与国际接轨的我国水运碳排放核算边界的确定及其现实意义

彭传圣

我国宣布力争在2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”，是我国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求而作出的重大战略决策，已经成为我国坚定不移的发展方向，各行各业都要为实现这一目标作出应有的努力和贡献。

从现在到2030年，随着我国经济社会和国际贸易的持续发展以及减污降碳要求下“公转水”进程的不断深化，水运业的规模和能源消耗量仍将不断增长。如果对水运业的二氧化碳排放不加控制，将会导致水运碳排放峰值过高，给后续的实现“碳中和”目标增加难度。因此，水运业要认真应对“碳达峰、碳中和”的挑战。

1 IPCC的水运碳排放核算边界

界定水運碳排放核算的边界是分析水运碳排放的变化与特征、研判水运“碳达峰”目标及实施路径和行动计划的基础。

政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《2006年IPCC国家温室气体清单指南》（以下简称《2006清单指南》）对各种运输方式有严格的碳排放核算边界界定：

（1）碳排放是指用于水运船舶的动力燃料所产生的碳排放。水运船舶包括气垫船和水翼艇，但不包括渔船;国际水运碳排放或国内水运碳排放（即国家排放清单中的水运碳排放，以下简称“国家水运碳排放”）的界定不是根据船旗或船籍来确定的，而是根据船舶航行航次的出发港和到达港来确定的。

（2）国际水运碳排放是指国际航行船舶从一个国家港口出发航行到另一个国家港口航次的碳排放。国际航行包括海上、内陆湖泊以及沿海水域的航行。国际水运碳排放不包括渔船的碳排放。有数据支持时，国际军事水运碳排放可作为子类别单独列出。

（3）国家水运碳排放是指出发港和到达港均为本国港口的航次船舶所使用燃料的碳排放，不包括渔船的碳排放。

《2006清单指南》中的“国家水运碳排放核算边界”可概述为出发港和到达港均为本国港口的除渔船外的所有船舶的航次碳排放，因此国家水运碳排放可划分为两部分：（1）所有本国籍船舶国内航行的碳排放;（2）所有出发港和到达港均为本国港口的国际航行船舶的航次碳排放。

上述国家水运碳排放核算边界划分方法，为港口国实施水运碳排放管理奠定了基础。2019年5月，IPCC第49次全体大会通过的《2006清单指南》（修订版）对各种运输方式排放的核算边界保持不变。

2 我国国家水运碳排放核算边界 界定实践

2.1 国家温室气体清单编制中的不足

我国国家温室气体清单编制的依据是IPCC发布的一系列清单指南及配套文件，但清单编制中所使用的水运温室气体排放核算边界并不符合IPCC发布的这些文件的要求。

2005年我国在编制温室气体清单时，用于核算我国水运碳排放量的统计数据是：

（1）我国国内航行船舶消耗柴油447.3万t、燃料油761.7万t;

（2）基于我国航运企业完成远洋货运周转量亿t穔m和我国远洋船舶能耗强度16.2 kg标准煤/万t穔m，推算出我国航运企业远洋运输消耗燃油量约430万t;

（3）中国籍国际航行船舶在境外加油283万t;

（4）外国籍国际航行船舶在我国加油221万t。

2005年用于核算我国水运碳排放量的核算方法是：以我国国内航行船舶消耗柴油447.3万t和燃料油761.7万t产生的温室气体作为所有中国籍国内航行船舶的排放;以中国籍国际航行船舶在国内的加油量与外国籍国际航行船舶在我国加油量之和（即368万t）作为所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次消耗燃油量，并以此计算所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次碳排放量。

以此方法核算出2005年我国水运碳排放量为万t。

在上述核算中，所有中国籍国内航行船舶的碳排放核算符合IPCC清单指南要求，但是将中国籍和外国籍国际航行船舶在我国的加油量作为所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次燃油消耗量，并以此计算所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次碳排放量，不符合IPCC的水运碳排放核算边界要求。因为无论是中国籍国际航行船舶还是外国籍国际航行船舶在我国的加油量，都只有部分消耗在出发港和到达港均为我国港口的航次上，而无论是中国籍国际航行船舶还是外国籍国际航行船舶在我国境外的加油量，又都有部分消耗在出发港和到达港不都是我国港口的航次上。

由于水运温室气体排放在整个国家温室气体排放中占比极小，水运温室气体排放量核算方法上的缺陷并不会对国家排放清单结果产生显著的影响，因此在2010年、2012年和2014年的我国温室气体清单编制中仍沿用了与2005年我国温室气体清单编制相同的水运碳排放核算方法。

2.2 “碳达峰”行动方案编制要求中的不足

为实现我国2030年前“碳达峰”目标，生态环境部组织编写了《省级二氧化碳排放达峰行动方案编制指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），在《征求意见稿》的“二氧化碳排放分析方法学”部分明确了碳排放的“核算边界”。

关于水运碳排放核算边界，《征求意见稿》要求各省（区、市）按运营主体注册地原则，将船舶运输企业的国内航行船舶的二氧化碳排放计入所在省（区、市）二氧化碳排放总量;船舶运输企业的国际航行船舶二氧化碳排放总量单独报送生态环境部。

这种做法是将我国航运企业的碳排放全部计入我国水运碳排放，这种水运碳排放核算边界显然不符合IPCC的水运碳排放核算边界要求。

3 水运碳排放核算边界问题的影响

上述我国水运碳排放核算边界界定方面的问题，直接影响我国水运碳排放核算结果及水运碳排放在交通运输碳排放中的占比，既不便于我国借鉴国际经验确定水运碳达峰目标、实施路径和行动计划以及参与水运碳排放政策、管理、技术的相关国际交流，更不利于我国实施有效的水运碳排放管理。

3.1 国家排放清单层面

国家排放清单以我国的保税油供应量代替所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次燃油消耗量，并据此计算所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次排放量。

国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次燃油消耗量，与我国的外贸货物吞吐量密切相关;我国保税燃油的供应量与我国保税燃油供应的管理政策密切相关，而我国的外贸货物吞吐量变化与我国保税燃油供应的管理政策调整时间并不同步，对国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次燃油消耗量以及我国保税油供应量的影响程度也不相同（见图1）。

近年来我国保税燃油供应的管理政策有了较大幅度的调整和完善。2017年3月15日，国务院发布的《中国（浙江）自由贸易试验区总体方案》将建设东北亚保税燃料油加注中心提上日程，随后各项相关政策陆续公布，为我国保税燃料油市场的快速发展奠定了良好的基础。2020年1月22日，财政部、税务总局和海关总署联合发布了《关于对国际航行船舶加注燃料油实行出口退税政策的公告》，对国际航行船舶在我国沿海港口加注的燃料油，实行出口退（免）税政策，增值税出口退税率为13%，提升了我国企业生产和供应保税油的经济效益。2020年国际海事组织关于船舶排放限制政策的实施、美国对中国的打压导致的经济内循环和进一步市场开放竞争压力、新加坡石油巨头兴隆贸易公司破产引发的市场信用危机、我国首先从新冠肺炎疫情中复苏等，都进一步推动了我国保税油业务的逆势增长。2020年我国保税油供应量达到万t，年增幅高达39.79%。

目前，我国舟山正全力打造东北亚船舶加油中心，青岛港正打造“北方船供油基地”，深圳港在打造中国华南保税油加注中心，大连自贸区致力于建设“东北亚船舶加注基地”，海南自贸区推出多项便利化措施助推保税油供应基地建设;因此，可以预期我国保税油供应量未来仍将会大幅度增长，而国际贸易货物的增长处于相对平稳的状态。

国家排放清单以我国的保税油供应量代替所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次燃油消耗量，由此确定的我国水运碳排放增长趋势将越来越不能代表所有国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次排放量变化趋势。

如果以此来界定我国水运碳排放、确定允许的二氧化碳排放达峰峰值，那么我国国内航行船舶的碳排放量增长空间将受到快速增长的保税油供应量的挤压，可能会严重制约水运业的发展。

3.2 省级二氧化碳排放达峰行动方案编制指南层面

与IPCC的水运碳排放核算边界相比较，将我国航运企業的全部碳排放作为我国水运碳排放的这种核算方法，一方面多计入了我国航运企业国际航行船舶出发港和到达港不都是我国港口的航次排放量，另一方面缺失了外国航运企业的国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口航次的排放量。更为严重的问题是，这将导致我国难以按照国际要求实施有效的水运碳排放管理，原因如下：

（1）我国航运企业的部分国际航行船舶不是中国国籍，如中远海运集团2021年4月底运营的艘船舶中，中国旗船仅615艘，占总艘数的45%，其他均为方便旗船，我国难以取代船旗国对这些悬挂“方便旗”的船舶实施碳排放管理。

（2）我国只能对在我国管辖水域或者在我国港口间航行的我国航运企业的国际航行船舶实施有效的碳排放管理，而我国航运企业经营的国际航线只有部分经过我国管辖水域或我国港口，甚至经营有完全不经过我国水域或者我国港口的国际航线。我国如果对相关船舶碳排放管理提出如靠港船舶使用岸电等要求，航运企业将无所适从。由中远海运集团经营的欧洲内支线RFS2（图2）可以看出，船舶挂靠的安特卫普港、鹿特丹港和圣彼得堡港均位于欧洲，按照国际规范的水运碳排放界定要求，该航线船舶的碳排放均不属于我国水运碳排放。

（3）我国作为港口国，理应管理外国籍国际航行船舶出发港和到达港均为我国港口的航次排放，但如果我国水运碳排放核算边界没有包括这部分排放，就谈不上按照国际要求进行相应的管理。马士基集团经营的航线之一亚洲经太平洋到北美的东向航线TP3（上海/宁波―洛杉矶航线），按照国际规范的水运碳排放界定要求，宁波港和上海港均为我国港口，该航线中宁波港到上海港航次的碳排放应属于我国水运碳排放。为减少该航线国际航行船舶的碳排放，我国可以要求该航线上的靠港船舶使用岸电。

国家航运排放核算边界与IPCC要求的不一致，将导致相关国际交流和碳排放管理问题。为避免出现问题，建议无论是我国排放清单编制还是达峰行动方案编制，都采用符合国际规范的水运碳排放核算边界。

国际海事组织海上环境保护委员会第70届会议批准建立的全球船舶油耗数据收集机制，要求总吨及以上的国际航行船舶从2019年1月1日起以月历年周期收集和报告燃油的消耗量为港口国获得国际航行船舶出发港和到达港均为本国港口的航次的船舶燃油消耗量，这为计算本国水运排放提供了条件。

2018年11月8日，中华人民共和国海事局发布的《船舶能耗数据收集管理办法》要求进出我国港口400总吨及以上或者主推进动力装置在750 kW及以上的船舶按规定的方法和程序收集船舶油耗、航行时间、航行里程、货物周转量等数据，为我国相关部门获得国际航行船舶出发港和到达港均为本国港口的航次的船舶燃油消耗量并按照IPCC的国家航运排放核算边界要求核算我国水运碳排放提供了充分的条件。