新时代我国婴幼儿照护服务系统及其启示

郭绒

【摘要】大力发展婴幼儿照护服务对推动新生育政策、实现“幼有所育”目标、落实“十四五”规划具有十分重要的意义。分析“幼有所育”背景下各地发展婴幼儿照护服务的政策，可以发现：当前我国婴幼儿照护服务系统表现为，基于“主体多元、普惠优先”的宏观价值理念，通过“组织管理、政策支持、制度规范、人才建设”的中观保障措施，着力促进“家庭照护”和“社会托育”微观供给模式的发展。为推动新时代婴幼儿照护服务的发展，需加快研制婴幼儿照护服务人员标准，明确其身份定位、主要职责和资质要求;丰富家庭照护政策体系，补充规定性、经济性家庭政策;发挥多类婴幼儿照护服务模式在实现普惠、优质的婴幼儿照护服务中的作用。

【关键词】幼有所育;0-3岁婴幼儿;照护服务;托育服务

【中图分类号】G617 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2021）09-0023-05

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代我国社会的主要矛盾已经发生转变，在0-3岁婴幼儿照护服务（以下简称“婴幼儿照护服务”）方面集中表现为人民对普惠优质的婴幼儿照护服务资源的需求同我国婴幼儿照护服务发展不平衡、不充分之间的矛盾。尤其是随着全面二孩政策的实施，我国婴幼儿照护服务数量短缺、结构失衡、质量参差不齐的问题更加突出。〔1〕2021年5月，三孩政策的到来更使得婴幼儿照护问题成为全社会关注的焦点。2017年党的十九大报告提出“幼有所育”的民生目标，2019年我国颁布首个专门发展婴幼儿照护服务的国家级政策文件《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》），2021年“十四五”规划明确要求“发展普惠托育服務体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”。由此可见，新时代背景下，加快发展婴幼儿照护服务不仅是解决婴幼儿照护难题的迫切需求，更是落实三孩政策、实现“幼有所育”目标、落实“十四五”规划的应然之举。那么新时代背景下究竟如何推动婴幼儿照护服务发展呢？本研究采用微观教育政策内容分析法，以宏观的价值理念系统、中观的组织制度系统以及微观的服务实践系统为理论框架，分析“幼有所育”理念提出后各地出台的婴幼儿照护服务政策，概括当前我国婴幼儿照护服务系统的典型特征，以期为推动婴幼儿照护服务的发展提供参考。

一、宏观系统：两大价值理念

婴幼儿照护服务的宏观系统主要表现为婴幼儿照护服务的价值理念，即责任主体和价值导向。

1.责任主体：主体多元

明确“谁对婴幼儿照护服务负责”的问题是发展婴幼儿照护服务的基本前提。梳理各政策文件发现，当前各地普遍要求“政府引导、家庭为主、社会参与”，体现了婴幼儿照护的多元责任主体。“政府引导”表现为各地普遍要求“政府对婴幼儿照护服务的规范发展和安全监管负主要责任”。“家庭为主”表现为各地普遍要求“家庭对婴幼儿照护负主体责任”，并且要求“重点为家庭提供科学养育指导，并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”。“社会参与”表现为各地普遍要求“支持符合条件的社会组织、企事业单位和个人多方参与，多种形式开展婴幼儿照护服务”。这就从政策上明确了政府、家庭和社会三个主体对于婴幼儿照护的共同责任。

2.价值导向：普惠优先

价值取向决定了婴幼儿照护服务的发展取向和价值立场。发展普惠性的婴幼儿照护服务不仅是民心所向、民生所需，更是我国政府一贯的价值选择。发展普惠性的婴幼儿照护服务是新时代我国婴幼儿照护服务的价值取向和基本立场。那么何为普惠呢？各地对“普惠性”核心内涵尚未明确界定。借鉴“普惠性学前教育”概念，普惠性婴幼儿照护服务应具备三个核心要素：面向大众、收费合理、有质量。〔2〕这不仅有赖于政府采用多种支持手段（如时间支持、经济支持、服务支持）促进婴幼儿照护服务的发展，以满足大众的需求，也需要政府通过标准规范、监管评估等规范婴幼儿照护服务的发展，保障其收费合理和质量合格。

二、中观系统：四重保障措施

婴幼儿照护服务的中观系统集中表现为婴幼儿照护服务的四重保障措施，即组织管理、政策支持、制度规范、人才建设。

1.组织管理

组织管理是保障婴幼儿照护服务有效运行的前提和基础，主要表现为三个方面。（1）政府统筹领导。各地普遍采取“将婴幼儿照护服务纳入政府工作规划并进行目标责任考核”的方式确保政府责任到位，上海、安徽等地还提出“组建专门的照护服务管理队伍”等办法。（2）卫生部门牵头，相关部门协同。除上海规定由区教育局主管外，其他地区普遍规定婴幼儿照护服务工作由卫生健康部门主管，主管部门负责编制婴幼儿照护服务事业发展规划、政策法规、标准规范等;同时普遍要求发展改革、公安、民政、财政等相关部门密切配合、加强协作。（3）采取多种管理方式。一是采取三级管理，如上海、重庆提出“市、区、街道（乡镇）”的三级管理机制，江苏、河北提出“市、县、乡”的三级管理机制。二是采取分类管理，即区分营利性婴幼儿照护服务机构和非营利性婴幼儿照护服务机构，以落实对不同性质托育机构的分类管理。三是采取信息管理，各地普遍要求“运用互联网、大数据、物联网、人工智能、区块链等互联网技术”，通过建立“婴幼儿照护服务信息管理平台”，实现对婴幼儿照护服务的动态管理、过程管理、安全监管以及信息服务。

2.政策支持

政策支持主要表现为五个方面。（1）经济支持，通过“一增一减”吸引社会力量兴办托育服务。“一增”即加大财政补贴，如上海、安徽等地提出，通过“给予职业技能培训费”“免费培训”等形式补贴从业人员，通过“水电气费用优惠”“综合奖补”等形式补贴托育机构。“一减”即税收减免，各地普遍规定通过“免征增值税、企业所得税”等形式吸引托育服务尤其是普惠性托育服务的供给。（2）舆论支持，即强化宣传倡导，积极营造支持婴幼儿照护服务发展的社会环境，如吉林等地要求“利用板报、墙报、海报以及微信公众号、手机APP等手段加大宣传力度”。（3）用地支持，即各地普遍通过“划拨土地，农用地转用，新增用地倾斜，利用低效土地或闲置土地”等形式，解决托育机构用地问题。（4）信息支持，即普遍要求利用互联网、大数据等技术，研发婴幼儿照护服务的信息管理系统，在优化服务、加强管理、统计监测等方面为婴幼儿照护服务提供信息支撑。（5）物资支持，即保障婴幼儿照护服务的硬件物资，如浙江、内蒙古等地要求“加快推进公共场所无障碍设施、母婴设施的建设和改造”等。

3.制度规范

婴幼儿照护服务制度规范表现为建立托育机构的规范管理制度和监管评估制度。一方面，各地普遍通过规范管理制度，使得托育机构在资格申请、注册登记、规划建设和业务指导上都有章可循，从而推动托育服务的规范运营。其中，机构设置标准涉及“选址、功能、供餐、安全、班级规模、人员配置等要求”;备案登记制度涉及不同性质的托育机构是在民政部门还是在市场监管部门登记及备案的问题;信息公开制度，即依法公开托育机构的登记备案、监督检查结果和行政处罚等信息;安全管理制度涉及安全设施、器材及安保人员等要求，如浙江提出“建立完善婴幼儿照护服务机构各项食品安全和卫生保健制度”。另一方面，各地普遍要求建立质量的监管制度、评估制度，以规范和确保托育服务的优质发展。在监管制度上，大部分地区都要求建立健全“监督检查制度、日常检查制度、责任追究制度、评估监测制度、督导评估机制”等，加强“事中事后监管”，保障托育机构安全和质量。此外，各地普遍要求建立托育机构的“质量评估制度”或“等级评估机制”，规定由“省级行业专家库”或“专业评估机构”作为评估主体，评估内容聚焦于“服务质量、安全保障等”，并且根据结果进行奖惩。

4.人才建设

各地主要从四个方面加强婴幼儿照护服务人才建设。（1）通过学历教育培养人才。各地普遍要求高校、中职院校开设“婴幼儿照护相关专业”，以“培养专业人才”。（2）通过多种途径扩充人才。上海、浙江等地提出发展“志愿者队伍”;浙江、江苏等地提出返聘“有经验的退休人员”，鼓励支持“有育儿经验的女性、幼教人員、儿童保健人员”从事婴幼儿照护行业等。（3）保障待遇，留住人才。大部分地区要求依法保障从业人员的合法权益、工资待遇及职称评定等。例如，广西规定“建立激励机制，保障婴幼儿照护服务从业人员福利待遇，从职称晋升、薪酬待遇等方面予以支持”，四川规定“婴幼儿照护服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗卫生机构、教育机构相同的职称评审政策”。（4）形成多种机制，保障质量。各地主要通过职业准入制度、职业等级认定、职业培训等保障从业人员的质量。职业准入制度主要涉及从业人员的学历、专业知识和技能等规定，如上海提出“托育服务从业人员应具有中职以上学历，并具有保育员或育婴员等国家职业资格证书”等。职业等级认定表现为内蒙古等地提出的“将保育员、育婴员等婴幼儿照护相关职业纳入职业技能等级认定试点范围”。此外，各地普遍要求“将婴幼儿照护服务人员纳入培训规划”，一般由“高等院校、社会组织的行业学（协）会”负责培训，培训内容包括职业知识和技能、法制意识、职业道德意识、安全意识等。部分地区尤为强调职业道德的培养，如上海规定“职业道德教育原则上每年不少于40课时”。

三、微观系统：两类供给模式

从微观系统看，家庭照护和社会托育两类供给模式推动了婴幼儿照护服务发展的实践样态。

1.家庭照护模式

家庭照护模式是指，在家庭中由主要抚养者负责婴幼儿的养育与照护的育儿模式。当前，各地普遍通过时间支持和服务支持来保障家庭照护模式的健康运行。在时间支持方面，各地普遍要求全面落实“产假”，鼓励用人单位采取“灵活安排工作时间”的措施为家庭婴幼儿照护创造便利条件。此外，部分地区如江苏、陕西、广西要求实施“哺乳假”，陕西、内蒙古等地提出“配偶陪护假或男方护理假”，江苏鼓励落实“共同育儿假”，鼓励探索“育儿假”等政策。在服务支持方面，各地聚焦于为家庭提供“公益育儿指导”“就业指导”和“公共卫生”服务。首先，“公益育儿指导”是服务支持的首要方式，如北京、上海明确要求“每年为本市适龄婴幼儿家庭提供6次以上科学育儿指导”，以提升家长的“婴幼儿健康管理和科学育儿知识”。其次，为重返职场的婴幼儿父母提供“就业指导”服务，即各地普遍要求“支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，并为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训”。最后，各地均要求为家庭提供“新生儿访视、膳食营养指导、生长发育监测、婴幼儿定期健康检查、预防接种、安全防护、疾病防控等基本公共卫生服务”。

2.社会托育模式

社会托育模式是指，为缓解家庭照护压力，由社会组织、企业、事业单位和个人以多种方式提供婴幼儿照护的模式。当前，各地普遍支持采取多种形式的社会托育模式。（1）社区托育，即在社区中兴办托育机构，为居民提供托育服务。各地普遍支持“充分利用社区中心、闲置校舍等存量资源建立婴幼儿看护中心，鼓励有条件的街道和社区举办婴幼儿照护服务机构，提供普惠性日间照料服务供给”。（2）用人单位托育，即企事业用人单位通过为职工举办福利性、公益性托育机构，满足职工育儿需求。各地普遍“鼓励有条件的企事业单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，为职工提供福利性婴幼儿照护服务”。（3）托儿所及幼儿园托育，即幼教机构办托育。各地普遍支持幼教机构办托育：一是支持有条件的幼儿园或托儿所开设托班，扩大托班规模，如部分地区要求“幼儿园开设托班招收2至3岁的幼儿”;二是支持原有的幼儿园托班或托儿所扩展服务对象的覆盖面，如安徽提出“支持公益性托儿所扩大服务对象的覆盖面”。（4）市场化托育，即以市场为托育供给主体，以营利为目的，向民众提供多样化婴幼儿照护服务。上海和内蒙古等地提出“通过提供专业培训、支持规模经营等方式促进托育服务市场发展”。（5）医疗卫生机构托育，如四川创新性地提出“发挥资源技术优势，支持有条件的医疗卫生机构办托育”。

四、启示

为发展婴幼儿照护服务，当前我国婴幼儿照护服务政策从宏观价值理念，到中观保障系统，再到微观供给模式，形成了一个婴幼儿照护服务系统（见下图）。该系统将政府、家庭和社会三个主体的责任有机结合，体现了“再家庭化”和“去家庭化”的动态平衡，〔3〕实现了顶层设计与实施路径的层层落实，对解决我国婴幼儿照护服务难题具有重要意义。为推动新时代我国婴幼儿照护服务的可持续发展，对一些关键问题仍需加以重视。

1.加快研制婴幼儿照护服务人员标准，明确其身份定位、主要职责和资质要求

有质量的婴幼儿照护服务有赖于有质量的婴幼儿照护服务人员。婴幼儿照护服务人员的身份定位、准入规定及职责要求是保障婴幼儿照护服务行业质量的前提。虽然大部分地区都注意到婴幼儿照护服务人员队伍建设问题，并要求实施“职业资格准入制度”，但婴幼儿照护服务从业者的身份、称谓、资质要求、主要职责等在各种文件中均无明确说明。此外，实践中各地用“育婴员”“保育员”“育婴师”“营养员”“幼儿园教师”等各类人员充当婴幼儿照护服务的从业者。当前，有关婴幼儿照护服务人员政策表述的缺失和实践话语的混乱，根源在于尚未建立专门的婴幼儿照护服务人员标准。这直接关系到婴幼儿照护服务人员种类、身份、称谓、资质及职责的确定，直接影响到人才的培养、培训、准入、配置、职称以及待遇的保障等关键问题，进而影响到照护服务的质量和稳定性。比如，部分地区提出发动“志愿者队伍”“返聘退休人员”“有育儿经验的女性”等，以扩充婴幼儿照护服务人员队伍。这虽然在一定程度上可以缓解婴幼儿照护服务人员不足的问题，但实质上会因缺乏规范的从业人员标准和基本的准入门槛，而导致婴幼儿照护人员队伍来源渠道各异、质量参差不齐。照护服务人员的不足、不稳定和不专业等问题，势必对婴幼儿照护服务的安全、质量和稳定性造成威胁。因此，迫切需要加强对婴幼儿照护服务人员的研究，并在此基础上，尽快制定明确的婴幼儿照护服务人员的从业标准，整合现有“育婴师”“保育员”“月嫂”等育儿职业，区分家庭照护服务指导人员和社会托育机构服务人员，确定婴幼儿照护服务人员的身份定位、职业称呼、资质要求和职责内容。

2.丰富家庭照护政策体系，补充规定性、经济性家庭政策

目前，我国尚未形成独立的、专门针对儿童早期发展的家庭政策。〔4〕梳理当前我国婴幼儿照护政策也可以发现，政策主要集中于对社会托育的规定与支持，针对家庭的政策十分匮乏。一方面，现有规定性家庭政策十分匮乏。规定性家庭政策是指，为保障家庭照护质量，对家庭照护内容、照料方式等方面的规范要求。目前，除江苏、上海提出制定“科学育儿指导课程和方案”，四川要求制定“家庭婴幼儿照护技能培训指南”外，大部分地区都缺少涉及家庭照护内容标准的规定性政策。另一方面，现有支持性家庭政策仅局限于时间支持和服务支持，各地普遍忽视育儿津贴、税收减免等经济支持措施。经济支持是政府对因生育和照顾婴幼儿发生的经济成本给予直接或间接补偿的措施，〔5〕包括各类家庭津贴项目和税收减免措施，如胎儿津贴、保姆津贴、儿童补助等。此外，时间支持中的育儿假、陪产假等假期薪资也是经济支持的重要方面。随着社会经济的发展，我国家庭育儿成本日益增加，经济负担日益加重，所以政府为家庭提供经济支持，对减轻家庭育儿负担、鼓励家庭照护至关重要。

3.发挥多类婴幼儿照护服务模式在实现普惠、优质的婴幼儿照护服务中的作用

“十四五”规划明确提出，“推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平”。普惠与优质是婴幼儿照护服务的价值导向。如何将普惠与优质从政策文本转化为具体实践，其中介桥梁就在于发挥各类婴幼儿照护服务模式的作用。家庭照护和社会托育两大供给模式的六种婴幼儿照护服务类型，即家庭照护、社区托育、用人单位托育、托儿所及幼儿园托育、市场托育、医疗卫生机构托育，对于实现我国托育服务普惠及优质目标至关重要。一方面，依据普遍惠及、人人享有的价值理念，〔6〕各地政府应大力支持和鼓励社区托育、用人单位托育、托儿所及幼儿园托育、医疗卫生机构托育等公益性和非营利性导向的婴幼儿照护服务。尤其要注意的是，“十四五”规划提出“推进基本公共教育均等化，学前教育毛入园率提高到90%以上”的任務，更是为新时代幼教机构新办普惠性婴幼儿照护服务提供了契机。另一方面，优质的婴幼儿照护服务要求从业人员具备专业的教养理念和方式，因此要注重发展幼教机构托育和医疗卫生机构托育。六类婴幼儿照护服务中，专业化程度最高的是托儿所及幼儿园托育和医疗卫生机构托育。托儿所及幼儿园托育一般依托于幼教机构中专业的学前师资队伍和教育资源，更侧重于教育，有利于托幼衔接和婴幼儿的全面发展。而医疗卫生机构托育依托于专业的医师队伍及医疗资源，更侧重于保育，有利于母婴联结和婴幼儿的安全健康。这两类照护服务对于实现有质量的婴幼儿照护服务具有十分重要的意义。因此，未来各地要完善相关配套政策措施，进一步挖掘各类照护服务模式在实现婴幼儿照护服务普惠与优质方面的价值。

参考文献：

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〔5〕史薇.“全面两孩”政策背景下托幼服务研究：综述与展望〔J〕.人口与社会， 2017（2）：102-110.

〔6〕王海英.公益性、普惠性、科学性：新政策背景下的幼儿园新文化建设〔J〕.幼儿教育（教育科学），2011，514（6）：1-4.

Chinese Childcare Service System in the New Era and Its Enlightenment：Analysis of Relevant Policy Texts under the Background of Universal Childcare

Guo Rong

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】The vigorous development of childcare services is of great significance in promoting the implementation of the new fertility policy， achieving the goal of “Universal Childcare”， and implementing the 14th five-year plan of China. Analysis of relevant policy texts under the background of “Universal Childcare” shows that current childcare service system in China is based on the value concept of “multiple subjects， giving priority to inclusive care” in the macrosystem， supporting measures of “organization and management， policy support， institutional norms， and talent construction in mesosystem， and the supply mode of “family care” and “social care” in the microsystem. In order to promote the development of childcare service， it is necessary to speed up the development of childcare service personnel standards， and clarify their identity， major responsibilities， and qualification requirements; it is also necessary to enrich family care policy system via supplementing the prescriptive and economic policies for the family， pay attention to the key role of multiple types of care services in achieving inclusive and high quality childcare services.

【Keywords】universal childcare; children aged 0-3; childcare service; nursery service