战略性群体视角下基层扶贫干部行为研究——以湖北恩施扶贫尖刀班为例

李永洪，张 琦*

（西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637009）

一、问题提出与概念释义

（一）问题的提出

党的十九大报告提出，消除贫困，改善民生，最终实现共同富裕[1]，这既是社会主义的本质要求，也是实现社会稳定与和谐发展的重要条件。随着人类经济和社会的发展，贫困一直是人类经济社会发展过程中必须解决的重大问题。在早期马克思主义经典理论中对贫困的原因就有一定的分析，认为生产力水平与贫困的发生率呈正比例关系。随着改革开放的不断深入，党和政府为了消除贫困，专门就贫困问题的解决制定了许多政策和措施，取得了很大的脱贫成绩，并得到了世界组织和其他国家的普遍认可。

习近平总书记对脱贫攻坚工作作出重要指示强调，2020 年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年。面对新冠病毒性肺炎疫情和严重洪涝灾害的考验，党中央坚定如期完成脱贫攻坚目标决心不动摇，全党全社会勠力同心真抓实干，贫困地区广大干部群众顽强奋斗攻坚克难，脱贫攻坚取得决定性成就。现在脱贫攻坚到了最后阶段，各级党委和政府务必保持攻坚态势，善始善终，善作善成，不获全胜决不收兵[2]。如今，全国各地的扶贫工作成效显著。在扶贫工作有序推进的过程中，基层扶贫干部在其中扮演了一个极其重要的角色。

在中国农村社会中，基层扶贫干部一直是一个不容忽视且特征明显的群体，他们是将国家扶贫政策与基层群众连接起来的重要桥梁，也是国内外学者一直研究的对象。但在托马斯·海贝勒看来，目前国内外学者对基层干部的研究没有演化为一种理论方法，用来分析地方干部怎样才能够形成一个群体，以及这个群体在政策执行过程中的所在所为[3]。因而，他提出了“战略性群体”这一概念用来概括基层干部基于某一共同利益结合成一个群体，采取具有战略性的行动实现共同目标这一过程。本文立足于战略性群体视角，以湖北恩施扶贫尖刀班为研究对象，对基层扶贫干部这一“战略性群体”的扶贫行为进行研究。

（二）概念的释义

1.战略性群体

战略性群体这一概念最早出现在20 世纪60年代，距今已经有60 多年。与所有的理论模型相同，这期间经过了大量的探讨修改。为明晰战略性群体这一概念，笔者选择了其中比较具有代表性的几个发展阶段来解释战略性群体这一概念的发展。

战略性群体这一概念最初是由著名社会学家汉斯·迪特·埃弗斯在研究东南亚问题时提出的。1988 年，他和特尔曼·席勒将各自的研究结合起来，将战略性群体定义为“是指在维持和增加共同获取资源的机会方面具有共享利益的人们所形成的彼此休戚相关的共同体”[4]。这些资源既包括物质利益，也包括非物质利益。由此可以看出，汉斯·迪特·埃弗斯和特尔曼·席勒所提出的战略性群体以共享利益为出发点，采取有计划性的行为为立足点。这个概念可以用来分析所有拥有共享利益并采取有计划性的行为的群体。此概念一经提出得到了广泛的应用。

之后，托马斯·海贝勒和舒耕德对“战略性群体”这一概念进行了扩展。舒耕德在研究中国台湾政治时，将战略性群体解释为群体间和群体内动态变化的结果。托马斯·海贝勒在比较中国与越南的研究中，提出研究战略性群体应该要从理论上研究他们的构成。2013 年，两人在形容分析中国县乡干部这一具有显著特征的群体时，不再将战略性群体看作是一个概念。在他们看来，战略性群体有几个明显特征，分别是共同利益、集体意识、共同习惯以及具有战略性的行动。二人将这一概念用来分析中国的基层干部，以此来分析基层干部在执行上级政策中所采取的行为以及表现出来的战略能动性[5]。

上述描述说明了战略性群体这一理论的适用性，在研究中得到了广泛的应用。战略性群体强调群体的运作过程，将重点放在其形成以及运行上，从动态的角度分析某一群体的形成原因、形成过程及其运行机制。战略性群体之所以能运行是因为具有集体意识、共同习惯的群体成员在共同利益的驱使下，为了某一群体目标采取具有“战略性”的行动。

2.战略性群体的适用性

本文中的扶贫尖刀班由市县、乡镇、村委每个机构派出的干部代表共同组成，采取县市领导指挥乡镇、乡镇领导指挥村委会的形式、将力量集中到贫困村镇，以实现脱贫目标的群体。扶贫尖刀班有以下几点特征：

第一，扶贫尖刀班具有一定的政治自主性。驻村干部对于中国的脱贫攻坚工作起着非常重要的推进作用，很大程度上推动了我国扶贫工作的贯彻落实。据统计，党的十八大以来全国共选派277.8 万人驻村帮扶，选派驻村第一书记43.5 万人[6]。一般的驻村干部都是听取上级的指示而采取相应的行动，往往在帮扶过程中都是一个辅助的角色，影响力不足，作用有限[7]。但是扶贫尖刀班与以往的驻村扶贫干部不同，上级政府赋予乡镇前线指挥部脱贫项目实施最终决定权[8]，除此之外，对本乡镇脱贫攻坚工作中出现的困难和问题自主研究、自主决策权，非特别重大问题不许逐级请示[8]。这样一来，对于扶贫尖刀班中的基层扶贫干部来说，上级部门只是让其执行他们的指示，并不为他们制定具体的政策，赋予了扶贫尖刀班很大的政治自主性。

第二，扶贫尖刀班中的干部拥有共同的利益。一方面，他们要通过战略性的行动完成一定的脱贫实绩，另一方面，脱贫实绩有助于他们日后的职业发展；扶贫尖刀班需要在贫困地区中有目的、有计划地进行脱贫活动，这便符合了战略性群体中的“战略性”三字。

第三，扶贫尖刀班中的基层扶贫干部大多为“地位相近”的行动者。扶贫尖刀班中的成员来自同一县市，甚至可能来自同一乡镇，他们之间很大可能相互认识。并且，这些基层扶贫干部长期工作于同一种制度环境中，这使他们具有一定的集体认同意识，从而形成了一种团体精神。

以上三点特征与托马斯·海贝勒所阐述的战略性群体概念相吻合，战略性群体这一概念可适用于本文对恩施扶贫尖刀班行为的研究中。

二、战略性群体视角下恩施扶贫尖刀班的运行模式

近年来湖北恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）经济水平有了较大发展，但是实现如期脱贫仍存在难处，为实现如期脱贫摘帽，2018年成立恩施扶贫村级“尖刀班”。恩施尖刀班的运作大大推动了脱贫攻坚工作进度，取得了很大的成果。基于战略性群体这一视角分析恩施尖刀班的运作方式及其优势所在，有助于总结经验，反思其不足之处，进而更好地实现如期脱贫。

（一）恩施扶贫尖刀班的创建原因

恩施州属于武陵地区的连片特困地带，是中部崛起战略和西部大开发的结合点，具备了非常明显的连片特困区的地域特征[9]。恩施地带自古就被称为“蛮夷之地”，加上其距离省会城市武汉的距离较远，也无法接收省会城市的带动。恩施州中8 个县市均为贫困县，发展落后，人均收入水平低，贫困发生率极高。虽然近几年在党中央的领导以及扶贫政策的落实下，恩施州的经济水平有了大幅度的提升，但是恩施州的脱贫工作仍然存在一些难点。

第一，恩施州相较于其他地区，贫困人口基数大，贫困程度较深。资料显示，截至2016 年恩施州的贫困发生率达到30.51%，贫困人口达到109 万人，占到湖北省贫困人口的19%，贫困发生率也居于湖北省的平均水平之上。足见其贫困人口数量大，贫困发生率高[10]。第二，返贫概率高。恩施州的地理位置偏僻，易受阴雨、洪涝、干旱等自然灾害影响。这些自然灾害直接影响到农民的日常生活，同时也加大了返贫概率。第三，人才外流严重。改革开放以来，恩施州的人才外流明显。人才是市场经济发展的主力军，人才外流会直接导致恩施州产业发展缓慢，经济发展缓慢。

2017 年10 月18 日，习近平总书记指出：我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军[11]。距离2020 年精准脱贫、全面小康时间短暂，任务繁重，需要将干部力量下沉，成立恩施扶贫尖刀班，精准有效地推动脱贫攻坚工作。

（二）恩施扶贫尖刀班在战略性群体视角下的运作

2018 年是我国扶贫领域作风建设年，对恩施州来说，也是脱贫攻坚极其关键的一年。为如期实现165 个贫困村出列、20 万贫困人口脱贫，特别是三个贫困县摘帽的脱贫攻坚目标，成立恩施扶贫尖刀班，落实干部力量下沉到户。

恩施扶贫尖刀班是由县市、乡镇、村委每个机构派出的干部代表共同组成采取县市领导指挥乡镇、乡镇领导指挥村委会、村“尖刀班”干部对每户贫困户负责，责任到人的形式。除此之外，为了更好地完成工作，还规定在恩施各乡镇成立一个指挥部，该指挥部的指挥长由各县市派出到该贫困村的干部担任，指挥部的成员还包括市委机关派出的干部代表、县委机关派出的干部代表、乡镇机关派出的干部代表以及村“两委”派出的干部代表，将力量集中到贫困村镇，以达到脱贫目标。

如图1 所示，为了研究地方政策的制定和实施，把恩施扶贫尖刀班看作是一个战略性群体。恩施扶贫尖刀班中的每一个成员为了共同的目标而组成一个战略性群体，而这个群体就是恩施扶贫尖刀班。在恩施扶贫尖刀班中，每个代表分别来自市委、县政府、乡镇政府以及村两委，他们构成了战略性群体。这个战略性群体负责针对恩施的贫困现状来决定采取何种措施进行扶贫。

图1 恩施扶贫尖刀班运行模式

恩施扶贫尖刀班的存在与运行很大程度上依赖于这些干部的共同利益、集体认同意识、共同习惯以及相同的制度环境等。第一，恩施扶贫尖刀班中的基层扶贫干部拥有共同的利益。他们所采取的一致的具有“战略性”的行为都是建立在所拥有的共同利益的基础之上。在现有的自上而下的科层体制中，这些基层扶贫干部想要有更好的职业发展，就要去完成一定的脱贫实绩。这些脱贫实绩对于他们能否得到提拔和晋升以及自身可获得的权力和地位都有着一定的作用。第二，集体认同意识以及共同的习惯。恩施扶贫尖刀班中来自每一层级的基层扶贫干部都是经过上级领导认真考虑选拔出来的优质干部，他们本身就存在区别于其他干部的优越性。除此之外，这些基层扶贫干部长期在某一既定的社会区域工作生活，他们拥有共同的习性以及相近的生活方式。这些都使他们拥有区别于其他人的集体认同意识。第三，相同的制度环境。这些基层扶贫干部长期生活在严密的政府等级体制中，要达到一定的脱贫效果，就要服从上级的政策指示，遵循干部绩效考核以及纪律约束等。这些相同的制度环境有助于塑造基层扶贫干部的服从意识，让他们依靠在一起，形成一种共生关系。即便在尖刀班政策执行的过程中会存在一些内部冲突和狭隘的观念，恩施扶贫尖刀班中基层扶贫干部所拥有的共同利益、所在制度环境的约束、面对上级以及老百姓的压力等显得重要得多。

（三）恩施扶贫尖刀班的作用

1.集中优质干部，全力推进扶贫

恩施扶贫尖刀班是由市县、乡镇、村委每个机构派出的干部代表共同组成，要求在原有驻点联系村及要求不变的基础上，安排足够的干部力量，乡镇中下村的基层扶贫干部不能低于五分之四。除此之外，恩施扶贫尖刀班中的干部都是经过挑选的较为优秀的干部，满足能力强、素质好（身体素质、工作素质等）、品质强等条件。在参与扶贫过程中，尖刀班的干部要做到岗位在村、工作在村、吃住在村[8]。

2.因村选派干部，切实解决问题

恩施扶贫尖刀班遵循因村选派干部的原则，即根据贫困村的贫困特征以及干部的个人优势等选派干部。将凝聚力较强的干部派到组织涣散的贫困村，将经济工作做得好的干部派到产业发展落后的贫困村[12]。这样可以充分发挥基层扶贫干部驻村的优势，切实帮助贫困村解决贫困问题。恩施扶贫尖刀班覆盖面广，基本覆盖了整个恩施州，各基层扶贫干部切实了解贫困户的状况，使脱贫政策更加精准，更加务实管用。

3.群众工作深入，扶贫力量集中

恩施扶贫尖刀班的基层扶贫干部除了落实国家扶贫政策，帮助贫困户脱贫之外，还要与村民保持沟通联系，做好群众工作。在驻村扶贫期间，恩施扶贫尖刀班需定期召开座谈会等，与贫困群众多沟通，深入了解他们的情绪与真实状况，对他们进行正确引导。除此之外，基层扶贫干部还需定期走访，关注贫困户不同时期的状况，进而给予他们切实可靠的帮扶。

4.信息反馈快速，工作效率提高

恩施扶贫尖刀班在很大程度上提高了基层扶贫干部的工作积极性以及工作效率。在制定适合恩施的扶贫政策时，不再需要进行层层审批。这个战略性群体的存在，可以让各单位的扶贫干部代表直接传递信息给所在单位，如扶贫的措施以及扶贫的进程等，在上级单位获取信息讨论后，对策可以直接反馈回恩施扶贫尖刀班，这大大节省了信息传递时间以及上级领导决策时间，在很大程度上提高了工作效率。除此之外，恩施扶贫尖刀班还要求赋予乡镇前线指挥部脱贫项目实施最终决定权，对本乡镇脱贫攻坚工作中出现的困难和问题自主研究、自主决策权，非特别重大问题不需逐级请示[8]，这些规定都在很大程度上提高了基层扶贫干部的工作效率。

三、恩施扶贫尖刀班的启示

（一）恩施扶贫尖刀班的不足

1.目标考核流于形式

恩施扶贫尖刀班中的基层扶贫干部相较于一般的驻村扶贫干部具有很大的灵活性以及政治自主性。但是，这并非一件好事情。一方面，这促进了恩施扶贫尖刀班对扶贫政策的落实，另一方面，也会让基层扶贫干部抱团进行“战略性自保”。比如在上级检查时，基层扶贫干部为了维护共同的利益，通过“印象管理”的办法来应对这种检查，而且通常会合谋以自保，并维护自己的相对自主权。为对恩施扶贫尖刀班成员的工作实绩做出正确评价，恩施市采取了一系列的目标考核，比如设置了专门的督察队对基层扶贫干部进行考核。督察队定期走访贫困村，针对基层扶贫干部的表现以及贫困村的状况进行评价。但这些考核的效果并不理想，较容易出现造假情况等。

无论身处何职，每个代表都希望在年度考核中得到客观、公正的评价，每个部门也按照自己的实际工作情况制定了定量评估办法、评估的结果用作嘉奖、升职的依据。但是，实际上，年度考核在绝大部分情况下只是一种形式，没有对基层扶贫人员的工作能力以及扶贫绩效起到公正评判的作用。主要表现在：第一，对于基层扶贫干部扶贫绩效的考核内容不够科学、全面。由于恩施扶贫尖刀班内部存在职务分配不清以及职位任务不够明确的问题，导致绩效指标难以量化，不同机关和不同政府部门之间的评估内容和标准无法统一，对于不同岗位的基层扶贫干部来说，评估内容的设置不够科学，若在考核时考虑岗位不同职责不同的问题，很容易导致评估的结果不具有说服性。第二，基层扶贫干部考核的机制不够健全，导致一些评估只是“走形式”，实际上并没有起到任何效果。

2.监督机制不够完善

恩施扶贫尖刀班作为恩施扶贫政策的主要落实责任人，尖刀班权力运行是否合法规范，直接关系到恩施扶贫政策的落实以及扶贫效果。虽然各级机关在规范基层扶贫干部权力运作方面采取了一定的措施并取得了一定的效果，但依然有一些基层扶贫干部在行使权力时产生了一些问题。

恩施扶贫尖刀班的每个代表是出于同一个目标而组成战略性群体，在这种情况下，恩施扶贫尖刀班的基层扶贫干部很容易“抱团”，继而滋生腐败，危害群众利益，这些问题将直接影响到恩施的扶贫进程以及扶贫效果，会影响到基层群众的幸福感。

3.自身建设不足

恩施扶贫尖刀班中的基层扶贫干部是为了落实扶贫政策，提高扶贫绩效而暂时聚集在一起的，他们之间采取共同行动的共识只是暂时性的。整个班子本身也只是以完成目标为己任，这就导致该群体的自身建设不受重视。这会极大地影响扶贫政策在基层的贯彻落实，进而影响到恩施州的脱贫绩效。部分基层干部驻村扶贫只是抱着为日后的职业发展提供履历的想法，并不会踏实为基层贫困群众做实事谋发展。

4.思想认识不足

干部驻村作为中国共产党密切联系群众、为人民服务的一项优良传统，贯穿着整个脱贫攻坚的过程[13]，是扶贫的主体，也是恩施扶贫尖刀班的重要组成部分。他们的领导直接关系着整个恩施扶贫的进程及效果。目前在我国，大部分基层干部的素质是比较高的，但不可避免地存在部分干部还保留着陈旧的思想观念的问题，并且存在着教育水平低、质量差、政策落实不力等现象。

一些基层扶贫干部教育水平低、学习能力弱。文化程度不高导致基层扶贫干部在扶贫工作中使用的方法不先进，甚至部分基层扶贫干部仅仅靠政府推动来开展扶贫工作推进扶贫进程，无法短时间内吸收新事物、新方法。这些问题，都会导致在扶贫过程中无法采取合理有效的措施，无法有效贯彻党的新政策，在工作中不敢展开拳脚，跟不上时代的脚步，不知如何处理新情况，无法协调基层扶贫干部和群众之间的关系。

（二）恩施扶贫尖刀班的启示与思考

1.加强群体组织建设—规范评估机制，做好扶贫干部的考核管理工作

恩施扶贫尖刀班这一战略性群体在基层扶贫的过程中扮演着极其重要的角色。要想脚踏实地地落实好扶贫政策，提高扶贫绩效，就要规范加强战略性群体组织的建设。要根据扶贫工作的进行情况，将评估、奖惩、竞争机制结合起来，对现有干部进行评估和考核，对于那些领导能力不强、作风有问题以及不称职的扶贫干部，该调整职位的调整职位，该撤销职务的撤销职务。对于滥用职权、违背法规和纪律的少数扶贫干部零容忍，必须调查处罚。大力提倡、表扬和奖励能够带领贫困地区群众脱贫、作风好、村民爱护的基层扶贫干部。在选拔基层扶贫干部时，要将重点放在挑选那些文化程度高、爱思考、相信科学、勤奋认真的年轻村民，以丰富村干部队伍；要支持和鼓励具有良好职业素养和较强军事能力的干部和军队干部到基层工作。

除此之外，还可以采取下列几种措施：一是健全基层扶贫干部思想素质评估体系，必须严格控制好选拔和任用基层扶贫干部的政治关卡，包括把握好基层扶贫干部思想素质的标准，规范好基层扶贫干部思想评定的具体标准，细化评估内容，进而加强对基层扶贫干部思想素质的评价。二是健全基层扶贫干部监督责任体系，严格要求、管理、监督并落实基层扶贫干部监督责任，这是提高基层扶贫干部素质的关键途径。除此之外，还应加强上级机关以及领导对基层扶贫干部及扶贫尖刀班成员，特别是指挥官的监督；加强扶贫尖刀班指挥官和村“两委”的相互监督；落实每个机关和部门对扶贫尖刀班的监督责任制；重视贫困村村民监督、舆论监督对扶贫工作展开的影响。三是推进建立政务财务公开的进程。

2.完善群体外部规范—健全监督机制，加强对扶贫干部的管理和制约

虽然恩施扶贫尖刀班这一战略性群体的行动是建立一定的内生动力之上，比如通过提升扶贫绩效可以获得一定的晋升机会等，但由于这个群体存在一定的政治自主性，因此，完善外部规范，健全监督机制是不可或缺的。这就要求市级县级机关要切实承担起监督基层扶贫干部的重要职责，要定期对基层扶贫干部政策的落实情况进行考察，并做好年度评估，了解扶贫现状，有针对性地解决出现的问题以及矛盾。要充分发挥有关职能部门的作用，对基层扶贫干部的作风问题进行考察总结，对一些违规干部进行严肃处理。组织部也要将基层扶贫干部的作风建设纳入基层扶贫干部的教育培训中，并对他们的扶贫行为进行考核评估。除此之外，也要贯彻落实扶贫政策落实过程公开、村务公开，加强各方面的力量对基层扶贫干部进行监督。

健全科学完备的制度，是加强对基层扶贫干部的管理制约的又一重要途径。建立和完善相互制约、相互协调的决策、执行、监督为一体的运作体系，加强制度的实施，真正做到利用制度管理基层扶贫干部开展扶贫工作。完善干部监督工作责任制，进一步明确各个机关的责任，明确不同机关的权限，强化每个机关责任，带动各项监督制度的贯彻落实。

3.提高群体素质—加强干部自身建设，提升基层扶贫干部的战斗力

首先，明确基层扶贫干部的职能。基层扶贫干部中有来自各单位的驻村干部，也有村两委干部，扶贫政策的贯彻落实，他们之间的协作关系到脱贫攻坚工作的进展。因而，他们的合作成功与否，直接影响到基层扶贫绩效。如果基层扶贫干部之间的职责分配不清晰，很容易发生互相推卸责任等现象。为避免这种情况的发生，必须要明晰基层扶贫干部的职责。除此之外，基层扶贫干部职能分配清晰也有益于日后考核评估以及监督管理。在落实脱贫攻坚工作的时候，可以直接根据工作完成情况，进行奖励或惩处。

其次，要完善基层扶贫干部的激励保障机制，提升他们参与脱贫攻坚工作的主动性和积极性。基层扶贫干部驻村，大多面临着与原有工作环境相差较多的农村生活。虽然说在基层工作可以锻炼他们的工作能力，但在这同时也要解决基层扶贫干部的后顾之忧，即健全激励保障机制。要从加强他们的个人认识开始，对他们的工作生活进行关怀激励[14]，并且定期开展培训及座谈会，了解基层扶贫干部的现状，提升他们的战斗力。

4.强化群体意识——强化教育培训，增强基层扶贫干部的自身素质

恩施扶贫尖刀班这一战略性群体的共同意识不应该只是为了完成扶贫目标，群众的实际利益以及资源的合理运用等才应该成为群体意识的一部分，这就需要增强基层扶贫干部的自身素质。打铁还需自身硬，做好基层扶贫工作的关键在人，在人的思想、能力、干劲。为提高基层扶贫干部的自身素质，必须要提供有效的教育手段，其基本途径就是对基层扶贫干部进行教育培训，主要有以下三种方式：第一，网络化的教育机构。在培训方面，建立以市委、县委、乡镇政府为主要地点的干部素质培训网络；在现代技术应用方面，建立信息网，请相关部门进行协助，让广大群众参与其中。第二，扩展基层扶贫干部的培训方式。如调查学习、挂职进修、自学改造等方式，除此之外，还必须大力推广提升基层扶贫干部各方面素质的教育活动。第三，培训课程专业化。除此之外，通过采取案例培训、现场教学等实战教育活动，提高基层扶贫干部站在扶贫一线的实战能力。

要培养一支自身素质强硬的基层扶贫队伍，还要进一步健全对基层扶贫干部的作风建设。要善于发现基层扶贫干部在开展扶贫工作中所出现的一些问题，在这些问题的引导下，找准原因，逐一解决，完善制度建设。健全基层扶贫干部的作风建设，为打赢脱贫攻坚战提供制度保证。总之，只有经过系统的有针对性的教育活动，才能造就一支新型基层扶贫干部队伍。