《立法法》赋权后自治州立法的问题与完善——基于我国107部自治州立法的规范分析

宋 烁

（北京科技大学，北京 100083）

2015年《立法法》的修改改变了我国地方立法权长期配置不平等局面，全面赋予设区的市、自治州等地方立法权。由此，自治州在自治立法权基础上增加一般地方立法权。根据《立法法》的修改，自治州的人民代表大会及其常务委员会、自治州人民政府可以根据本州的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，行使制定地方性法规和地方政府规章的职权。自治州的立法权限与设区的市相同，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。《立法法》赋权后，设区的市地方立法权的相关理论与实践问题迅速成为学界研究重点，相比之下鲜有学者关注自治州地方立法问题。在屈指可数的自治州地方立法相关成果中，①多数聚焦自治州自治立法权与地方立法权界分问题，也有学者对某一自治州或某一自治州地方立法的立法状况展开实证研究，未能充分反映《立法法》赋权后自治州的地方立法全貌与问题所在。《立法法》赋权至今已六年有余，自治州积极行使地方立法权，出台了大量地方立法。本文拟以30个自治州制定的地方性法规和地方政府规章为研究对象，对所有自治州地方立法进行全面爬梳与归类分析，同时横向对比研究自治州相关自治立法，从而全面揭示自治州的地方立法概貌并重点剖析其存在的主要问题，在此基础上对自治州地方立法权的规范行使提出完善建议。

一、《立法法》赋权后自治州的立法现状

本文通过北大法宝检索到，自2015年3月15日《立法法》修改赋予自治州地方立法权至2021年4月5日，我国30个自治州共制定107部地方立法，其中包括94部地方性法规和13部地方政府规章。本部分将对这些地方立法进行归类分析，以大致呈现新享有立法权的自治州立法概况。

（一）自治州立法形式分析

自治州出台的地方立法在形式上主要可分为地方性法规和地方政府规章两类。本文检索到的自治州地方规定中，仅有13部以地方政府规章形式制定，占所有规定的12%。自治州的大部分地方立法均以地方性法规形式制定。

从立法的地域分布上看，《立法法》赋权后，我国30个自治州中大部分都出台了地方立法，仅有青海省海北藏族自治州和黄南藏族自治州尚未行使新享有的地方立法权。从省域分布看，云南省发布的地方规范数量最多，共制定33部地方性法规和地方政府规章。新疆维吾尔自治区和贵州省位列其后，分别制定18部和16部地方立法。四川省和青海省的立法数量分别仅有4部和6部，是出台地方立法最少的省份。然而，每个省份拥有的自治州数量并不相同。具体到自治州的平均立法数量，湖北省和湖南省虽仅有1个自治州，却积极行使地方立法权，分别制定了10部和8部地方立法。（各省自治州立法数量参见图1）

图1 自治州地方立法区域分布图

从自治州立法的时间分布上看，107部地方立法的制定时间主要在2016至2020年间。2015年《立法法》赋权当年，所有自治州并未立即行使地方立法权，至2016年年底也仅制定了15部地方规范。总体来看，《立法法》赋权六年来，前三年自治州的立法总量仅为32部，70%的地方立法均制定于近三年。自2018年起，自治州地方立法数量增长较为明显，2018—2020年度分别制定了19、29、25部地方性法规和地方政府规章。

（二）自治州立法内容分析

《立法法》赋予自治州的立法权限范围包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，但未就以上立法范围作出具体解释。根据《立法法》修改过程中的草案及其说明，自治州的地方立法权限范围应当包括城乡规划、基础设施建设、市政管理、环境保护和历史文化保护等领域。[1]本文依照以上标准对自治州制定的107部地方规范进行归类统计，发现有76部立法可归于以上类别，有31部立法不属于《立法法》授权范围。（详见表1）

表1 自治州地方立法领域分布图

第一，城乡建设与管理领域。自治州在城乡建设与管理领域共制定了36部新规，占自治州出台新规总数的34%。新规所涉内容较为广泛，既包括有关城乡建设与管理的综合性规定，也包括针对某一领域的专门性规定。综合性规定如贵州省黔西南布依族苗族自治州制定的《黔西南布依族苗族自治州城乡规划建设管理条例》，对自治州的城乡规划建设管理作出统筹布局。专门性规定主要涉及城乡供水、防火防灾、电梯安全、绿化、物业管理、环境卫生管理、养犬管理等方面。其中，城乡环境卫生管理占主要比重，甘肃省甘南藏族自治州、新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州、云南省楚雄彝族自治州等7个地方均制定了环境卫生治理条例或乡村清洁条例，以改善城乡居住环境，加强生态文明建设。

第二，环境保护领域。自治州在环境保护领域的立法数量仅次于城乡建设与管理领域，《立法法》赋权后共制定了30部相关立法。其中，一半以上的地方立法都围绕水资源保护问题展开，其余立法涉及大气、山林、生物多样性和国家级自然保护区保护等方面。相较于其他省份，贵州省在环境保护领域出台的立法数量最多，包括7部地方性法规和1部地方政府规章。

第三，历史文化保护领域。自治州在过去六年共制定了10部历史文化保护领域的地方性法规和地方政府规章，立法比重不足地方立法总量的十分之一。由于历史文化保护问题具有地域性特征，并非所有的自治州都能出台相关立法。根据本文搜集的规范，仅贵州、湖北、湖南、青海、云南五地的自治州根据本地区历史文化保护的实际需要，制定了相关地方规范。如贵州黔东南苗族侗族自治州为有效保护和利用当地的锦屏文书，制定了《黔东南苗族侗族自治州锦屏文书保护条例》。

第四，自治州地方立法程序规定。除以上三大领域的相关立法外，还有一类地方规范数量可观，即大多数自治州均出台了自治州立法条例，用以规范自治州制定地方性法规和地方政府规章行为。据统计，此类立法数量高达24部，占自治州地方立法总量的22%。其中，绝大部分自治州立法条例的规范对象是人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规这一立法活动。立法条例一般区分人民代表大会和人大常委会设置相区别的立法程序规定，如《博尔塔拉蒙古自治州立法程序规定》。除立法程序外，《德宏傣族景颇族自治州人民代表大会及其常务委员会立法条例》等还规定了立法准备、报批和公布等具体程序。另一方面，阿坝藏族羌族自治州、迪庆藏族自治州和果洛藏族自治州三个地方出台了自治州政府规章制定程序规定，内容不仅包括规章制定的立项、起草、审查、决定、公布、和备案程序，还包含规章制定后的修改、废止和解释等问题。

第五，其他领域。在本文检索的107部自治州立法中，有7部立法既不是自治州地方立法程序规定，也不属于《立法法》授权的领域范围。其中，有4部立法出自云南省，分别是《楚雄彝族自治州彝医药条例》《德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》《迪庆藏族自治州藏医药条例》和《红河哈尼族彝族自治州多元化解矛盾纠纷促进条例》。其余3部为《昌吉回族自治州全民参与公益活动条例》《海西蒙古族藏族自治州促进枸杞产业发展条例》和《凉山彝族自治州禁毒条例》。以上规定显然无法划归至城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三大领域。

二、自治州地方立法实践中存在的问题

纵观自治州获得一般地方立法权后的立法成果，大多数立法内容都属于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三大领域，基本符合《立法法》的赋权范围。由于缺乏一般地方立法经验，诸多自治州还积极出台相关立法程序规定，事先规范自身的立法行为。湖北恩施土家族苗族自治州和湖南湘西土家族苗族自治州两自治州人大常委会还联合制定了《酉水河保护条例》，开创民族自治地方跨行政区域协同立法之先河，为地方环境保护领域合作立法提供参考样板。然而，自治州六年来的地方立法实践也暴露出诸多问题，具体表现在以下几方面：

（一）立法进度滞后

诸多自治州被赋予地方立法主体资格后，并未积极行使一般地方立法权，地方立法进程较为滞后。就自治州出台的地方性法规而言，《立法法》赋权后的两年仅制定15部地方性法规，平均每州0.5部。而同样新获得地方立法权的设区的市，同等时间内制定了502部地方性法规，平均每市约2部。[2]相比之下，自治州的立法步伐远落后于设区的市。就自治州年度出台的地方性法规数量而言，虽大体呈增长态势，但2016—2018年增幅并不显著，虽在2019年达到峰值，但随即在2020年出现拐点，自治州自身的立法意愿并不强烈。立法数量较小并不意味着自治州地方立法需求不大。出现地方立法数量不多的原因主要在于很多自治州以单行条例的形式完成了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域的地方立法。例如，2021年云南省怒江傈僳族自治州即以单行条例的形式发布了《怒江傈僳族自治州非物质文化遗产保护条例》，而这一立法主题本属于一般地方立法权限范围。另外，地方立法滞后问题在自治州政府规章立法上表现得更为明显。6年来，30个自治州仅发布13部地方政府规章，与94部地方性法规在数量上明显失衡，怠于行使自治州政府规章制定权问题突出。自治州地方立法相对滞后可能与立法能力欠缺相关。由于自治州存在地方立法人员缺乏、素质差异大、欠缺法律专业人员等问题，自治州立法质量堪忧。[3]

（二）存在越权立法现象

根据本文统计，部分自治州制定的地方性法规无法归入《立法法》赋权的城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个领域，因而有越权立法之嫌。具体而言，《楚雄彝族自治州彝医药条例》《迪庆藏族自治州藏医药条例》和《海西蒙古族藏族自治州促进枸杞产业发展条例》的出台是为促进本州行政区域产业发展，属于经济领域立法。《德宏傣族景颇族自治州民族教育条例》以促进民族教育事业发展为目标，可划归教育领域立法。《红河哈尼族彝族自治州多元化解矛盾纠纷促进条例》属于司法制度方面的地方规定，旨在为当事人提供多元矛盾纠纷解决途径和便捷的服务。《昌吉回族自治州全民参与公益活动条例》是社会公益方面立法，用以鼓励全民参与公益活动。《凉山彝族自治州禁毒条例》涉及毒品预防与管制、戒毒管理等方面，属于公共安全领域的综合性立法。以上自治州制定的地方性法规明显不属于法定的三大领域范围。而这些地方性法规均通过了省、自治区人大常委会的合法性审查程序得以批准施行。自治州之所以超出《立法法》明文列举的三大领域立法，是为满足地方立法需求而对《立法法》的授权范围作出了扩大理解，即将《立法法》在列举三类事项后的“等”字理解为“等外等”。但综合理论界和实务界的立场，“等内等”的理解业已形成共识。[4]另外，自治州还出台大量地方立法程序规定。以新疆维吾尔自治区为例，在《立法法》授权后，博尔塔拉蒙古自治州、昌吉回族自治州和巴音郭楞蒙古自治州均出台人民代表大会及其常务委员会立法条例，为行使新享有的地方性法规制定权提供法律规范基础。制定这些立法条例源于缺失关于自治州法规立法程序的上位法依据。为规范地方立法活动，满足切实立法需求，多数自治州选择超出既定三大领域先行立法。

（三）重复立法问题突出

重复立法，既包括下位法对上位法的条款重复表述，也包括同一机关制定的“后法”对“前法”的重复。[5]这两种重复现象，在自治州地方立法中均可见。2018年1月4日，迪庆藏族自治州人民政府发布《迪庆藏族自治州人民政府规章制定程序规定》，用以规范自治州政府规章的制定程序。2019年10月24日，迪庆藏族自治州人民政府再次发布名称相同的《迪庆藏族自治州人民政府规章制定程序规定》。虽然迪庆藏族自治州人民政府官网现已删除2018版规定，但在2019年的新规中并未对2018年旧规作出废止处理。州政府于2018年11月5日发布的《迪庆藏族自治州人民政府关于废止部分文件的决定》中，也未提及2018版规定。对比两版立法内容，立法结构和主要内容基本一致，2019版仅作出两处修改，一是第十八条增加第（四）项，二是将州人民政府法制机构改为州司法局。同一立法主体时隔一年先后出台了两部基本相同的立法，且后法并未说明是对前法作出修改，未对前法予以废止，因此属于重复立法行为。除此种情形外，地方立法中还存在完全照搬上位法规定的重复立法问题。例如，2018年10月11日发布的《阿坝藏族羌族自治州政府规章制定程序规定》中，第十三条有关规章起草阶段组织听证会的规定，就直接照抄了国务院2017年修订的《规章制定程序条例》第十六条的内容。2017年公布的《甘肃省临夏回族自治州旅游条例》第三十条有关旅游经营者尊重风俗习惯和宗教信仰义务的规定，与2011年修订的《甘肃省旅游条例》第三十六条的规定基本一致。此外，还有一类立法重复较为隐蔽，通过在形式上调整语序来达到重复上位法内容的效果。仍以《阿坝藏族羌族自治州政府规章制定程序规定》为例，第十二条规定，“起草规章草案应当进行调查研究，通过网上征求意见和召开座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取公民、法人和其他组织的意见。”而这与《规章制定程序条例》第十五条第一款“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”内容基本相同，仅改变了文字表述顺序。在上位法对同一事项、同一领域的问题已经作出规定的情况下，下位法无须再进行立法。以上重复立法现象在自治州立法中也并非个例。当然，重复立法问题也不是自治州立法的特殊问题，而是我国地方立法长久以来普遍存在的突出问题。究其原因大致有三方面：一是地方对立法不必要重复缺乏科学认定，对重复立法的危害缺乏客观认识；二是地方立法思维存在误区，普遍存在整全性思路并误解不抵触原则；三是缺失立法重复审查机制、立法规划协调机制等制度保障。[6]

（四）立法权限不清

梳理自治州地方立法不难发现，自治州普遍存在立法权限界限不清问题，主要表现为两方面：一是自治州新享有的一般地方立法权和既有的自治立法权界限不清，二是自治州地方性法规制定权和地方政府规章制定权界限不清。具体而言，一方面，就同一立法事项，有的州制定地方性法规，有的州则制定单行条例。《立法法》赋权后，为规范自治州人大的立法活动，贵州省黔东南苗族侗族自治州和青海省果洛藏族自治州均出台了规范自治州制定单行条例和地方性法规的程序规定，但不同的是贵州省黔东南苗族侗族自治州是以地方性法规形式颁布《黔东南苗族侗族自治州立法条例》，而青海省果洛藏族自治州则是以单行条例形式出台《果洛藏族自治州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。另一方面，就相同立法事项，有的州出台地方性法规，有的州则出台地方政府规章。例如，为加强养犬管理，甘肃省临夏回族自治州和新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州都出台了相关立法。但临夏回族自治州是行使地方性法规制定权，以地方性法规形式颁布《临夏回族自治州养犬管理条例》，而昌吉回族自治州则是行使地方政府规章制定权，以地方政府规章形式颁布《昌吉回族自治州养犬管理办法》。以上自治州就同一立法事项的立法形式作出不同选择，反映出自治州就自身的立法权限认识不甚清晰。自治州混淆使用自治立法权和地方立法权、地方性法规制定权和地方政府规章制定权的症结源于《立法法》等法律授权的模糊性，但2015年《立法法》的修改仍未妥善解决地方立法权限界分问题。

三、自治州立法权行使的规范路径

《立法法》修改六年来，新获一般地方立法权的自治州在开展立法活动中已暴露出越权立法、重复立法、权限不明、整体立法进度迟缓等问题，需要及时作出应对调整，以促进自治州地方立法权规范行使与地方立法良性发展。针对自治州地方立法存在的以上问题，本文提出如下完善路径：

（一）上级立法机关立法填补自治州上位法依据空缺

本文统计的超越《立法法》授权范围的自治州立法中，自治州人大立法程序规定占越权立法总数的三分之二。这些自治州之所以突破《立法法》权限立法，是因为《立法法》赋予自治州人大及其常委会地方性法规制定权后，上级立法机关并未制定相关立法程序规定，也未在既有的省级人大及其常委会立法程序条例中增补自治州立法相关内容。由此，由于缺乏上位法立法程序规范，多数自治州在行使新获一般地方立法权前，先行制定了约束自身立法行为的程序规范。这一行为虽然情有可原，但在客观上直接造成大量越权立法出台的法律后果。同时，由于上级立法机关怠于行使立法权，各州分别制定内容相似的立法程序规定，在事实上也产生了大量重复立法，并浪费立法资源。上级立法机关可通过两种路径解决这一问题。第一，由全国人大及其常委会制定地方性法规制定程序专门立法。目前，全国人大及其常委会尚未出台规范地方性法规制定活动的法律，而国务院早在2001年就出台了《规章制定程序条例》，用以规范规章制定程序。2015年《立法法》修改后，《规章制定程序条例》也在2017年作出修改，及时为自治州政府规章的制定活动提供上位法依据。全国人大制定相关法律，既能为自治州以及新享有地方立法权的其他设区的市提供立法程序依据，也能规范、统一全国地方性法规的制定程序。第二，由省级人大及其常委会制定或修改地方性法规立法程序规定。如果全国人大不出台相关立法，次优方案即由各省级人大及其常委会提供上位法依据。若在《立法法》修改前某省级人大未制定省级地方性法规制定程序，如今可一并制定规范省级和自治州地方性法规制定活动的法律规范；若此前某省已经制定过人大及其常委会立法程序规定，则可采用修改旧规的方式，增补涉及自治州地方立法权的相关内容。由省级人大立法也能填补上位法空白，并在省内较好解决立法重复、立法不统一等问题。

（二）明晰自治州一般地方立法权和民族自治立法权的行使标准

自治州作为一级民族自治地方，具有民族自治立法权和一般地方立法权双重立法权。1984年发布的《民族区域自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。据此，自治州享有自治立法权，只要立法内容具有民族特点，可在政治、经济和文化等广泛领域立法。《立法法》还赋予自治立法权依照当地民族的特点对法律和行政法规作出变通规定的权限。2015年《立法法》的修改增加赋予自治州一般地方立法权。地方立法权的行使并不要求具有民族特色，但立法领域限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。至此，立法上对自治州两种地方立法权做出了明确限定，即一般立法权限于特定领域，而自治立法权限与民族特色相关。然而，仅凭以上规定并不能解决实践中自治州立法权行使混乱之困境。有学者指出这只是一种“想象的明确性”，即使地方性法规立法范围明确，但民族自治地方任何立法都会包含民族性因素，二者无法剥离。[7]两种立法权的使用场景需要结合立法赋权顺序和立法客体综合确定。首先，自治州先被赋予的是自治立法权。之所以赋予民族自治地方自治立法权，就是为了因地制宜管理民族内部事务。自治立法权的客体是民族自治地方的“本民族内部事务”，即与聚居少数民族相关的政治、经济和文化权益的事项。[8]因此，在《立法法》修改前，自治州仅可针对本民族内部事务制定单行条例，而对不属于民族内部事务的公共事务，并不享有立法权。为满足地方实际需要，2015年《立法法》赋予自治州一般地方立法权，自治州才可以开始对民族内部事务以外的公共事务进行立法，但限于城乡建设与管理等领域。至此，如果自治州立法乃管理本民族内部事务所需，应行使自治立法权；若立法为管理民族事务以外的城建与管理等领域的公共事务，则行使一般地方立法权。当两种立法权限出现交叉时，如历史文化保护领域的立法既可划归地方立法权限范围，也可因具有民族特点划归自治立法范畴，此时可综合立法事项本质与立法目的等因素，衡量更为侧重何者，进而作出相应立法选择。

（三）厘清地方性法规和地方政府规章的权限划分

就同一立法事项，不同州选择不同的地方立法形式反映出自治州对新获地方立法权的横向配置不甚清晰。而这也并非自治州产生的新问题，而是困扰地方立法实践已久的老问题。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是地方立法权最初的赋权依据，规定地方人大根据具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，而地方人民政府可以根据法律、行政法规和省级地方性法规制定规章。以上规定可概括为“制定地方性法规的‘不抵触’标准和制定地方政府规章的‘根据’标准”。但实际上，依据以上标准无法明确区分权力机关和行政机关的立法权限。2000年出台的《立法法》分别规定了地方性法规和地方政府规章的权限范围，即为执行法律、行政法规规定，属于地方性事务或者上位法空缺时可制定地方性法规，而为执行法律、行政法规、地方性法规，属于本行政区域具体行政管理事项可制定政府规章。《立法法》看似对地方立法权的横向划分作出了安排，但实际上并不具可操作性。比如，当地方立法是为执行法律或行政法规的规定，应选择制定地方性法规还是地方政府规章。再如，法律对何为地方性事务和本行政区域的具体行政管理事项并未作出具体解释，在地方立法实践中难以甄别。由于立法不清，给实践带来了诸多问题，如片面认为法规位阶高而倾向于制定法规，影响规章在调整社会关系中的权威性和有效性，增加了人为因素干预立项的可能，容易导致权力机关与行政机关职权错位，不利于人大及其常委会在地方立法中发挥主导作用等。[9]2015年《立法法》的修改进一步规范了地方政府规章的制定权限，也在一定程度上起到推动地方立法权清晰化的作用。如“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”这一规定，对规章制定权作出严格限制，有力保障公民合法权益。这一禁止性规定也在一定程度上起到了区分地方政府规章和地方性法规制定权的作用。但是，新法也规定，地方性法规缺位时因行政管理迫切需要可先制定地方政府规章。这又使得二者的关系更加趋于模糊。此外，修法也未对二者在执行上位法规定方面的立法存在何种区别作出交代。可见，此次修法并未实质解决地方立法横向配置不清问题。“在地方立法权限范围内，以列举的方式明确规定只能制定地方性法规的事项，逐步建立和完善地方性法规保留制度，是当下划分二者之间立法权限应该努力的方向。”[10]

（四）加强对自治州地方立法的合法性审查

合法性审查又称“合乎上位法”的审查，主要是审查下位法是否抵触上位法，具体包括事先批准制度、事后撤销制度、备案审查制度等。[11]为维护我国法制统一，此次《立法法》修改在赋予所有设区的市和自治州等地方立法权的同时，确立了自治州地方性法规合法性审查制度。根据《立法法》的规定，自治州制定地方性法规实行事先批准，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后方可施行。对报批的地方性法规，省、自治区的人民代表大会常务委员会应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当批准。此外，《立法法》还对地方性法规和地方政府规章的事后撤销和备案审查作出规定。是否抵触上位法是合法性审查的具体内容。“违反《立法法》关于立法权限的规定，越权立法”被全国人大常委会法工委明确解释为属于“抵触上位法”情形。[12]本文统计的《楚雄彝族自治州彝医药条例》等7部超出城乡建设与管理等法定领域的其他类地方立法，均是以地方性法规的形式制定的。这反映出省、自治区的人大常委会对自治州地方性法规的合法性审查制度并未严格执行。相较而言，自治州地方政府规章的合法性审查则更为薄弱，缺少事先批准制度。《立法法》并未要求地方政府规章也参照地方性法规进行事前审查，自治州出台地方政府规章，无须经过地方人民代表大会常务委员会的审查批准。而自治州越权立法问题的有效解决，关键就在于加强合法性审查，既要在事前批准环节严格把关，也要积极履行事后撤销和备案审查职责。另外，加强对自治立法的合法性审查还有利于解决地方重复立法问题。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议中就《立法法》修改以来的成就与问题强调：“要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。同时，地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”[13]合法性审查是合宪性审查的前置环节，推进合宪性审查必须首先加强合法性审查。同时，合法性审查制度也有利于及时发现并纠正地方“抄袭”上位立法问题。

结 语

自治州一般地方立法权的规范行使，既是遵循《立法法》授权的根本要求，也是划分自治州内双重立法权限、规范自治州立法活动的必然选择。自治州地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，权限是否清晰，立法是否规范，关系到我国法制统一之维护，关乎中国特色社会主义法制体系之建设。针对自治州立法所存在的立法进度滞后、越权立法、重复立法、立法权限不清等问题，亟待通过上级立法机关立法填补自治州上位法依据空缺，明晰自治州一般地方立法权和民族自治立法权的行使标准，厘清地方性法规和地方政府规章的权限划分，加强对自治州地方立法的合法性审查等途径加以解决。

注释：

①有关自治立法权与地方立法权界分问题参见：潘红祥.论民族自治地方自治立法权和地方立法权的科学界分[J].法学评论，2019（3）.冉艳辉.论民族自治地方自治立法权与地方性法规制定权的合理配置与规范运用[J].政治与法律，2020（7）.等等。有关自治州地方立法的实证研究参见：郑毅.《立法法》修改三年来我国自治州立法权的实施问题研究——以XX自治州为例[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2018（5）.戴小明，冉艳辉.区域立法合作的有益探索与思考——基于《酉水河保护条例》的实证研究.中共中央党校学报，2017（2）。