环境仲裁机制探微:规则检讨与范式分析

林琪琪

(中国政法大学 法学院,北京 100088)

2020年新冠肺炎疫情暴发,其势汹汹。这场污染防治攻坚战,无不体现全面建成小康社会的题中应有之义——建设生态文明。生态环境部印发了实施《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》,推出了一系列助力企业复工复产的“环保福利”政策。然而,随着企业开足马力恢复、扩大生产与居民云办公、教学、服务的大力发展形成的生产投资和消费投资的逻辑斯蒂型回归,疫情防控结束之时人们也可能面临结构性挑战。为此,引入多元的争端解决机制便成为内在的现实要求。

1 隐名机制的浮现:环境仲裁制度

1.1 现行法律之缺

如今,与“环境仲裁”相关的法律在中国的法律制度体系中的构建并不成熟,仅散见于为数不多的几部法律。相关研究从西方中心主义到本土资源论,从制度分析到过程分析,缺乏环境纠纷仲裁化解机制建设实效评价研究。立法的定位尚且不够清晰,遑论相关绩效评估指标体系的探究。

1.2 仲裁制度之绊

透视仲裁环境之现状,可以发现,立法上的偏差和疏漏导致我国仲裁制度“先天不足”,缺乏个性;政府的过分“关爱”造成我国仲裁制度“后天发育不良”;有限的仲裁国际交流与合作阻滞了我国仲裁制度国际化和现代化的进程。[1]

1.3 多方意识之偏

对于广大人民群众来说,社会公众的仲裁法律意识欠缺导致我国仲裁法律服务市场需求不足;对于法官来说,环境专业知识的局限并不能有效解决当事人之间的环境纠纷,环境污染民事纠纷诉讼量激增与有限的司法资源的矛盾难以调和。

2 必要性与可行性:比较基点和价值审视

2.1 救济机制的同类对比

2.1.1 环境诉讼

2020年5月8日最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告(2019)》(绿皮书)显示,生态环境损害赔偿案件特征渐显,司法解释的相关内容依然原则,并未具体规定生态环境损害赔偿制度内的磋商程序与司法确认、诉前调解、诉中调解、和解、执行的衔接问题,制度外与其有密切关联的公益诉讼、刑事诉讼衔接问题,导致司法实践中的受案难、审理难、裁判难现象尚未有效缓解,建立健全多维衔接机制迫在眉睫。如表1所示:

表1 2015—2019年环境侵权判决书中责任形式类型

在对抗与判定的诉讼竞技下,以特定环境诉讼结构的整体作为前提,环境诉讼利用一定的程序安排装置,部分地置换了实体上的妥当性内涵。但是现实中,要明晰地区分当事人举证辩论的活动是否成功和客观事实究竟谈何容易?另外,站在国家本位的立场上,采用诉讼的方式往往处于被动局面,不利于环境纠纷预防与处理中民间力量的能动发挥。

2.1.2 环境行政裁决

1989年公布并实施的《环境保护法》第四十一条第二款规定了环境纠纷的行政处理,这一规定过于简单粗线条,为环境保护行政主管部门解决环境民事纠纷留下太多的法律空隙,赋予了行政机关过多的自由裁量权,可能导致权力的滥用。受地方保护主义的干扰,环保行政主管部门在裁决过程中不能公正地处理纠纷,何况现行《环境保护法》已将这一款删去,对环境纠纷的行政处分是否属于行政裁决采取了回避态度。

2.1.3 环境调解

常以牺牲受害人的利益为代价的环境调解,因当事人的任意中止权而使得程序执行的效率难以保障。相比之下,《仲裁法》第二十四条规定仲裁委员会收到仲裁申请书之日起五日内,认为符合受理条件的,应当受理,并通知当事人。实行一裁终局制度,从而使纠纷迅速得到解决,受害人能及时、有效地得到赔偿。

2.2 环境仲裁的独有优势

其实从前文与同类救济机制的较量中,尚可对环境仲裁的优势略知一二。接下来将继续深挖环境仲裁别具一格的特色魅力,以具体阐释环境仲裁实行之必要性。

2.2.1 ADR的共通基础

作为ADR(非诉讼纠纷解决机制)纠纷解决方式之一,环境仲裁当然具有此种非诉讼争议解决途径共通的天然竞争优势根基。

第一,ADR的低成本、高效率;第二,灵活性高。几乎没有固定模式,无需严格的程序;第三,专业性优势。相对于因司法资源的有限性,在处理环境纠纷这类专业技术要求高的案件中显得捉襟见肘,ADR拥有专业的监测监理机构、高超的环保科技和充足的环境信息资料;第四,共赢利益。ADR促成双方在非对抗性的气氛中化解矛盾,使双方从针锋相对的冲突对抗走向合作共生的互利双赢。[2]改善诉讼制度固有的沉重成本、繁琐程序以及零和博弈的弊端,给环境纠纷当事人保留选择、过渡、适应的空间和余地,使当事人可以在依习惯、情理的调和与传统环境诉讼之间进行选择,更好地实现环境污染者或者开发者与受害人之间的私益冲突个案纠纷解决的社会效果。[3]

2.2.2 价值之奠

首先,任何一项纠纷解决机制,都力求尽可能满足社会正义来分配当事人之间的权利义务。[4]其次,环境仲裁的经济性作为其固有基本属性之一,能够更好地保障双方当事人的合法权益,稳定财产关系,这亦为环境仲裁与其他纠纷解决机制相比肩的理由之一。最后,从生态文明建设与环境保护的关系、建设环境友好型社会角度出发,以环境司法正义理论为基础,环境仲裁对于环境侵权与救济理论的发展与完善具有深远意义。

2.3 实践操作的探讨

2.3.1 构成要件剖析

《仲裁法》第二条界定了仲裁所包含的范围。然而,对于环境纠纷,双方主体是否平等?环境权是否属于财产性权益?

对于第一个问题,大部分学者都有了统一的意见,尽管加害人和受害人可能在经济实力和信息掌握度上存在很大差异,但本质上双方法律地位依然是平等的。

对于第二个问题,迄今为止,环境权依然是一个界定不清的模糊概念。其实争论当事人是否可自由处分环境权益的问题,也即环境仲裁的可仲裁性问题,就是在讨论环境权是否属于财产权。有学者认为,环境权是一项独立新型的具有人格面向性的环境享用权、幸福舒适权,应当跳出环境人格权和环境财产权的“改良主义”解释论思维怪圈,以“革命主义”的方式弥补传统权利面对环境危机的不足,进而解决环境法的“合法性”问题。[5]笔者对此较为赞同。依照此理论观点,可以推衍出环境权背后所保护的环境权益也同为一项新型的权益表达与外溢呈现,不可再将“准人格”“准财产”等含糊其辞的空标签贴于环境权利上。如此一来,《仲裁法》的受案范围究竟能否囊括这项新兴权利呢?笔者认为,较为妥善的方法是将纠纷类型作扩大解释以涵摄环境纠纷。虽然环境权在属性特征上不可简单切割,但是在具体环境纠纷案件的操作应对上,根据案件的繁简程度来确定仲裁的受案范围,不失为一种较为合理的应对之道。比如产业复合污染型环境纠纷往往由于涉及公共利益,个人单独作为环境仲裁申请人可能并不适格,待条件成熟,也许能赋予某些公益性的社会环保组织作为仲裁主体的资格,申请环境公益仲裁;而生活单一污染型环境纠纷即使涉及人身侵权,当事人大致会提出要求停止环境污染破坏、损害赔偿等请求,这些请求尚且落在仲裁可控的权力范围内,纳入仲裁的受案范围未尝不可。

2.3.2 试点区域案例

截至2020年5月31日,笔者在中国裁判文书网上以“环境仲裁”为检索对象,仅仅得出三例结果,分别为《江西省鸿翰汽车贸易有限公司、万玲申请撤销仲裁裁决特别程序民事裁定书》(〔2019〕赣01民特71号)、《深圳市万成混凝土有限公司与李双奉买卖合同纠纷一审民事判决书》(〔2017〕粤0306民初18813号)、《东莞市厚街嘉盈空调维修店与彭岳金劳动争议一审民事判决书》(〔2015〕东二法厚民一初字第1528号),且事实上当事人间的主要争端并不涉及环境因素。但因为《仲裁法》第四十条规定仲裁以不公开审理为原则,实践中不乏有进行环境仲裁的先行试验地区,典型案例如重庆案[6]和江苏案[7]。重庆案主要是环境行政主管部门牵头解决的环境仲裁,江苏案是通过新设环境仲裁机构的方式化解纠纷。

3 全球视域:域外环境仲裁配置模式

之前许多学者将目前域外环境仲裁的类型分为三种,即仲裁与司法互动模式、环境行政仲裁模式、民间仲裁模式。但笔者认为,放眼世界,将环境仲裁的分析范例进行结构缕析与文化解码后,可大致分为下述四种体系建构模式,如图1所示:

图1 域外环境仲裁的四种模式及代表国家

美国1980年的《全面性环境应变补偿及责任法》,将环境纠纷通过立法的形式明确纳入仲裁的受案范围。

日本《公害纠纷处理法》第四十一条和《民事诉讼法》第八百条、八百零一条都规定,环境纠纷当事人可以事先约定服从第三者的仲裁,委托第三者进行仲裁。在韩国,仲裁可由当事人提出,也可以由仲裁委员会主动提出,且仲裁审理一般对公众公开。[8]上文“重庆案”的模式类似于日本、韩国的环境仲裁模式,将仲裁机构内设于环保行政部门,仲裁委员会受其直接领导。

《圣保罗州报》曾报道,巴西将建立环境仲裁院。由一些环保领域的律师和专家组成,只受理单一的业务,极具中立性和独立性。不从属任何司法机构,只是依据有关的法律来工作。[9]上文“江苏案”的模式相近于这种自成一体的环境仲裁机构。

根据《俄罗斯联邦环境保护法》(2002年)第七十八条以及第八十条“关于限制、停止或终止法人和自然人进行的违反环境保护法规活动的请求,由法院和仲裁法院审理”,可知其所适用的是独立仲裁法院模式。墨西哥和俄罗斯环境仲裁模式不同于前三种,因为它们均是设立独立的仲裁法院来审理民商事案件,故笔者认为可另行建立一种模式。但是许多国家并未设立仲裁法院或者在法院下设立仲裁庭,因而其可适用推广性还有待商榷。另外,新《俄罗斯联邦仲裁法》放弃了俄罗斯法律界使用多年的“法院”来表达仲裁机构,而是用“机构”予以代替,不仅可以突出仲裁机构的民间性质,而更为重要的可以避免非法律人士产生歧义,更好地发挥仲裁在解决争议方面的替代性作用。近年来俄罗斯有脱离仲裁法院模式,渐趋向于民间仲裁机构模式的发展动态。

4 反思与再建构:中国环境仲裁的范式构造之设想

4.1 仲裁价值内核的法理检视

在环境仲裁架构搭建、抉择之前,首先应当深入挖掘仲裁内涵逻辑的价值本义,为环境仲裁基础范式寻找正当性基础,从而进行现实化构造与机制探讨。

“有点不妙啊。”克里斯蒂娜用胳膊肘捅了捅我。今天早上，我浑身的肌肉都酸疼，她正好戳到痛的地方，我不由得往后缩了缩。

环境仲裁的本质在于“正确、妥当、圆满”地解决环境纠纷,确定当事人环境权益的界限,实现当事人环境权益与社会生态公益相博弈的平衡。公正的环境仲裁需同时具备程序保障提供的形式拘束性和最大限度追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的二重功能定位。此外,环境仲裁若要嵌入纠纷处理机制中,其法理依据应建立在程序终结时的当事人仲裁合意这一点上,即建立在当事人出于自愿接受、承认这种信息基础上的解决方案,并且同时包含纠纷处理的开始提示和解决方案的终结认可。尊重当事人仲裁合意的传统文化与道德伦理,正好暗合了仲裁文化的价值取向。

那么,如何才是“正确、妥当、圆满”地解决环境纠纷呢?换言之,将环境纠纷中正当性和效率性两种机能、实体正义和程序正义之间内在的冲突和矛盾处理到什么阶段、平衡到什么程度才可被称为一个公允的制度安排和理念设计?

对此,不妨将环境仲裁进行类型化区分,加以归纳探讨。借鉴日本学者棚濑孝雄《纠纷的解决与审判制度》[10]中关于“对立消除型调解”的模型,笔者认为,在此基础上,环境仲裁可参照其进行逻辑理论的证成与运用边界的展开,如图2所示:

图2 环境仲裁的四种类型划分

首先,这是一个具有双重功能分化的横纵坐标轴。横轴表示仲裁所要考虑的解决内容特质,即基于个人本位的意思自治与立足于国家本位的公序良俗之间的利益平衡作业方案;纵轴表示仲裁所欲达成的基本目标,即环境仲裁最终目的是“依法”解决环境纠纷,抑或仅仅退而求其次,依照当事人合意调整后的协议弥合罅隙。

其次,在交叉的两条轴的分割下,可以划分为数理逻辑的四个象限。从第一到第四象限可分别对应家长式、评断式、交涉式、治愈式环境仲裁模型。

4.1.1 家长式环境仲裁

4.1.2 评断式环境仲裁

把审判等同于权利和正义的实现,是仲裁裁决功能的纯化。但是其自身有构造性的缺陷,即第三者的主动性与其强制能力之间的不对称。仲裁员自身无力进行审判过程和结果的模拟,纵使其能够进行“微型审判”重现审判过程,严格意义上讲审判也并非仅仅是法官法律素养的产物,诸如当事者的举证责任和能动的辩论以及保证判断者中立性、公正性都对一系列严谨的程序起着举足轻重的作用。以法律规范为圭臬,这种理念所起的作用只是从侧面支持着通过强制力的动员来说服当事者接受具有现实性的妥协方案,从而给效率性的考虑披上一层正当化的外衣而已。同时,评断式环境仲裁将合意扭曲为允意,由于判断者与当事人所理解的正义有不同的标准,在资源分布不平衡而引起贫富阶层分裂的社会大背景下,意味着把“判断者的正义”强迫推销给弱者。

4.1.3 交涉式环境仲裁

重心置于对当事人环境权益的保障,通过判断过程的简化或弱化判断契机和加强对当事者说服动员的强制契机等方法,把处理过程的展开和具体合意内容的获得,都尽量委诸于当事人自身的选择。但是,当事人经过合理成本效益的计算而自愿选择审判外的仲裁,并不一定意味着他们满足于这样的选择。换言之,也许只是在给定的条件下,作出高度现实主义的选择,因而当事人同时又对作为该选择前提的现实条件抱有不满和持批判态度。再者,当事人在让步妥协上各有一定的幅度,但关于什么是合适的妥协点,就交涉仲裁的逻辑来说并不存在合理的基准,双方当事者也有可能各自尽量将提示的判断作有利于自己的解释,迟迟不肯相互靠拢,仲裁员又不得不再次作出超越一定幅度或基准的单纯提示,而将判断收敛到某个点上。交涉式环境仲裁将合意异变为恣意,任性支配了仲裁全过程。

4.1.4 治愈式环境仲裁

把环境纠纷视为人际关系的一种病理现象,旨在修复治疗当事人间的社会关系,达到心理上的净化效果,创造互谅互让的社会氛围。但是,前提必须是被治疗者(环境仲裁申请人与被申请人)全面配合治疗纠纷。而根据一般常识,当事人之间往往存在着感情对立的深刻矛盾,难以想象能够仅仅依靠心理治疗法就环境赔偿责任等事项达成合意。治愈式环境仲裁将合意异化成好意,消除对立并建立友好关系,不仅如同水中月镜中花,也颠倒了手段和目的的位置,压服式治疗的仲裁成了强迫性妥协的工具。

4.1.5 小结

择要而论,上半轴(家长式、评断式)体现环境仲裁的同向辅助工具价值,使得仲裁达到与诉讼同等的期待处理效果;下半轴(交涉式、治愈式)体现环境仲裁的异向自主独立价值,寻求审判外、非司法的民间自身固有的处理成效;左半轴(评断式、交涉式)是环境仲裁努力在既有的法律规定之外尊重个案中当事人对法律规范的自由选择,从而构成更具有原初意义的以一般规范为支撑点的社会生活规范,进而更好地维护环境私益;右半轴(家长式、治愈式)是环境仲裁“法化”现象,必须维护仲裁程序作为一个相对隔绝的法的空间内在约束性,维系国家运营的环境公益价值体系,为示范及引导公共秩序所不可或缺的一部分。

四种类型各有所长、各有所短,呈现着反复流动的不安定态势,相互交错以某种能够弥补各自短处的最佳组合状态不断循环,矫正、纯化合意的命题,尽可能地增大正义的总量。以当事人对于环境仲裁制度上的总体信赖来置换仲裁个体合意本身,这对仲裁结构内在的价值指向和动力装置等方面具有不可低估的意义。

4.2 从环境仲裁庭到环境仲裁机构

在厘清了环境仲裁的价值内涵后,欲寻求突破发展瓶颈的新思路,还应当进行规则跟进、逻辑体系及其现实化构造,此时就不得不谈及至今为止尚无定论的环境仲裁模式的选择。

4.2.1 机构仲裁与临时仲裁之争辩

第一,从环境纠纷的复杂性特点来看,环境纠纷的时空跨度大,需要了解的案件情况和需要搜集的证据资料较多。第二,如果环境纠纷标的额小,临时仲裁因其具有便捷、快速、灵活的特点而显得更为适合。[11]但是,我国只承认机构仲裁,不承认临时仲裁。由于地域差距,并非所有地方都设有仲裁机构,且由于各地环境问题的严重程度不同以及环境保护技术方面的差异,临时仲裁可以成为环境机构仲裁的有益补充,弥补当事人在当地不能寻求环境机构仲裁的弊端。

4.2.2 环境仲裁模式的创设

前文已经介绍了域外环境仲裁的主要模式,那么中国应当如何进行视阈的融合?如何立足于本土文化资源,寻找自发性、建构性的环境仲裁制度的模式归属?

当观察者通过多个不同的视角进行判断的时候,得出的环境仲裁制度安排结论往往也因受到自身立场的影响而不同。当多元价值冲突,尤其是在正当性与效率性可能存在相互抵触的紧张矛盾状态时,就要在个案中进行价值位阶排序的调和,有必要根据价值或政策性的要求来对这些要素的位置和作用作出不同程度的限制性调整,达到一种实体正义与程序正义的蕴涵和张力的结合。综合考量,中国还是应当保持仲裁原始的中立之源的纯粹状态,以设立独立的环境仲裁机构为最终归宿。当然,有学者提出质疑,在现行仲裁机构外重新设立另一整套环境仲裁机关,很可能会动用大量的人力、物力,成本很高。[4]事实上,设立环境仲裁机构是环境仲裁的理想模式,并非立刻就应当实施,还要考虑现行市场经济的发展状况、法律资源的配置、法治水平以及公民的仲裁法律意识等实际因素,而对于因涉及公共利益而不便交予仲裁机构有关质疑的回应也在前文提到的环境权的性质上作了论证,此处不再赘述。另外,建立专门的环境仲裁组织,并不排斥法院的司法监督权,也并不否认环境行政机关在环境质量的判断以及环境保护的综合规划等问题上的行政指导行为。

进一步而言,如果把环境仲裁机构作为终极目标,是否意味着当下环境纠纷就只能因循守旧地去寻求传统环境救济机制?答案是否定的。笔者认为,可以先设立环境仲裁庭,同时借鉴基层法院派出法庭的形式,当地仲裁机构也可以在县级设立派出环境仲裁庭,以解决许多小额标的的环境纠纷和当事人不便于向设区地市以上的仲裁机构申请的困难。积极探索区县绿色化环境仲裁,通过在区县加挂环境资源仲裁委员会牌子(受省市仲裁委员会的业务指导)并确定专门负责的仲裁人员团队等做法,保障环境资源案件仲裁的专门化和广泛性。待条件成熟,再正式建立环境仲裁院,作为本省(区、市)人民政府所在地的市或设区的市的仲裁机构的特设机构,专门受理环境仲裁申请,甚至以生态系统或者生态功能区为单位,跨区域实行集中环境仲裁。

4.3 环境仲裁的未来展望

关于环境仲裁的其他讨论,诸如管辖权问题、环境纠纷仲裁协议、代表人仲裁制度、财产保全、仲裁员名册、司法审查等,限于篇幅,便不再展开论述。

在对权利实现的成本效益问题进行理性思考的基础上,应当注意环境仲裁在环境公益与环境私益间的利益衡量机制,合理界定公平与效益、合法性与合情理性的边域,厘定公共利益与限制私人意思自治的界限。一方面,环境仲裁与其他环境纠纷解决机制是内容的程序;另一方面,环境仲裁始终自觉地审察与其他纠纷处理机关的互补衔接联系,寻求更好地发挥救济作用。环境仲裁作为一种非诉救济渠道,不只是对新规范形成的经验和素材构成量具有重要作用,还对提高社会解决纠纷的整体质量具有重大意义。