保障性住房建设对社会经济的影响综述

周小寒

(上海杉达学院 工程学院 上海：201209)

0 引言

1998年下半年，我国全面停止城镇住房实物分配，实行住房分配货币化。自此，我国商品房市场发展迅猛，住房价格一路高歌猛进。根据国家统计局网站数据显示，从1998年的1854元/平方米上涨到2019年的9310元/平方米，上涨近5.02倍，期间年平均增长了19.15%，高房价使得广大中低收入家庭难以通过市场解决住房问题。

为解决广大中低收入家庭的住房困难，实现“住有所居”的安居梦，保障性安居工程建设一直倍受国家重视。早在1994年7月，国务院就提出建立“以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房”和“以高收入家庭为对象的商品房”的住房供应双体系；到1998年7月，进一步提出建设和完善以经济适用房为主的城镇住房供应体系；2007年8月，首次将廉租房明确为住房保障的重点；2010年6月，住建部等七部门在全国范围内启动公租房建设计划，至此我国已基本形成了经济适用房、廉租住房、公租房、限价房、棚户区改造房等多层次多类型的住房保障体系。随着保障性安居工程加快推进，截止目前我国已累计建设各类保障性住房(以下简称“保障房”)和棚改安置房8000多万套，帮助2亿多住房困难群众实现了“安居梦”，已基本建成了世界上最大的住房保障体系[1]。

如此大规模的保障房建设，其“惠民生”、“促和谐”的政治意义显而易见，但对我国各产业及宏观经济有何影响，特别是对商品房市场有何影响，能否起到“促增长”、“稳房价”等经济效应也不容忽视。在美国，房地产商协会每年都要对公共住房的经济效应进行评价，以为公共住房政策决策提供参考[2]。然而，相对国外公共住房研究，我国保障房的研究尚处于初级阶段[3]，大多集中在保障房制度、政策，供给主体及模式，建设环节中诸如融资，运营管理，选址等问题的讨论上，而对保障房建设的经济效应研究相对滞后。因此，本文对国内外保障房政策的经济效应研究进行系统梳理，归纳和总结研究中的局限与不足，展望后续的研究重点，这对完善相关理论研究，及评估保障房政策绩效和后续深化发展决策，具有重要的理论与现实价值。

1 保障房建设对社会经济的影响机制研究

大规模的保障性安居工程建设具有重要的社会效益，同时对国民经济质与量的发展必然产生影响。已有研究从不同的角度探讨了保障房建设的经济效应，如图1。研究较多的是对商品房市场的影响，主要集中于探讨保障房建设对商品住房的挤出效应的存在性、大小、区域差异、影响因素等，同时，更多学者还考虑保障房供给对商品住房的替代效应，进而对商品房价产生影响。在此基础上，有学者从房价波动的财富效应进一步探讨了保障房供给对居民消费、收入分配方面的影响。此外，还有学者从产业关联度，人口流动的角度研究保障房建设对经济增长的影响。下文将对相关研究进行梳理，从不同角度探究保障房建设对社会经济的影响机制。

图1 保障房建设对社会经济的主要影响

1.1 保障房建设对商品住房市场的影响效应

国内外学者从不同的角度探保障房建设对商品房市场的影响机制，主要集中于住房供给视角和住房供求视角。

1.1.1 基于住房供给视角的挤出效应

经济学中，挤出效应(Crowding-out Effect)是指政府支出增加使私人部门(厂商)的投资受到抑制，即产生政府支出挤出私人投资的一种现象[4]。保障房是解决城市中低收入群体住房困难的政策性住房，主要由政府提供。理论上讲，保障房建设与商品房开发在生产要素占用上存在竞争关系，大量保障房建设要占用大量土地、资金、建材等生产要素，无疑会加剧土地等生产要素供应的紧张，使商品房开发的成本上升，进而导致私人开发投资减少，即产生挤出效应。

实践中，作为住房领域的公共投资是否对私人住房投资产生挤出效应，或者何种条件下产生挤出效应，挤出效应大小程度如何等问题，早在20世纪70年代学者们就开始了探索。

Swan借鉴Fair构建住房开工量非均衡模型，实证考察了美国联邦政府住房补贴计划对新房开工量的影响，发现公共住房建设挤掉了无补贴新房开工量[5]。Sinai & Waldfogel考察了美国补贴低收入住房等政策是否增加住房存量，发现政府资助住房对私人住房存在不完全挤出效应，平均1单位政府资助住房供给使住房总量增加0.35-0.52单位，即存在0.48-0.65单位的挤出[6]。Lee研究认为公共投资住房供给对私人投资住房存在挤出效应，挤出效应随住房可用性比率的上升而上升[7]。总体上，国外大多数研究认为公共住房建设对私人住房供给是存在挤出效应的，但挤出效应大小存在异质性，受区域特征、公共住房类型、住房补贴方式等影响。

国内有关保障房挤出效应的研究起步较晚，且存在较大争议。一部分学者认为保障房供给对商品住房存在挤出效应。如刘斌利用中国1999—2010年35个大中城市的面板数据实证分析，发现经济适用房对普通商品房存在完全挤出效应，但对高档住宅的挤出效应很小，总体上存在近乎完全的挤出效应[8]。蒋华娟,虞晓芬等也研究发现经济适用房对商品住房存在较大的挤出效应，经济适用房销售量每增加1单位,商品住房销售量将会减少0.86单位[9]。张跃松等[10]、陈杰等[11]分别采用不同经验数据，不同的实证方法，都得出经济适用房供给对商品住房存在挤出效应的结论。然而，另一些学者则持相反的观点，认为保障房建设对商品房不存在挤出效应，或挤出效应十分微弱。如苟兴朝认为目前我国保障房对商品房并不存在挤出效应，相反还存在挤入效应[12]。高戈采用2002—2010年全国35个大中城市数据实证检验,结果显示我国政府主导下的保障房投资对商品住房开发投资尚不存在显著的挤出效应[13]。在保障房供给对商品房挤出效应上，国内学者尚未达成共识，这可能与研究时我国住房保障制度发展时间不长、不够完善有关，也可能是采用的样本范围不同、数据时间跨度不同所致，还可能是因为采取的研究方法的不同。总之，这一问题仍需要在最新制度和运行状况下，进一步深入探讨。

1.1.2 基于供求视角的商品房价格变动效应

挤出效应是从供给角度研究保障房建设对商品房市场的影响，不仅如此，保障房建设还会对商品房市场的需求方产生影响：即大规模的保障房建设，使得大量中低收入群体，甚至部分中高收入人群通过保障房途径解决了住房问题，从而分流对商品房的需求，这所谓的保障房对商品房的替代效应。若同时考虑供、需两方面，则保障房建设对商品房市场的影响便表现为引起商品房价格的变动效应。

Susin研究代金券计划对住房市场的影响，结果表明住房补助券使面向低收入群体的住房租金、房价大幅上涨，但对中高收入群体住房市场影响很小[14]。Woo等基于1996—2007年的一揽子住房销售数据，研究了美国夏洛特和克利夫兰两个城市的LIHTC开发对附近房价的影响，结果表明在夏洛特市，其对附近的房价产生负面影响，而克利夫兰市，其对周边房价产生了积极的影响[15]。

在我国，保障房建设是否起到了抑制房价的作用，学者们对此争论不一。一种观点认为保障房建设不能稳房价，甚至会推高房价，如吴伟东等研究认为经济适用房建设是促进商品房价上涨的因素之一[16]。郑晓云等研究认为增大保障房建设规模并不会对房价上涨产生抑制作用，而只能利用保障房对商品房的替代效应来缓解房价过快上涨[17]，周靖等采用1999—2013年我国省际面板数据实证研究发现，经济适用房供给推高普通商品住房价格，且在经济发达地区这种影响效应更显著[18]。第二种观点认为保障房建设对商品房价格上涨存在抑制作用。如王先柱构造一个简单的供求模型，并利用1999—2007年31个省经济适用房建设及销售数据实证检验，发现经济适用房供给每增加1%，会导致房价降低0.046%[19]。张鹤基于中国35个大中城市2003—2014年面板数据，从土地供给角度研究保障房供给对商品房价的影响，发现保障房土地供应比率每增加1个百分点，商品房价下降0.45-0.48个百分点[20]。第三种观点认为保障房供给对商品房价格的影响是不确定的，长短期影响效应不一样，不同地区也不一样，还会因保障房供给规模而异。潘爱民等[21]，罗孝玲等[22]，采用不同的数据和计量分析方法，得出了相同结论，即短期保障房供给促使商品房价走低，而长期则会推动房价上涨。吴福象分区域分析保障房建设对商品房价的影响，认为东、中部地区保障房建设对普通商品房价格有抑制和烫平作用，但在西部地区，短期内会促进房价上涨[23]。

国内外有关保障房建设对商品房价的影响研究尚未得出较为一致的结论，且国内研究普遍选取经济适用房作为研究对象，其他类型的保障房很少纳入研究范围，这可能与相关数据可得性有关，但却可能导致研究结论的偏差。

1.2 保障房建设的消费扩张效应

一般认为，保障房供给是通过作用于住房市场进而作用于居民消费，即通过稳定房价，发挥房价的财富效应，进而实现消费扩张。Ludwig&Slok研究认为大规模的保障房建设有助于发挥商品房价格的正向财富效应，进而提高居民消费水平[24]。周航等基于消费者效用函数分析保障房供给的消费扩张效应，以1999—2010年全国29个省的面板数据实证检验，结果表明保障房供给对居民消费具有显著的扩张效应[25]。谢佳慧认为保障房的消费扩张效应是存在的，并基于微观调查数据，运用OLS和PSM方法实证检验了廉租房和公租房对居民消费的影响，同时采用宏观省际数据实证检验了经济适用房对居民消费的影响，结果证实保障房供给存在显著的消费扩张效应，但消费扩张效应会因保障对象不同而异，对廉租房对象的消费扩张效应主要体现在居住消费和食品消费上，对公租房对象的消费扩张效应则更为明显，而经济适用房投资额则显著提高居民的消费水平[26]。

大部分研究肯定了保障房供给存在消费扩张效应，然而，保障房供给对商品住房价格的影响尚无定论，因此，笔者认为建立在保障房建设存在稳房价作用基础上的消费扩张效应的研究尚不够全面，结论有待商榷。

1.3 保障房建设的收入分配效应和人口流动效应

保障房建设还会对居民收入分配和区域间人口流动产生影响，进而影响社会经济发展。

陈立中，蔡潇潇测算了保障房的收入增长效应和收入分配效应，认为保障房政策起到了改善收入平等的作用[27]。陈伟等构建VAR模型，并采用北京市2004—2017年的年度时间序列数据实证检验了保障房投资对收入分配的影响效应，发现保障房投资没有明显缩小收入差距[28]。

郑芳等认为地区保障房建设能促进本地区人口流入，进而促进该地区经济活力和经济增长。采用我国“五普”、“六普”人口流动数据及各省保障房相关数据实证检验表明，在不考虑空间效应下，一省保障房竣工面积每增加1%，该地区人口流入增加0.29%，在只考虑简单空间效应下，对该地区和周边地区人口流动的影响为2.379%，在考虑“双向涟漪效应”下，会导致各地区人口流动数量累计增加54.365%[29]。毛丰付等认为省保障房建设对人口流入的促进，会进一步推动该地区工业化和城镇化发展。并运用引力模型，人口普查的省际人口流动数据进行实证分析，表明保障房建设对人口流动影响显著，一省保障房竣工面积每增加1%，引起人口流入增加约0.3%，且存在区域差异，这种影响力度东部地区较大，中西部地区有限[30]。

对保障房建设的收入分配效应及人口流动效应的研究尚处于探索阶段，研究成果较少，其中保障房建设对收入分配的影响尚存在分歧，而保障房建设影响人口流动的观点较为一致。

1.4 保障房建设的经济拉动效应

房地产产业关联度高，大规模的保障房投资建设，必然对上下游关联产业产生投资带动效应。曲晓燕基于投入产出模型测算了保障房建设对其上游行业的直接和间接影响效应，结果表明大规模的保障房建设对很多产业具有拉动效应[31]。唐文进等改进IMPLAM系统，研究了保障房建设对我国各产业直接和间接影响，结果表明保障房投资对国民经济的拉动效应显著，具体而言，4.7万亿的保障房投资能使总产出增加约9.12万亿元，总就业增加约4110.43万人次，总附加值增加约3.99万亿元[32]。陈立中等改进的投入产出模型和计算程序，测算各类保障房对GDP增长、相关企业利润、职工工资、税收和就业等带动效应，结果表明保障房在建设期和运营期均对经济增长、就业创造、财政收入等经济发展有明显的拉动作用[2]。已有文献对保障房建设的经济拉动效应基本达成共识，都认为保障房投资对国民经济具有较明显的拉动效应。

2 研究不足与展望

2.1 研究不足

国内有关保障房建设的经济效应研究总体上较少，较为滞后，从已有文献来看，至少存在以下方面的不足。

第一，研究结论上，分歧较大。保障房和商品住房同属于住房，在供给上存在资源竞争，在消费上存在替代效应，因而保障房建设必然对商品房市场产生影响，这一影响效应是保障房建设的经济效应研究中最主要方面，然而，至今没有得到较为一致的结论，观点分歧较大甚至完全相反。有观点认为保障房建设对商品房存在挤出效应，也有观点认为挤出效应不存在。有研究认为保障房建设能抑制商品房价上涨，也有研究得出保障房不仅不能稳房价，还会推高房价的结论，也有研究认为这种影响效应存在不确定性。在保障房建设的收入分配效应研究上，结论也存在分歧。这可能与已有研究采用的方法不同，选取区域范围不同，亦或与研究当时我国保障房政策运行时间不长，规模不够大，相关数据不够全面、时间跨度不够长等有关。总之，我国保障房建设的经济效应尚无定论，认识不够。

第二，研究对象上，局限于经济适用房。经济适用房只是保障房供应体系中的一个类型，此外还有廉租房、公共租赁房、棚户区改造、老旧小区改造、限价房等类型保障房。其中，公共租赁房比重不断加大，尽管租赁性保障房对住房买卖没有直接影响，但会通过影响住房租赁市场租金对住房产权市场产生间接影响。此外，廉租房、公租房、棚户区改造等保障房供给对居民消费、人口流动均有影响，因此，仅选取经济适用房来考察保障房建设的经济效应可能存在偏差。

第三，研究方法上，偏宏观层面。已有研究大多局限于宏观层面，量化研究所采用的数据几乎都是宏观时间序列数据或省市级面板数据，极少从微观层面进行研究。

第四，研究的时间跨度较短，尚缺乏更长时间跨度的持续关注。对相关文献检索发现，2012年前核心期刊中保障房的相关研究量爆发式增长，是学术界普遍关注的热点问题，但2012年之后研究量出现下滑，而且相关的量化研究所采用的数据大多以2000年左右为起点，2012年左右为终点，数据时间跨度比较短，这可能造成实证分析结论的偏差。而2012年后保障房政策不断完善，保障性安居工程建设不断推进，事实上，随着保障房建设规模逐步增大，其经济效应才慢慢显现，因此，应从更长的时间跨度，持续跟踪考察研究，在新形势下进一步认识和厘清保障房建设经济效应仍是一个重要课题。

2.2 研究展望

基于对已有文献的归纳和总结，针对当前的研究不足之处，后续研究重点可从以下方面着手：一是，我国保障房政策已运行较长时间，建设规模很大，其对社会经济的影响效应已进一步显现。因此，应持续跟踪考察，从更长时间跨度进一步检验保障房的经济影响效果。二是，我国保障性住房有不同类型，仅选取经济适用房作为考察对象可能会存在偏差，后续研究应进一步选取其他类型保障房或从保障房总体总量上来考察其对社会经济的影响效应。三是，后续研究应在采取微观调查数据实证检验保障房建设的经济效应方面有所突破。

3 结束语

保障房建设是我国解决住房困难群体实现“安居梦”的重大民生工程，具有惠民生、促和谐的重大社会和政治意义，同时还带有稳定房价、刺激消费、带动产业、拉动经济等促经济发展的期望。如今，我国保障房政策运行时间较长，建设规模较大，其民生效应显而易见，但其对社会经济的影响效应和作用机制如何，是一个重要课题。本文全面梳理了保障房建设对商品住房市场的影响效应，对消费的扩张效应，对收入分配和人口流动的影响效应，以及经济拉动效应，并进行归纳和评述，指出研究存在的局限和不足，展望未来研究的重点，可为该领域后续研究提供一定的参考。