的分享并不区分企业的所有制性质和隶属关系，这使得所有地区的地方政府陷入财政收入突然减少的困境。

从大类来说，地方政府的财政收入主要来源于两项：一般公共预算收入与政府性基金预算收入。其中，地方一般公共预算收入主要由税收收入和非税收收入构成，里面包含本级税收和转移支付，而政府性基金预算收入里，“土地出让金”是一项相当重要的来源。土地财政是指政府出让国有土地使用权收入及与土地有关的税收，如耕地占用税、土地增值税等；土地金融是指政府拿土地做抵押，向银行贷款，属于政府负债。

土地私有的城市发展，公共基础设施的建设和改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者，政府需要通过税收体系，才能够将这些外溢的收益收回。所以，城市发展和土地增值的收益大头被土地所有者拿走了，政府没钱去控制城市化进程。在土地公有制的条件下，任何城市公共设施的改进，都会外溢到国有土地上，政府无需经由曲折的税收，就可以直接从土地升值中收回城市化带来的好处。相对于“征税”的方式，通过“出售土地升值”来回收公共设施投入的效率是如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。

中国独特的土地制度，使土地成为中国地方政府建设城市巨大且不断增值的资金来源。不同于西方国家抵押预期税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值(50-70年)为城市公共设施建设的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质，就是直接销售未来的公共服务。

改革开放初期，国家主要运用行政手段，试图控制经济增长对耕地的占用。但是，随着工业化的快速推进，非农用地快速增长。1986年，中共中央、国务院联合发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求凡非农业建设占用土地，必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续。这一文件的出台将改革引向土地所有权和土地使用权的分离。同年6月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》，其主要内容是：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业等生产，土地的承包经营权受法律保护。1987年11月，经国务院批准，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用权改革试点。1988年2月，海南建省筹备组颁布的《海南土地管理办法》规定，实行土地有偿使用制度，即土地使用权可以有偿出让、转让和抵押。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法修正案》，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年底，国家土地管理局完成《土地管理法》的修订本，并经第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过。与1986年版的《土地管理法》相比，修订本规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度。土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权征收、开发和出让农业用地，地方政府征收农业用地进行平整、开发后，可以通过招标、拍卖或挂牌等形式在土地二级市场出让。1990年5月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。该条例规定，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。境内外的公司、企业和个人，可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用和经营。土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。个人依法取得的土地使用权可以继承。该条例和办法细化了《土地管理法》制定的国有土地有偿使用制度，增强法律的可操作性。特别是《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》明确了省一级政府对土地使用权的审批权限。但地方政府一般都层层下放审批权限，并采取化整为零的办法，加快审批。2001年5月，国务院发布《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，要求严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，加强土地使用权转让管理，规范土地审批的行政行为。2002年5月，国土资源部根据国务院要求，制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。1996年，第一家土地储备中心成立，随后类似中心遍地开花。各级政府通过征用、收购和储备农村集体用地，将其转化为建设用地，获得土地收益，以维持地方财政支出的正常运转。

土地征用是一种政府行政行为，在特定的地域范围内，地方政府代表国家行使征地的权力，地方政府代表国家管理和使用土地资源。地方政府将集体农业土地通过土地征用转化为国有土地之后并进入土地市场，需要使用土地的行为人依法从市场上获取国有土地。而且，土地财政收入并不只包括出让金一项，地方政府税收中的房产税、契税、土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税统称为房地产“五税”，直接和土地开发息息相关。地方政府迅速积累了规模巨大的土地出让收入。利用这些收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款以投入城市建设。这样，土地收入—银行贷款—城市建设—征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程，使城市化快速推进。

图4 房地产“五税”占地方税收收入的比重

经过1998 年的住房制度改革和1999年土地招拍挂出让制度改革之后，地方政府的土地出让收入暴增，从1996年的600亿左右，膨胀到2018年的6万多亿，2020年中国土拍总收入8.4142万亿元，同比增长15.9%，占全国财政总收入的46%，是地方财政收入的84.03%(图5)。加上土地与房地产相关税收的五项房地产税收1.9694万亿元，2020年房地产总收入10.3836万亿元，占全国财政收入56.77%，是地方财政收入的103.7%。

虽然城市通过出售土地获利丰厚且这些钱可以继续投入城市建设中，但随着城市规模的扩大和基础设施高级化，这些收入已不足以支撑城市做大做强的要求，为此，利用土地本身具有的抵押品性质，城市发展找到了土地融资这一渠道。而地方政府的土地融资大多通过与政府相关的融资平台来实现。

图5 土地出让金与财政收入

平台公司是我国发展的时代性产物，它的出现是迎合我国地方政府投融资的需要。最初融资平台主要突出其地方国企属性，承担政府投资项目融资的职能。之后政策强调融资平台具有政府公益性项目投融资功能，“公益性项目”又进一步完善成“公益性或准公益性项目”。故融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能并拥有独立法人资格的经济实体。1979年8月，为了提高基本建设项目的投资效益，国务院批准了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》，基本建设投资要逐步由财政拨款改为银行贷款，开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式。1984年9月，国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋实行综合开发。有条件的城市和大型工矿区要逐步建立若干个这一类的开发公司，实行独立经营，自负盈亏。综合开发公司要按照城市总体规划，制定开发区的建设规划，通过招标组织市政、公用、动力、通讯等基础设施和房屋建设，以及相应配套设施的建设。1988年7月，国务院《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》，成立投资公司，用经济办法对投资进行管理；各专业投资公司要独立核算，用经济办法进行管理，将行政关系改变为经济合同关系。该文件没有提地方政府成立专业投资公司，但此文件颁布后各地也效仿，纷纷成立了隶属于地方政府的投资公司。这些投资公司可认为是早期的投融资平台。

地方投资公司逐步成为地方政府加强重点建设、引导资金投向的重要工具，实现了变无偿拨款为有偿贷款，经营原由地方计委安排的部分固定资产投资的目的。1993年投融资体制在之前打破政府投资单一主体局面的基础上，进一步明确了政府与企业投资领域范围，提出把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类。公益性项目由政府投资建设，基础性项目以政府投资为主。1993年12月25日，国务院作出《关于金融体制改革的决定》，建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。1995年1月1日起施行的《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”分税制导致地方财政收入减少，而预算法又不允许地方发债筹集资金，政府亦不能直接作为借款人向银行申请贷款，亦不允许进行担保。经济建设所需大量资金如何解决？办法就是通过成立融资平台公司以“市场化”的融资方式向银行等市场主体筹资。地方融资平台并不是一个法律概念，它的真实身份就是企业。其特殊性在于，大股东是地方政府，成立的目的也是为政府项目融资。2002年重庆成立了建设(后为能投)、城投、地产、高发司、开投、高投(后为交旅)、水投、水务等“八大投”融资平台，由政府向其注入储备土地，以土地作抵押向银行贷款。国家开发银行(重庆分行)分别与八大投中的五个签订了531亿元的合作协议，发放贷款144亿元。各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。2009年3月，人民银行和银监会联合印发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，此后城投平台的发债数量迎来井喷式增长。非标渠道则是部分地方政府融资平台选择产业基金、信托贷款、委托贷款、融资租赁、承兑汇票等非标渠道融资，据估算，县级地方政府融资平台近四成融资来自信托贷款、融资租赁、委托贷款和其他渠道。

地方政府依靠融资平台从银行获得贷款。2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。大规模的投融资在促进城市基础设施建设的同时，也使得地方政府债台高筑。2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司加强了监督管理，使政府投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制。这个文件也首次书面定义了什么是地方政府融资平台公司，即“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。为落实该文件，2010年7月财政部、发展改革委、人民银行及银监会联合发布了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，并划分了新旧债务时间点即2010年6月30日；对融资平台公司进行清理规范；制止地方政府违规担保承诺行为。2011年至2013年，银监会每年都会发布一份文件继续地方政府融资平台贷款风险管控。2011年，按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》要求，国家审计署组织全国各级审计机关对全国地方政府性债务情况进行了一次全面审计，以摸清全国地方政府债务的规模、类型、结果、成因和管理情况。同年6月，审计署公布了《全国地方政府性债务审计结果》，关于融资平台情况具体如下：至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。2013年8月至9月审计署组织全国审计机关对中央、31 个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市、391个市(地、州、盟、区)、2778个县(市、区、旗)、33091个乡(镇、苏木)的政府性债务情况进行了全面审计。结果表明，截至 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。此次审计了7170个融资平台。从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元。相较于2011年审计结果，融资平台占比虽减少，但仍是地方政府性债务中最大的举借主体。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，赋予了地方政府依法适度举债权限采取政府债券方式，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府债务规模实行限额管理，不得通过企事业单位等举借债务；把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。同时预算法同步修改，允许地方政府可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措资金，开始引导融资平台有序退出。

地方融资平台的融资渠道主要是银行贷款、发债和非标渠道。银行贷款主要通过土地抵押、平台公司的相互担保或者地方政府担保而从商业银行获得贷款。土地抵押是主要方式，一般的做法是，由土地管理部门根据规划，确定储备土地的供应用途、年限等向土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。土地储备中心还可以在储备土地的收益权上设立质押，向政府控股的平台公司进行贷款担保。还款来源除了依靠项目本身产生的回报，其他主要依靠土地出让收入。

至此我们看到，因为特殊时期政策支持和地方建设城市的雄心结合，在短短三年里，地方政府的土地融资负债巨量增加，虽经几度审计和清理，现在已不构成巨大金融风险源，但在城市基础设施没有市场化之前，未来要降低该负债会构成城市发展的较大负担，影响城市的未来发展。

(三)城市现代服务业有待充分发育的城市化

从上面的分析我们看到，在中国快速城市化的早期，工业化和人口的快速进城在拉着城市发展，这时的城市建设是远落后于进城人口增长的，这也就是政府要采取限制大中城市进人的重要依据，也就是城市容不下那么多人。进入21世纪后，因为地方政府找到了快速建设城市的渠道，即土地财政和融资，中国的城市化出现了另一类扩张，城市的建设快于进城的人口。该情景的出现，解决了早期城市化的困难，但由此又产生了另一种困境，即快速的城市扩张没有相应的城市产业和集聚效应来配套，城市的核心经济功能缺失，有可能使城市失去长期竞争力。有一个简单的数字可展示这种困境。我们的前期研究表明，随着城市的快速发展，中国第三产业的就业量和对经济的贡献率都在提升，近几年第三产业的贡献已超过第二产业，当然该结果符合一国经济发展服务化的演变特征(图6)。但需引起注意的是，同样为现代经济形态的第二和第三产业劳动生产率，即每个劳动者的劳动贡献，在发达经济体基本相等，有些经济体是第三产业高于第二产业十个百分点左右，这样资源由第二产业向第三产业流动才是有利于提升经济效率的。在中国城市经济资源由第二产业向第三产业转移的进程中却出现了第三产业劳动生产率整体低于第二产业的情景(图7)，二者的比大约为7∶10，而且更令人担扰的是两者的增长率也是三产业低于二产业。这说明低效服务业在挤出高效制造业，长期结果可能是增长不可持续。

图6 中国第二产业和第三产业对GDP增长贡献(%)

图7 第二产业和第三产业全员劳动生产率

上述研究表明，中国第二阶段由地方政府发动的自上而下的城市化过程从目前看是有结构上的问题的，即城市建设快于产业变化和要素的合理集聚。当然，如果在城市发展的某一特定时期出现这一现象，如对早期城市基础设施的补偿和过去控制城过严的反弹是可以承受的，我们需要观察和思考的是，在考虑了这两个短期因素的前提下，有没有长期和结构性因素在起作用，我们的观察认为是有的。这些因素可以归纳为：一是城市产业没有形成系统，还是传统工业化的延续；二是第三产业以传统服务业为主，现代服务业发展滞后；三是城市结构系统性不够，城市整体功能不完善，缺少有弹性的内部学习和进化机制。这种状态的形成原因是什么？

中国的城市产业基本是由制造业起步的，不论是传统工商业城市上海、天津，还是新兴工商业城市深圳，哪怕是首都北京也如此。城市产业系统结构决定了城市就业分布和城市整体功能，制造业为主体功能的城市人和就业地大多分离，传统工厂因为环境问题很难成为好的居住地，即使工厂附近有住房，人们也尽量住在城市中心。这就形成了明显的工作地和居住地分离，城市规划也循此思路展开，使城市在形成过程中人口与产业之间缺少联系。这种工业化思维的城市功能区分布一旦固定，其不合理之处非常明显，它使得城市被支解，功能区之间缺少合理的要素流动，并且功能区内功能过度单一，要素积累不能合理展开。最终结果是城市区别于乡村的核心，城市要素的集聚和学习功能不能有效发挥。在中国城市化进入第二阶段即自上而下的进程后，大中城市的产业退二进三步子加快，大量传统第二产业迁出市区或城市，腾出的空间以商业和住宅用地形式出现，并很快形成较稳定的功能区。但这只是建筑意义上的功能转换，并非意味着新功能真正出现。大量就业人口和新进入的企业一般还是传统第三产业，而政府所希望出现的现代服务业却很难出现，这一点从统计上可以显现。原因何在？我们知道，随着城市规模扩大，城市中心的商业用地价格会快速上升，这是由其土地的稀缺性形成的，由此，进入的企业必须是高利润预期的。而在策三产业中有高利润预期的行业和企业一般是现代服务业，传统服务业因为不具竞争优势很难成为中心商业区的主角。所以我们可以看到，发达经济体中心城市的中央商务区一般是写字楼为主体，商业为辅，写字楼中企业的主体一般是高劳动生产率的现代服务业形态，如金融、研发、文化创意等。中国大中城市也已经基本建成了中央商务区，但楼宇中企业的劳动生产率并不尽如人意，真正的现代服务企业偏少，竞争力弱。

在计划经济时期，受经典政治经济学中关于物质生产才能创造财富的影响，城市服务业发展受限，以小规模的生活服务业为主。改革开放后在工业化带动的城市化进程中，城市商业开始活跃，但也以生活服务业为核心，真正的现代服务业发展是自上而下的大中城市发展开始的。但是，受制于国家政策和产业管制，现代服务业中最核心的价值创造部门即知识经济始终没有活跃起来。这些部门发展的滞后也是目前城市发展中的老大难问题，如就医难、上学难等，而且使得国家的科技能力提升受到约束。

知识经济的重要性在20世纪80年代开始显现，发达经济体已经从政策和人才储备上做准备，到21世纪，知识经济已逐步成为一些发达经济体现代服务业的核心，构成了所谓可贸易产业，如金融、教育科研、文化休闲、医疗等成为新的国际贸易形式。国民经济的统计核算上，GDP的含义也已经出现了很大的变化。联合国、欧盟委员会、经济合作与发展组织、国际货币基金组织和世界银行联合发布了SNA2008，这一统计框架为决策、经济分析研究提供了一整套具备综合、一致、灵活等特性的宏观经济账户，大多数发达经济体已经或将实行SNA2008。该核算方法的主要变化是将私人和政府的研究和开发支出作为固定资产下的知识产权产品，即转变为资本，新增加知识产权投资大类包括软件、研发投资、娱乐与文艺创作3个子类。SNA2008统计体系的推出，是为了适应全球经济增长不断知识化的趋势，也是为了全球经济的可持续增长。目前我们的国民经济统计体系重视物质资本，对知识产品等无形资本重视不够，现行全社会固定资产投资并不包含研发、计算机软件、数据库、矿藏资源勘探支出、文学艺术品原件等各类与创新和知识积累相关的无形资产的统计。国民经济核算的结果，反映了一个经济体已经实现了的经济历史，同时又是该经济体发展的一个指南，因为它表明什么东西可以计入财富，从而引导社会怎样去创造这些财富。从这个意义上说，合理的国民经济核算体系将有效引导一个经济体的经济运行。如果在我们的经济核算中，不将知识生产纳入其中，知识创造和人力资本在我们的经济财富中没法得到体现，该领域的发展自然会被忽视。不仅如此，上述知识产业的行政管制和有些部门的高度垄断也使得现代服务业发展艰难。“十四五”规划纲要中提出要制定科技兴国行动纲领，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好核心技术攻坚战，同时配套了城市服务业发展和改革的政策，对未来城市发展应能起到积极作用。

(四)非均衡的城市化

对任何经济体而言，城市化快速发展时期要做到均衡化是困难的，中国现阶段的城市化也如此，除了大中小城市间的合理协调、区域协调、功能协调等非均衡问题外，城市化最不均衡的当属城市人口与城市建设间的不协调，具体表现是城市人口依其户籍属性分为不同的等级，享受不同的公共服务。

1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法(草案)》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是中国户籍制度开始的起点。1951年7月16日，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，从而基本统一了全国城市的户口登记制度。1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了户口登记制度。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。国务院2016年2月印发《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。

户籍制度形成的城乡人口分割最明显的体现是社会保障水平差异。 社会保险作为社会主义制度优越性的标志体现是1949年9月,具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中逐步实行劳动保险制度。根据这一规定,1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营，以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险,对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。这就是以后演变为城镇社会保险的制度基础，但该保险只能覆盖城镇地区有正式企事业单位的人员，农村地区并未包括。

农民并没有像城市一样建立起社会保险,而是形成了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。农村的土地归集体所有,集体统一经营,人们参加集体劳动,平均分配劳动报酬，农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济给予保障。对一些没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,则由生产集体实行五保,即保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)。对农民的医疗需求,从1958年开始,实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险不同，后者能够满足职工的基本医疗需要,而前者则不能。农民有病,特别是患了大病,取自合作医疗制度的帮助微不足道。由此可见，农民的所谓社会保险是非社会的、局部化的互助形态，在广大低收入的农村地区其作为很小，保障本质上来自家庭本身。从1986年开始,农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作，1991年6月民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。1998年农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部，统一了全国社会保险机构，但城乡社保内容并未统一；2014年合并新农保和城居保，建立全国范围内统一的城乡居民基本养老保险制度；2015年统筹设计城乡一体化的义务教育经费保障机制；2015年城乡低保标准统一；2016年整合城镇居民医保和新农合，建立全国范围内统一的城乡基本医疗保险制度。

因为原有城市居民和新进城居民并不拥有平等的身份，所以在就业、就医、子女教育等方面出现了明显差异。该差异一是使得城市居民的稳定性较弱，城市短期居住和流动人口偏多，影响城市的长期发展；二是因人口分层，人口的学习功能弱化，城市的人口集聚特征难以发挥；三是城市产业难以稳定发展。这种非均衡城市化的结果是城市缺少活力，发展动力不足。

三 中国式城市化的逻辑

上述中国式城市化的特征形成是在特定的社会经济条件下进行的，我们将其归纳为以下三个方面的逻辑。

(一)土地使用的集中化

所谓的中国式城市化，最显著的特征是城市土地所有权的国有制和使用权的市场化。古典经济学和早期的经济增长理论均认为土地是一个生产要素，但现代经济理论一般不将它作为一个生产要素。究其原因，主要是如果将土地作为要素看待，则城市和乡村的土地生产能力会出现较大差异，而该差异不是由土地本身的生产特性如肥力等决定，而是由外在特征如位置所决定，从而土地的价值及价格与其内在特征不一致。由此还发现了城市土地使用的另一个重要特征，即土地价值高低在于土地上的其他要素集聚程度，而要素集聚度的水平又取决于要素的组合和学习能力。经济学家发现该现象最早是在20世纪初，但对于如何分析该现象则是20世纪80年代以后的新增长理论与新经济地理学。其实，早在20世纪五六十年代，当时的控制理论研究者对于机械和生物体控制及成长机制的观察中已经涉及类似于人工智能如计算机和社会系统的要素组合和学习效应，当然，没有细致考察城市和集聚问题。经济学家考察城市的土地作用，也就不用去分析其内在特征如肥力等，而简化为位置及相关性问题，将其纳入集聚因素之一。由此，我们看待城市土地利用就可以适度简化，无需去细化每一具体土地类似是否能发挥有效功能，只要看土地上的生产要素是否有效利用，将注意力从土地内在特征转化为宏观的土地组合特征。在此前提下，城市土地生产力高低就看地面和地下布局的要素生产率水平，以及土地间的合理配置关系，与土地本身的内在生产能力关系较小。所以，城市土地的宏观配置效果比单位土地生产能力的重要性要高，这也是现代城市规划的基本理念，也是经济学家研究城市土地利用的出发点。在此前提下，城市土地利用的整体效率居上，发挥单位土地效率居次，从而土地所有权与使用权属性优劣应以是否有利于发挥城市整体功能为标准。

在上面分析的基础上我们可以得到如下结果：城市土地利用应该从有利于提升整体利益为前提，合理配置和不断优化不同功能土地用地的组合，同时发挥单位土地的最大生产力。在土地使用权属性上应该是市场化导向的，在竞争环境下使单位土地利用水平得以提升，与此相关的城市功能区配置和产业类似及分布也应遵从市场规则，从而使得城市的各种要素能优化使用，城市向更高级形态演进。从该角度看，城市土地应形成一个有活力的使用权市场。我们又可以看到，在现代经济背景下，要素的使用权和所有权并不一定是一个结合体，而是可以分离，如资本和劳动力都有此性质，而且现代经济也认可这种分离的客观性和有效性。同样，城市土地的所有权和使用权也可以分离。从中国数千年的历史看，城市土地的私人属性并不明显；从发达经济体特别是美国的历史看，早期城市化土地的私人属性也并不清晰。将该观察与上面分析的城市土地利用特性结合，我们可以看到，为了使城市形成过程中城市整体功能性质发挥作用，城市土地的集中规划、使用其效率可能要优于分散和无规使用，在此前提下，所有权的集中优势就体现出来了。一是成本低，包括勘测、规划和建设，因为谈判成本低，效率高，城市能按规划者意图来展开，从而快速形成有规模的城市功能区和布局各类基础设施。二是城市能有序发展而非混乱漫延，城市化进程中因为人口和产业的大规模流动，如果无疏导机制易导致混乱。中国自下而上的城市化时期这一点非常明显，而进入自上而下的城市化进程后，混乱和无序局面得到明显控制和改善，就是源于规划和建设一体化机制。三是城市公共服务和基础设施建设能快速展开，原有乡村土地的不断城市化提升了土地价值，而土地增值的主要部分归于政府即土地财政，使政府有足够财力展开基础建设，构建公共服务网络。由此可见，城市土地在城市化快速发展时期的集体所有权属性，总体上应是有利于促进城市化的。

当然，我们也要看到，这种城市形成时期的特殊土地属性是否有利于城市的可持续发展还需观察，因为土地的出租形态是否利于产业和要素集聚还未得到充分研究。按现代经济学的基本逻辑，市场的优化和组合功能是要素提升效率的有效途径，将该逻辑加于城市土地则可能是土地的不断优化和重新组合有利于其效率提升，是有所有权的土地更利于该优化进程还是租的土地表现更好，目前并无定论。如果按下面本文要分析的激励理论逻辑，为保证土地所有者和使用者的权益，长期和稳定的租约其效率也应可以保障，而这取决于政府的声誉和信用。所以，中国城市土地的所有权还是一个值得认真探索的问题，本文不涉及该问题的进一步分析。

(二)激励相容的房地产市场

机制设计理论中激励相容是指在市场经济中，每个理性人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行动；如果有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是激励相容的。如果将情景设置为同一市场中的不同行为人，也就是权力对等的行为者，激励相容表现为所有行为人的利益最大化路径，这与传统经济学思想中的帕累托最优是一致的，也是一种瓦尔拉斯均衡的表现。

如果将情景设置为委托代理关系，则由于代理人和委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数，而委托人又难以观察到这种偏离，无法进行有效监管和约束，从而会出现代理人损害委托人利益的现象，即逆向选择和道德风险，也就是代理人问题。为此，委托人需要做的是如何设计一种体制，使委托人与代理人的利益有效捆绑，以激励代理人采取最有利于委托人的行为，从而委托人利益最大化的实现能够通过代理人的效用最大化行为来实现，即实现激励相容。这里委托人—代理人的关系是指任何一种非对称交易或关系，交易或关系中拥有信息优势的一方称为代理人，不拥有信息优势的一方称为委托人。

在城市化的进程中，我们认为是上述的第一种情形，各类行为人在一个统一的市场背景下行动，所以，利益动机的激励相容应表现为所有行为人的利益预期达成一致。对这一点的具体应用，作者曾有详细分析[2]。该理论应用于城市化问题分析是基于如下观察。在城乡土地所有权集中的前提下，政府可以在城市化早期适度降低土地收益来支持工业化和城市化，但是，因为城市功能性土地利用的主体部分即住宅没有市场化，所以土地收益只能依靠工业部门的税收来间接获得，这类收益不足以支撑大规模城市建设需要。在进入20世纪中后期后，随着城市住宅市场和土地市场的发展，政府可以通过直接出售和抵押土地来获取资金，从而摆脱了城市发展的资金约束。在此过程中，政府、房地产开发商、个人消费者及银行等市场主体形成了利益一致化的行为者，我们可以从城市政府作为土地实际所有者的行为角度来看每个行为者的预期利益。

对于城市政府而言，其手中的土地所有权是自动获取的，而如何使用使其收益最大化、风险最小化是城市政府的合理选择。如果土地由政府统一经营，自然能全部获取土地收益，但问题是投资风险大，投入大。在20世纪后期之前，中国城市化实践证明这条路并不一定通畅。原因有两条，一是投入大，政府有压力；二是风险大，市场需求不定，如果没有对城市房产的真实和可实现需求，城市政府不会去投资。这就是城市住宅市场化之前的实际土地开发状况，政府有心无力。城市住宅市场化的重要作用是土地的真实价值有了一个显现和市场实现的途径，因为住宅的真实购买行为直接将土地价值赋予了真实价格。城市政府拥有的土地就变成了可市场定价的资产，而且有现实兑现渠道，即土地使用权的拍卖。对任何理性的城市政府而言，有限土地一定会将其实现最大的预期收益，所以维持城市住宅价格的稳定向上预期就是首选策略，这也是土地财政或土地金融的核心内容。这些年土地拍卖价格和收益不断攀升都源于此逻辑，即限制供地，严格规划，维持地价和房价。在此背景下，房地产开发者有了稳定收益预期，银行贷款风险降低，购房者有了房产保值增殖的保障。

由此逻辑我们可以看到，因为政府、企业和消费者三方利益处于激励相容的状态，也就决定了以土地作为城市建设基础的系统是正反馈的单向系统，即土地价值只能升不能降，由此城市住宅价值也由土地升值所确定，其居住功能在弱化。在中国城市土地特殊的所有权背景下，城市政府的供地意愿事实上决定了整个市场的预期和运行结果。但也应看到，因为该系统是正反馈的，所以系统的运行取决于土地不断升值的预期，则系统本身是脆弱的，如果预期反转易形成市场逆转，这也是金融风险的重要来源。稳定预期在一定条件下就成为系统稳定的核心，也应是政府稳定市场的目标。从总体上看，只要消费者认为住宅市场预期是稳定的，上述均衡状态会维持，如果能将这种正反馈系统转化为负反馈系统，则系统可进入长期稳定状态，目前情况看，则需要城市政府弱化对土地财政的预期。

由此可知，房地产市场的上述激励相容状态有利于城市化的展开但并不利于城市可持续发展，当一个城市的建设高峰过后，政府应退出过度依顿土地财政的状况。

(三)城市集聚功能弱

可以观察到，城市是一个人口众多且密集、经济体构成复杂的混合系统，但是该系统却可能产生较高的劳动生产率。前面已述，高劳动生产率产生于集聚，也就是各种要素的组合，而该组合能提升效率的主要实现渠道是学习，即劳动者在集中环境下相互激励、相互取长补短和获取信息而产生更高的生产力提升。我们先看集聚提升学习效果的逻辑。一个经济系统由不同收益水平的集体和个人组成，理论上讲，收益水平高低取决于行为者的产出能力，以个人为例，这种产出能力高低一般由其人力资本水平确定。理论研究表明，人力资本来自两个方面，一是劳动者受教育水平，二是劳动者在工作期间所获技能和知识的提升。可以观察到，在广大乡村地区，因居住密集度较低和生产结构较单一，个人的人力资本从干中学所获有限，劳动者需与土地结合才能有产出，所以土地是农民的主要资产和生产要素。而在城市地区，劳动者并不天生拥有生产要素，个人的收入预期来源于本人的人力资本水平，个人人力资本水平高低也就成为未来收入差别的基础。为了使毎个劳动者拥有美好预期，必须使其人力资本与收入间有真实关联。依此逻辑，城市劳动者的合理流动，一个有弹性和竞争充分的劳动力市场就是人力资本显现的必要条件，要使人力资本处于不断积累而非耗散的状况，学习就成为一个重要渠道，这也就是城市集聚效应的来源之一。城市集聚效应的另一个来源是企业的充分竞争和相互学习，企业的学习体现在技术进步和成本降低两方面，在有复杂的生产服务网络背景下，优秀企业在竞争和学习中会不断进步并获取相应利益，不断取得竞争优势，优胜者会集中更多资源吸引更多相关企业形成联盟体，从而使集聚效应不断强化。

现在，我们来分析城市劳动者和企业学习的条件和过程。先看劳动者个体。对任何一个准备进入城市劳动力市场的个体而言，他要做的重要选择是怎样才能找到适合自身能力、有吸引力的收入和对自己未来发展有利的工作岗位。要使个体劳动者能实现上述目标，必备的条件是劳动者本人有合适的技能，市场能找到合适的岗位，所以，劳动者要有一定人力资本水平是重要条件之一，而一个活跃的城市劳动力市场除了有高素质劳动者外，还需要有能容纳这些劳动者的岗位。从目前国内城市劳动力市场看，两方面均有所不足。一是高素质劳动者不足，因为整体教育水平不高，进入劳动力市场的劳动者人力资本与发达经济体比有明显差别。二是劳动岗位激励不足，因为城市产业的集聚水平不高，现代服务业发展滞后，劳动者的就业选择广度和深度都不足。即使劳动者选择不就业岗位，因为预期收益与现实之间有差距，使得带动者在岗提升人力资本的意愿不足，学习效应较弱，使城市产业的集聚效应弱化。而且，在城市劳动者存在明显身份差别的背景下，许多劳动者意向就业短期化，更使在职人力资本提升减弱。

从城市企业的角度看，因为城市产业系统不完善，可供企业选择的投资路径有限，许多企业只能选择短平快的项目或整体转向短线投资，从而更加强了城市产业配置的不合理倾向。在此背景下，企业向市场提供的就业岗位一是激励不足，二是对人力资本要求降低，三是岗位学习效应弱化。而企业本身则缺少集聚产生的学习效应和市场提供的集聚效应，劳动生产率的提升缺少实现途径，由此出现前面探讨的城市服务业整体劳动生产率较低且增长率也较低的状态。如果城市服务业不能尽快摆脱过度管制和垄断的状况，这种局面还会继续并可能恶化，从而使城市经济能力提升受限，现代服务业弱化，经济的可持续发展受限。

从上面的分析可知，城市集聚功能的弱化是城市经济结构和有关要素共同作用的结果，只有改进城市学习功能才有可能真正强化集聚效应，其中改革是一个重要前提条件。

四 展 望

在以上三个逻辑发挥作用的背景下我国形成了有中国特色的城市化进程，这种进程符合一个经济体从低水平向高水平演进的规律，也是成功的城市化类型。但是，从社会经济发展的可持续角度看，这种城市化又存在明显不足，因为城市集聚功能不足会使城市失去竞争力和创造力，失去发展的动力和能力，容易使城市退化。其实许多发展中国家不成功的城市化大多源于集聚能力弱，从而出现劳动力漂移、城市漫延和退化等现象。为使中国的城市化能向更高水平演进，我们认为以下几方面还有待改进：

一是通过深化改革给城市现代服务业创造发展空间。研究表明，当一个经济体的工业化和城市化均进入高水平后，城市现代服务业会逐步成为城市经济的主导力量。而且，现代服务业具有可贸易品特性，是现代科学技术的重要运行平台和创新基地，可以使它成为一个经济体的重要竞争优势的来源。在中国经济向更高水平攀升和可持续方向迈进的进程中，城市服务业的转型和发展是一个核心因素。目前，受制于各种政策和市场因素，城市现代服务业体系不完整，规模偏小，功能未能充分发挥，改革和高水平竞争是该领域未来发展的前提和保障。

二是城市发展模式应从建设城市向经营城市转变。目前，中国大多数城市的基本框架和建设都基本到位，缺的是内在发展的机制和能力。在此背景下，城市建设扩张和土地财政会不断弱化，城市的可持续发展将建立在其集聚功能的发挥和基础设施的能力提升之上。从发达经济体的实践看，城市基础设施建成后，一般是按市场化规则经营，以保持其持续供给能力，中国的城市基础设施目前并未完全市场化，竞争强度不高，发展能力较弱，这都需要通过改革来实现变革。另外，城市政府过度依赖土地财政和融资也不可持续，而应通过税制改革等措施为城市提供稳定财源并为城市服务业的发展打好基础。总体看，未来的城市政府会将更多精力放在城市的可持续发展上。

三是为城市企业和劳动者创造平等和有效竞争的环境，使城市的集聚效应不断强化。一个城市的真正活力和竞争力来源于每个劳动者个体和企业的生产力和竞争力，只有这些城市的核心竞争要素发挥了作用，城市能力才会不断提升。目前，因为劳动者的身份差别和企业选择受限，这类要素的真正作用远未充分发挥，可改进空间还很大。在国家将未来创新提到重要位置的前提下，城市改革也有了更好基础，有可能迈出更大步伐。我们认为，改革目标应是提升城市竞争力和可持续发展能力，提升城市集聚效应；改革方向应是创造公平、有效的市场环境。在改革中求发展是中国城市发展的必然选择，也是保证中国式城市走向成功的必由之路。