基于生态环境正义的长江经济带环保问责机制创新

[收稿日期] 2020-09-03

[基金项目] 国家社会科学基金项目：我国环境保护督察法律制度研究（18BFX178）;湖南省社会科学基金重点委托项目：发挥纪检职能作用加大打击行贿行为力度的调研（2016WTB02）

[作者简介] 刘细良（1971—），女，湖南双峰人，湖南大学马克思主义学院教授，湖南省廉政研究重点基地研究员，博士，研究方向：环境治理、习近平生态文明思想与法治思想。

[摘 要] 环境正义理论已发展成为生态环境正义理论，涵括生态环境的承认正义、程序正义和分配正义等三个辩证统一的维度。生态环境正义是地方政府生态环保问责机制的主体基础、运行保障与目标导向，而问责机制的完善是实现生态环境正义的关键。通过检视长江经济带地方政府生态环保问责机制存在的五大短板，提出要创新地方政府生态环保问责机制，应从问责依据法制化、内容明晰化、主体协同化、对象合理化、程序法治化等方面精准着力，以期落实地方政府的生态环保责任、推进长江经济带高质量发展。

[关键词] 生态环境正义;地方政府;生态环保责任;问责机制;长江经济带

[中图分类号]  F061.5   [文献标识码] A   [文章编号] 1008—1763（2021）05—0077—09

Innovation of Local Government Eco Environmental Accountability

Mechanism in the Yangtze River Economic Belt：

from  the Perspective of Eco Environmental Justice

LIU Xi liang

（College  of Marxism， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract：The theory of environmental justice has developed into the theory of eco environmental justice， which covers the three dialectical dimensions of eco environmental recognition justice， procedural justice and distribution justice. Eco environment justice is the main foundation， operation guarantee and goal orientation of local government's eco environment accountability mechanism， and the improvement of accountability mechanism is also conducive to the realization of eco environment justice. By examining the shortcomings of the local government's eco environmental accountability mechanism in the Yangtze River Economic Belt， it is proposed to focus on the measures such as legalization of accountability， clarification of content， coordination of subjects， rationalization of objects， and rule of law of procedures， with a view to innovating the local government's eco environmental accountability mechanism， and promoting the implementation of eco environmental responsibilities， and achieving high quality development of the Yangtze River Economic Belt.

Key words： eco environmental justice; local governments;eco environmental responsibility;accountability mechanism; Yangtze River Economic Belt

一 問题的提出

随着工业化进程不断深化，生态环境问题日益困扰着人们的工作和生活。环境资源是有限的，青山绿水、蓝天净土等良好生态环境更属稀缺资源。1982年，美国黑人反对将废物填埋场建于欠发达社区的运动引发了社会各阶层关注，成为环境正义（Environmental Justice）的研究源头，相关研究也逐渐聚焦到环境法规政策的公正问题[1-5]。1988年，彼得·温茨（Peter S.Wenz）探究并揭示了正义和环保两者之间难以割裂的关系[4]。1991年，环境正义理论因美国首次“有色人种环境领袖峰会”（First National People of Color Environmental Leadership Summit）提出的17项原则而进一步系统化。大卫·施朗斯伯格（David Schlosberg）倡导的环境正义中尤其强调承认正义，他认为公民之所以感到环境非正义，是源于对环境权利和义务配置失衡的意识与感知[5]。迈入21世纪，随着人类命运共同体意识的觉醒，环境与生态已经紧密结合在一起，局部的、地区的、具体可见的环境问题固然要解决，而整体的、全局的、不确定的生态系统问题更加要引起足够的重视，人们日益追求环境正义与生态正义，因此笔者认为，现阶段环境正义理论显然也要上升到生态环境正义理论这一更高层次。

这一论断既是基于马克思主义辩证唯物论与历史唯物论，更是基于我国新时代倡导的中国特色社会主义生态文明制度建设战略与实践。在中国，生态环境正义一直是经久不衰的议题，对新时代生态环境治理更将发挥关键作用。创新问责机制，落实地方政府生态环保责任是生态文明建设的重要举措。长江经济带横跨东中西三大区域，是国家经济“两纵三横”的重要部分，区域面积虽仅为全国总面积的1/5，但废水排放总量却占40%以上，加上各省市创新能力、发展动力与市场活力不一，生态环保与经济发展形势依然严峻。2014年习近平提出长江经济带战略部署;2016年“生态优先绿色发展”列入长江经济带发展规划纲要;2019年两会强调狠抓生态环保责任的落实、落实、再落实;2019年，《长江保护法》首次提请全国人大审议

《中华人民共和国长江保护法》已于2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2021年3月1日正式实施。生态环境正义理论与以上战略定位不谋而合。因此，如何基于生态环境正义视角，厘定长江经济带生态环保责任及问责机制的准确内涵，剖析生态环境正义与问责机制之间的相互作用机理，检视问责机制的问题与短板，并通过精准着力补短板，创新问责机制促使长江经济带生态环保责任的落实，推进生态环境治理体系现代化，显然成为实现长江经济带绿色、科学、有序、高质量与永续发展不得不解决的问题。

二 概念界定及机理分析

（一）关键概念的厘定

1. 生态环境正义的三个维度及其辩证关系

关于什么是环境正义，不少学者对其做过界定[6]。笔者借鉴已有学者的观点，并鉴于前述“生态环境正义”这一新提法，认为所谓生态环境正义是指不同主体公平地表达生态环境方面的诉求、享受生态环境方面的利益与承受生态环境方面的负担等状况。生态环境正义旨在实现人与自然、人与人、人与社会的和谐共处，是生态环境治理体系现代化和生态文明建设的应然价值目标。梳理已有环境正义文献[7]，笔者认为，生态环境正义理论体系也可以从生态环境承认正义、生态环境程序正义和生态环境分配正义等三个主要维度来具体构架，笔者称之为“生态环境三维正义”。其中，生态环境承认正义强调尊重公民人格尊严与享有美好生态环境的权利;生态环境程序正义要求政府和企业及时、准确与全面公开生态环境信息，公民参与并监督公开过程;生态环境分配正义则意味着公平配置社会主体的生态环境权益和责任。以上三个维度处于一种辩证统一关系中，生态环境承认正义是程序正义的前提和基础，生态环境分配正义是程序正义的必然结果，而生态环境程序正义则为分配正义提供制度支持，三者相互配合、相辅相成、缺一不可，共同促进生态环境正义的实现。

2. 地方政府生态环保责任的内涵

从学理层面来看，长江经济带各地方政府无疑在促进经济发展的同时也承担着保障地区生态环境质量的政治、道德、法律、行政与社会责任等多种型态的生态环保责任。由于这一划分具有广泛性、抽象性、重叠性与交叉性，笔者尝试在生态环境正义视角下，根据我国《环境保护法》《长江保护法》《长江经济带生态环境保护规划》等规定，侧重以政府职能作为考量标准，认为长江经济带各地方政府承担的生态环保责任主要包括“确权、立法、监管、协调”等四项内容：

（1）确权，即界定生态环境产权的责任。生态环境是一种公共产品，其权利界限不清，势必遭遇“公地悲剧”。长江经济带各地方政府作为明晰生态环境治理权利的主体，其应然的职能是推进市场在生态环境资源配置中的决定性作用，积极主动行使服务和调控职能，实现成本效益平衡，将权责明确划分到组织或个人。

（2）立法，即制定生态环保规章、政策与标准的责任。市场与社会公众均有自利倾向，政府需制定管制规章或惩罚条例，敦促各市场主体自觉承担生态环保责任。具言之，长江经济带各地方政府应在国家环保法等上位法指导下，担当好规则制定的重任，根据所辖地区社会发展规划，编制生态环保规划、政策与标准等。

（3）监管，即履行生态环保执法、规制与监管责任。法律的生命在于实施，生态环境治理的基础在于良好的履责机制。随着《长江保护法》出台与正式实施，长江经济带生态环保立法体系已然相对完善，当务之急是健全执法责任体系：首先，政府自身做到积极执法、依法行政，杜绝生态环境执法不作为、慢作为与乱作为现象;其次，政府明确企业生态环保责任，既强化监管与提高企业的违法成本、对造成重大生态环境问题者依法追究刑事责任，又引导企业进行供给侧结构性改革，实现企业绿色生产;再次，政府为公民参与生态环境治理提供条件，提高公民参与意识与能力，宣教倡导公众绿色消费;最后，政府完善生态环保监督管理目标责任制和考核评价制，依法完成管辖范围内的生态环境监督追责。

（4）协调，即生态环保的统筹协调责任。长江经济带各省市还负有与相关部门之间，以及与其他省市政府之间、所辖下级政府之间的生态环保统筹协调责任，通过纵向、横向与斜向协议建立跨流域合作机制[8]。由于地缘关系与空间集聚效应，需要考虑跨区域污染外溢后果，各省市在生态环保上理当不仅仅是管好自己行政区划内的“一亩三分地”，更应发挥自身在山水林田湖草沙等整个生态环境系统，以及生态环境多元主体治理体系的统筹协调功能，合力共护长江水。

3. 地方政府生态环保问责机制的界定

传统责任政府理论从广义层面界定了责任主体、受体、内容、方式、程序等基本概念，但未论证与建构由责任方式与程序所构成的抽象责任机制[9]，更未涉及问责效果评估与监督救济等程序[10]。鉴于此，本文所称长江经济带环保问责机制当属地方政府生态环保问责机制，具体是指由不同生态环保问责主体依法对长江经济带各地方政府（含职能部门）应该承担的生态环保责任的具体履责情形进行问询、追责、惩治及效果評估救济的一整套机制。具体由“为什么问责（问责依据）、问何责（问责内容）、由谁来问责（问责主体）、对何人何事问责（问责对象）、如何问责及效果（问责程序与结果）”等五个基本要素构成。

（二）生态环境正义对长江经济带生态环保问责机制的指导作用

1. 生态环境承认正义是长江经济带生态环保问责机制的主体基础

如图1所示，在生态环境多元治理中，政府始终担当主导者角色，既需要指引与教育行政相对人养成生态环保的理念与共识，又需要承认企业、公众、社会组织等其他生态环境治理主体的角色定位，才能够实现协同合作和有效治理。生态环境承认正义不仅是对长江经济带生态环境治理体系与治理能力现代化迫切性和重要性的一致认同，也是长江经济带各地方政府作为责任主体的价值基础。生态环境承认正义要求，政府作为国家意志执行主体与公权力代理人，掌握雄厚的公共资源，必然要发挥宏观调控作用，积极履行政府的第五职能——生态环保职能，明确认识自身生态环境保护者角色，协调各方主体参与生态环境治理，形成身份认同，承认和尊重其他主体的生态环境权利，依法引导与监管其他主体生态环境义务的履行，完善长江经济带生态环保问责机制。

2. 生态环境程序正义是长江经济带生态环保问责机制的运行保障

生态环境程序正义是“看得见的生态环境正义”，旨在要求政府构建公平合理的生态环保问责机制，使企业、社会组织和公众能以主人翁姿态参与生态环境治理。首先，生态环境程序正义要求政府在制定生态环保法规政策时要考虑其他主体的偏好与诉求，要遵循公开、公平、公正原则与公众参与原则，为生态环境治理提供制度保障。其次，生态环境程序正义也要求长江经济带各地方政府在生态环保执法与行政司法时，既严格按实体法规定执法，又严格依程序法办事。真正做到生态环境领域的科学立法、严格执法、公正司法（见图1），不仅实现生态环境正义，而且以人们看得见的方式来实现，推进长江经济带生态环境治理的法治化进程。

3. 生态环境分配正义是长江经济带生态环保问责机制的目标导向

亚里士多德（Aristotle）认为分配正义就是对财富、荣誉与地位的公正分配，即给予每人应得部分[11]。罗尔斯（John Rawls）是分配正义研究的集大成者[12]。笔者认为，生态环境分配正义是将生态环境责任和生态环境利益平等而非平均地分配给不同区域和时代的每一社会主体，使之公平享有与合理利用生态环境资源。然而，生态环境治理问题涉及政府、企业、社会组织与公民切身利益，与地区财政收入、就业率等密切相关，分配正义要求长江经济带各地方政府在生态环境收益分配中做到公平公正，以激发各地企业、公民与社会组织积极参与生态环境治理，在制度设计时兼顾弱势群体利益，给予资金技术倾斜，从而达成生态环境资源配置和治理成果的全民共享机制以及生态环境风险调控和责任的公平分担机制（见图1），这正是生态环保问责机制的利益基点与目标导向。

（三）长江经济带生态环保问责机制创新有助于实现生态环境三维正义

1. 提供更好环境公共产品实现生态环境承认正义

自生态环境部成立以来，随着中央督察组进驻，各省市积极开展环境保护与生态修复工作，解决了一些突出的生态环境问题，改善了生态环境质量。然而，长江经济带上游水土流失，中下游生态功能退化，重化工企业对干、支流污染加大，生物多样性锐减，生态环境承载力已近上限，离实现生态环保与经济社会协调发展目标还有较大差距。问责机制创新与长江经济带各地方政府生态环保责任的落实直接决定了生态环境公共产品的质量，也促使长江经济带各地方政府形成身份认同，主动承担生态环保责任，承认和尊重其他主体生态环境权利，协同打造长江经济带绿色生态廊道，实现生态环境承认正义。

2. 共享生态环境信息实现生态环境程序正义

长江经济带各地方政府生态环保问责机制创新，需要共享生态环境信息，实现省市之间、上中下游之间、东中西部之间的横向互联与纵向互通。在明晰长江经济带各省市与各部门之间生态环保责任清单前提下，统一规范指导与协商合作。完善的生态环保问责机制有利于整合信息、人员、物力、财力等问责资源，建构生态环保问责共建共享协作机制，做到问责程序公正、公开、公平，形成强大问责合力，最大限度提高生态环保问责效力，实现生态环境程序正义。

3. 合理配置生态环境资源实现生态环境分配正义

创新长江经济带生态环保问责机制，可以防止碎片化治理，将长江全流域生态环境治理看作一个有机整体，从治理主体、目标与政策工具等方面进行整合，做到各省市有效主导和通力协作，达成整体性协作治理体系。在进行生态环保立法与配置生态环境资源时，坚持长江经济带一盘棋，对不同机构间、同一机构内部功能进行整合[13]，监督长江经济带各地方政府生态环境治理与协作，实现跨域生态环境协同治理，满足人们共享美好山水的目标，实现生态环境分配正义。

三 长江经济带生态环保

问责机制问题检视

长江经济带地方政府生态环保责任清单 由于论文篇幅限制以及省级地方政府在各层级地方政府中具有引领示范效应与较强的代表性，本文主要梳理归纳了长江经济带所辖11省市中省级层面的生态环保责任清单。与问责机制虽已初步构建，但还处在摸索完善过程中，在问责依据、问责内容、问责主体、问责对象、问责程序等方面凸显以下五大短板。

（一）问责依据向着法制化迈进但法制化尚显不足

生态环境正义的实现有赖于制定生态环保良法及重塑生态环境法治内涵。通过调研梳理，长江经济带地方政府生态环保问责依据主要包括：一是国家层面法律法规与政策文件，如《环境保护法》《长江保护法》《政府信息公开条例》《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》等;二是区域层面规章政策文件，如《长三角地区跨界环境污染事件应急联动工作方案》《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等;三是省（直辖市）层面规章政策文件，如《湖北长江大保护九大行动方案》《湖南省长江经济带发展负面清单实施细则》等;四是县市政府层面具体化的政策文件等。在习近平“重庆讲话”与“武汉座谈”后，各地纷纷出台了政策文件，以抓好中央环保督察反馈意见整改落实为契机进行严厉问责。然而，长江经济带生态环保问责依据规范化、法制化仍显不够。首先，从问责依据的数量上来看，绝大多数均为行政规范性文件，没有上升到法律規范层面。其次，作为法律文件的问责依据，也存在立法规定过于原则、立法用语细化不足等弊端，在实践中造成因行政裁量权过大而导致难以认定或随意认定。如，根据2014年新修订的《环境保护法》第六章第68条

详见《中华人民共和国环境保护法》（2014）第六十八条。规定，县级以上生态环保主管部门和相关部门有“8+1”项违法行为（列举了八项，再加上第九项兜底条款）之一时，对直接主管与责任人员给予相应行政处分;造成严重后果的，给予撤职或开除处分等，但规定对何种违法行为对应何种处罚方式并未明确说明，难以实际操作。而作为长江经济带发展的专门法与统一法——《长江保护法》还有待实施一段时间，大量生态环保问责制度是由各省市自行颁布，缺乏统一标准与依据，问责立法尺度不统一，在责任形式、问责主体、对象、范围、方式、程序和惩罚力度等方面都不尽相同，甚至差别巨大。而且，由于问责依据分散且粗线条，导致执行中反差加大，各地在操作中有很大弹性空间，问责出现畸轻畸重、责任不公、刚性不足、各行其是等现象，极大程度地影响了长江经济带生态环保问责机制的整体执行效果。

（二）问责内容呈现类型化但仍显含混

长江经济带地方政府生态环保问责机制的启动，需要一套科学、合理、可操作的生态环保责任清单，否则无从问责。笔者通过调研后发现，截至2019年，长江经济带11省（市）省级层面的生态环保责任清单制度均已初步建构，并呈现出类型化的样态。借鉴学者对行政机关责任清单的分类[14]，笔者认为，依据外部型态与内部构造，可以对长江经济带11省市的生态环保责任清单做如下的类型化划分：

其一，从外部型态来看，长江经济带地方政府的生态环保责任清单涵括依附型、一体型和独立型三种类型（见表1）。其中，依附型清单只对生态环保权力进行说明，未列出具体责任事项，如浙江生态环保权责清单上说明“权、责清单都是政府各部门必须履行的法定职责，既是权力，也是责任”

浙江省生态环境厅权责清单. http：//www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/list/ showadmins.do？webId=1;一体型生态环保责任清单和权力清单分列在同一表单中，责任部分所列内容较为详细，但未脱权力清单影响，其列出均是相关权力所对应责任，实行这种清单的省份有5个，分别是上海、江西、安徽、贵州与云南;独立型责任清单和权力清单完全单列，湖南和四川属此类，湖南生态环保责任清单不仅单列，而且涵盖部门职责、与相关部门职责边界、事中事后监督制度与公共服务事项等四个板块，每一板块都对各责任事项进行了细化

湖南省生态环保责任清单由作者根据对生态环保部门工作人员的访谈，以及《湖南省环境保护工作规定》《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法》《湖南省生态环境厅关于进一步明确湖南省生态环境监测工作任务责任清单（试行）的通知》等文件进行整理归纳而成。

其二，从内部构造来看，长江经济带生态环保责任清单有两种类型四种细分结构（见表2）。一是职责追责型清单，不仅规定生态环保职责内容，还规定未依法履职时的追责事项等，此种清单内容结构比较统一，安徽、贵州与云南均采用职责追责四元结构。二是单一职责型清单，即只列出生态环保职责内容，单一职责型清单又细分为三元结构（四川、上海）、四元结构（湖南）、七元结构（江西）等。总体来看，长江经济带各省市生态环保责任清单外部型态不同，内部结构也五花八门，存在权责梳理标准不一、清单结构安排不一、清单发布主体和载体不一等问题，尤其是依附型与一体型责任清单，未对生态环境权力与责任进行分开展示，容易混淆权责内涵，导致地方政府逃避责任与懒政，不利于责任政府的打造，责任清单制有待在下一步实践中验证与完善。

（三）问责主体多元化但合力不够

新一轮党政机构改革后，问责主体权责相对明确化，生态环境部开展专项行动问责，中央生态环保督察组在长江经济带固废环境违法专项行动（2018）中对1507名责任人实施问责，生态环保总体上向着协同演进方向前进。但实际上，长江经济带上中下游地区生态环保协同发展水平还极不平衡，下游区域协同合作相对要好。从长江经济带全域来看，总体仍存在着行政壁垒林立、经济社会发展不均衡、环境污染及生态破坏区域差异明显、环保社会参与能力不均衡等制约因素[15]。而这些因素归根结底来源于问责主体混乱且力量分散，未形成政府、企业、社会组织与公众齐心协作局面。一方面，从外部问责之一的公众问责来看，虽然随着公民参与生态环境治理主动性和自发性增强，使得生态环保组织也逐渐壮大，但环保组织的合法性与独立性还远远不够，更谈不上政府与市场、社会等外部问责主体形成协同合作机制了。

另一方面，单就长江经济带各地方政府来说，同一系统内纵向、横向与斜向的协同也远未达成。由于长江经济带东、中、西部经济发展出现明显落差，加上各省市差异明显，生态环保诉求不一，竞争大于合作，部分问责主体受经济利益最大化目标的驱使，往往不公开甚至故意隐藏生态环境信息，给整合长江经济带问责力量带来难度，导致问责力量分散，存在“各吹各号，各唱各调”弊端，引发生态环保问责要么“九龙治水”式多头问责、要么“互相踢皮球”式问责不为等混乱局面，造成生态环保问责资源的严重浪费，不利于长江全流域的经济利益、生态环境效益与社会效益的保护。

（四）问责对象依然不明朗

不可否认，作为行政管理单元的地方政府仍是长江经济带生态环境治理的关键主体。然而，各省（市）在地理位置、环境承载力和环境污染输入输出等方面都不尽相同，导致问责机制存在三个主要缺陷：一是标准不一，长江经济带各地在生态环境功能区划和生态环境目标制定上太过偏重个性化、差异化，上中下游地区相应地形成了对长江水环境治理的低中高等多重標准，上游地区生态环境标准和地方政府生态环保责任均低于中下游地区和政府[16]。另外，长江经济带各地在面对跨界生态环境污染问题时不对接，甚至产生矛盾与冲突。二是对象不清晰。由于相关法律法规或长江经济带各省（市）政府规章通常并未明确规定生态环保问责的具体对象，因而在长江经济带生态环保问责实践中，要么忽视对直接责任人员的法律问责与行政问责，要么止步于对环保工作人员的直接问责，而忽视了生态环保督察制度下对“党政同责”一把手责任的追究，这两种倾向都不利于问责机制的完善。三是范围狭窄。一方面，长江经济带各省市分属不同行政区域，无行政隶属关系，执行属地管理模式，各省市在生态环境治理问责上，存在“事不关己、高高挂起”的近视心态，只顾当地利益与眼前利益，罔顾跨域生态环境问题和跨域协同问责，没有全局观与长远观，“各管各事、各问各责”比比皆是。加上缺少统一标准，长江经济带生态破坏与环境污染转移问题得不到有效解决，导致“上游污染、下游受灾”，不利于各省市生态环保合作。另一方面，长江经济带各省市内，生态环保问责内容局限于各地开展专项行动，例如湖北省2016年组织九个生态环境专项执法等，通过运动式检查，共问责57人，虽起到了督促本地政府承担生态环保责任的作用，但因问责范围局限于专项行动，问责不广泛，未形成整体性常规问责机制，难以发挥长期稳定的威慑监督作用[17]。

（五）问责程序不规范

首先，问责方式单一，未形成整体体系。长江经济带地方政府生态环保问责主要限于行政处分，且未规定具体裁量标准与问责情形，不具有足够“震慑力”。在复杂情境下，问责方式单一使得实际责任得不到追究和落实，政府公信力降低。例如，洞庭湖黑杨治理案例

详见湖南省第四届公共管理案例大赛获奖案例集案例《洞庭湖黑杨从引进到清零的“杨癫疯”之殇——敢问长江经济带生态环境治理路在何方》，2018。表明，如若生态环境破坏追溯到当初不顾生态效益只追求短期经济效益发展的行政决策上，实行责任倒查制度进行问责，至少可以警醒今后应明确在问题发生后追究决策责任，发挥问责倒逼机制的威慑力，从而在问责同时提高地方政府的科学决策能力。其次，问责启动程序不规范，缺乏依申请启动方式。在问责机制设计时，对公众问责、媒体网络问责与其他社会组织问责等外部问责主体是否可以启动问责建议程序，以及如何启动该程序，均未在立法中加以规定，启动程序缺乏可操作性，导致现实中罕见依申请启动问责的相关案例。再次，问责执行程序难以落实，既没有对长江经济带各地方政府内部问责行为应遵循的方式、步骤、顺序与时限的具体规定与落实，也未明确外部有权问责，如权力机关问责、监察机关问责、司法机关问责等执行程序。最后，问责救济程序则根本未提上议事日程。对问责对象的权利救济未引起重视，主要以行政系统内部救济为主，在实践中几乎没有问责对象启用过救济程序，更缺少通过司法救济等方式维护问责对象合法权益等救济监督程序的实施。

四 立足生态环境正义、创新长江经济

带生态环保问责机制的建议

（一）问责依据法制化

第一，应当采用实体与程序并重立法模式。完善长江经济带地方政府生态环保问责依据，既注重从实体层面对地方政府生态环保权力进行法律规制，又强调问责过程中“程序正义”的基本理念。可考虑在新制定与实施不久的《长江保护法》里完善包括“总则”“第八章法律责任”

《中华人民共和国长江保护法》第八十三条至第九十四条为法律责任的规定，主要包括行政责任、民事侵权责任与刑事责任等。中有关问责主体、问责对象、问责范围、问责方式、问责程序、责任体系、问责救济和附则等在内的基本构架。

第二，遵循法制统一原则完善问责依据。由于长江经济带涉及不同区域、不同地区、不同省市、不同流域，因此在创新地方政府生态环保问责机制时，要特别遵循法制统一的原则，注重各地方政府的生态环保统筹协调责任的履责监管与问责。具体而言，在问责依据法制化过程中，要配合跟进长江经济带生态环境修复制度与生态补偿机制的建设，这是生态环境分配正义的应有之义。长江经济带各地方政府应该构建生态环保跨域统筹协同机制，严厉惩治只顾当地经济发展却造成长江经济带近期环境污染与远期生态破坏的地方政府，责令其停止对生态环境的侵害并做好生态环境的恢复工作;合理补偿为生态环保做出重大贡献而自我利益受损的地区与主体。公平的利益共享与风险共担机制，对长江经济带各地方政府生态环保责任分配及责任追究有着重要作用。

（二）问责内容明晰化

首先，推进生态环保清单制度规范化。一方面在实践中总结独立型、职责追责型生态环保责任清单的经验做法，秉持长江经济带战略规划、生态文明建设及生态环境正义理念，在生态环保责任清单里，不仅很好地体现已上升到法律法规层面的长江经济带各地方政府应承担的生态环保责任，而且也要体现从满足人们追求美好环境、追求生态环境正义需求出发的虽未上升到法律层面但却是地方政府应该积极承担的作为义务与生态环保责任。另一方面，完善前述地方政府的“确权、立法、监管、协调”的生态环保责任，并根据当地的实际情况将四项职能责任逐一具体化。更进一步，不仅在长江经济带11省（市）各自生态环保责任清单里有四项责任的全面体现，而且可以考虑在《长江经济带“十四五”发展规划》里明确包含四项责任，尤其是统筹协调责任的生态环保责任清单等具体内容，或者由统管与领导长江全流域生态环境治理机构特别制定《长江经济带地方政府生态环保协作责任清单》等。

其次，建立生态环境“三线一单”硬约束机制。长江经济带是生态环境部部署的首批“三线一单”编制区域。应在生态环境正义理论指导下，完善地方政府生态环保问责依据，各省市应针对实际，科学编制与用好“三线”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线）和“一单”（生态环境准入清单）的硬约束，扩大长江经济带生态环保责任清单适用范围，明确部门职责、职责边界与生态环保权责清单的编制依据，加强清单制定统一规范，部门职责对应权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据等。问责清单除了包括一般考核内容之外，还可根据长江经济帶发展特点制定跨流域考核内容，例如与其他地方政府的环保工作协同程度、与外部问责主体（企业、公众等）的协同度、生态补偿实施效果、绿色生态走廊完整性、连通性建设与保护力度等，通过协同问责清单促进长江经济带各地方政府生态环保责任的全面落实。

最后，明确生态环保问责的关键“三问”。在问责机制的问责内容中，第一，要问治理主体是否形成以长江经济带各省市县政府为主导、各省市企业为主体、各生态环保社会组织与全体公众积极参与的多元主体协同治理体系，以实现生态环境权利、义务和责任的公正分配。第二，要问治理目标是否做到了四个统筹协调发展：即统筹当代长江经济带流域资源协调开发与未来生态系统可持续发展;统筹长江经济带地表和地下水、水量和水质、生活生产和生态用水等水管理目标实现;统筹长江经济带防洪、灌溉、供水、发电及生态等多功能优化发展;统筹水土资源、经济社会与山水林田湖草沙生态环境的有机协调发展等。第三，要问治理政策工具是否注意政府规制型工具、市场调控型工具、社会参与型工具与多元协同型工具的恰当组合运用。只有做到了这关键三问，长江经济带各地方政府生态环保问责才能问中要害，真正发挥问责机制的积极作用。

（三）问责主体协同化

其一，问责主体多元化是协同化的前提。长江经济带生态环保问责机制的创新不能单单依赖政府内部问责主体的有权问责，还要重视国家权力机关、监察机关、司法机关等外部问责主体的有权问责，更要重视企业、公众、社会组织、新闻媒体等外部问责主体对生态环保问责的积极参与。只有适应生态环境治理主体多元合作的趋势，在处于关键环节的问责主体上也坚持多元化走向，才可能从容应对长江经济带全流域生态环境治理这一极具复杂性与不确定性治理难题带来的巨大挑战。

其二，问责主体协同化的领导与协作。众人拾柴火焰高，实现了问责主体多元化，确实可以增加以多元问责提升长江经济带生态环保治理效果的可能，但基于“搭便车”与“三个和尚没水喝”的哲理，这种可能要变成现实，还需要从多元化走向协同化，以便从问责主体形式上的多元走上实质上的多元。因此，可以考虑从以下方面推进长江經济带生态环保问责机制多元主体的协同：一是强化协同问责的领导机制建设，可以考虑借鉴历史上长江治理机构——长江委员会的设置经验，并结合目前中央生态环保督察机构的设置分布，设立长江经济带生态环保问责委员会（负责日常问责），作为长江全流域地方政府生态环保问责事务的最高领导机关，对党中央与国家生态环境部负责，与中央生态环保督察组（负责专项问责）形成协同配合、分工合作的工作关系，问责委员会独立于长江经济带各省市地方政府，负责问责指导和统筹协调责任。二是建构有效的问责协同机制。基于生态环境正义视角，长江经济带地方政府生态环保问责协同机制体现了跨要素、跨区域、跨部门与跨主体等特征，可以考虑在上中下游三个地区成立三个问责小组，问责小组隶属于上述问责领导机构——长江经济带生态环保问责委员会，并对其负责，日常实现小组内的相互问责、相互监督、相互协调、统筹安排，形成有效的常态化问责协同机制。三是实现统一问责追责与建构畅通的问责回应机制。即问责对象对问责过程中社会公众的质询做出及时有效的回应，快速有效反馈生态环保问责，提升长江经济带地方政府生态环保问责的回应能力与公信力。

（四）问责对象合理化

一是夯实问责对象合理化的社会基础，即提升公众问责参与意愿与能力，扩大问责范围。充分利用长江经济带区位优势，如城市化与城镇化水平高、人口密度高、公众生活水平高与生态环保意识较强等优势，可以将公众纳入问责主体，建立健全长江经济带地方政府生态环保问责的公众参与机制，充分保障社会公众的生态环境知情权、表达权和监督权，提升公众对地方政府生态环境治理责任的外部监督与约束，扩大问责范围，这是问责对象合理化的前提条件。

二是合理界定问责对象。长江经济带地方政府生态环保问责的对象不仅包括地方政府、行政机关等地方行政主体，而且要包括地方政府首长、行政机关一把手、具体工作人员等，并在法律法规与生态环保责任清单里对行政主体、行政机关领导和普通公职人员的生态环保责任进行明确划分。行政首长负责制的内涵和中央生态环保督察党政同责制度使得行政机关领导或部门首长在发生生态环境事件时必然首先成为被问责对象。同时，地方政府及其公职人员，尤其是生态环保工作人员在日常工作过程中积累了丰富经验，应该既是问责对象，也是问责过程的主动参与者，要充分发挥所长，主动参与问责指标制定，并自觉规范自身生态环保问责行为。

（五）问责程序法治化

首先，问责方式规范化。长江经济带地方政府问责方式的选择应当突出其对地方政府官员纠偏纠错的作用，以从根本上促成生态环保工作人员“绿水青山就是金山银山”，以及促进生态环境正义的工作理念。因此，问责方式的选择要以其任职资格为限，并随着问责程度不同而有所区别，具体包括道歉、引咎辞职、责令辞职及免职等形式。而且问责方式的选择要根据引发问责的事件而选择，具体包括所涉官员过错大小、造成的损失，以及影响程度、主观过错与损害结果之间的因果关系等要件。

其次，强化终身问责的硬约束。健全问责程序需要推进倒查问责制、纠错问责制、终身问责制等问责制度建设。这些问责制能针对不良后果开展问责和纠错，有利于实现决策常态化、制度化、科学化。如生态环境部组织的长江经济带“清废行动2018”实行“终身问责制”，对与查处生态环境问题相关的地方政府和部门责任人员，无论是否在职，一问到底，压实了政府主体责任，这种问责制亦能让公众、企业与社会组织参与监督，有助于加速地方政府生态环保责任的落实，保障问责的刚性效果。

最后，问责程序制度化。将长江经济带地方政府环保问责程序细化为启动程序、执行程序与救济程序，提高其可操作性。一是健全问责启动程序，除完善依职权启动有权问责之外，也完善外部问责主体按照法定条件、通过合法途径向作出问责决定的国家机关提出相关的生态环保问责建议，并在法律法规与政策文件中规定启动生态环保问责的具体手段与方式等。二是落实问责执行程序，既根据行政程序的表明身份制度与告知制度，向问责对象出示执行依据，告知问责对象的救济权利、可供选择的救济途径及时效期限等事项，又严格落实问责决定，对问责对象的行为实行长效监督。三是重视问责救济程序。笔者认为，强调对长江经济带各地方政府生态环保的严问责固然非常重要，但是在中国特色社会主义法治体系建设中，也要加强依法问责与问责法治化。如，明确申诉、复核救济程序相关规定，增强其有效性;扩大行政复议范围，将行政复议作为问责对象的一种救济途径;同时，还可将提起行政诉讼方式作为问责对象的司法救济途径，真正做到“该担责时必追究，该问责时合法问”，强化地方政府生态环保问责机制的法治保障。

[参 考 文 献]

[1] Paul Mohai， David Pellow， J Timmons Roberts. Environmental Justice[J]. Annual Reviews Environmental Resource， 2009（34）：405-430.

[2] Joan Martinez Alier. Is There a Global Environmental Justice Movement？[J]. Journal of Peasant Studies， 2016（3）：731-755.

[3] Mark Bovens. Analyzing and Assessing Accountability：A Conceptual Framework[J]. European Law Journal， 2007（4）：447-468.

[4] 彼得·S 温茨. 环境正义论[M]. 朱丹琼， 宋玉波，译.上海： 上海人民出版社， 2007.

[5] Schlosberg D. The Justice of Environmental Justice： Reconciling Equity， Recognition， and Participation in a Political Movement[M]∥Light A， De Shalit A. Moral and Political Reasoning in Environmental Practice. Cambridge： MIT Press，2003.

[6] 周光辉， 赵闯. 跨越时间之维的正义追求——代际正义的可能性研究[J].政治学研究，2009（6）：59-67.

[7] 陶红茹， 马佳腾. 环境正义视角下京津冀生态协同治理研究[J].哈尔滨师范大学社会科学学报， 2015（6）：37-40.

[8] Thurmaier K， Wood C. Interlocal Agreements as Overlapping Social Networks：Picket Fence Regionalism in Metropolitan Kansas City[J]. Public Administration Review，2004（5）：585-596.

[9] 蒋劲松. 传统责任政府理论简析[J]. 政治学研究，2005（3） ：104-112.

[10]曹鎏. 论我国行政问责法治化的实现路径[J]. 中国行政管理，2015（8） ：42-45.

[11]亚里士多德. 政治学[M]. 吴寿彭，译. 北京：商务印书馆，1965.

[12]罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏，何包钢，等译. 北京：中国社会科学出版社，1988.

[13]李奇伟. 从科层管理到共同体治理：长江经济带流域综合管理的模式转换与法制保障[J]. 吉首大学学报（社会科学版），2018（6） ：60-68.

[14]刘启川. 独立型责任清单的构造与实践——基于31个省级政府部门责任清单实践的观察[J]. 中外法学，2018（2） ：440-454.

[15]周冯琦， 程进. 长三角环境保护协同发展评价与推进策略[J]. 环境保护，2016（11） ：52-57.

[16]张萍. 沖突与合作：长江经济带跨界生态环境治理的难题与对策[J].湖北社会科学， 2018 （9） ：61-66.

[17]胡宗义，张丽娜，李毅.排污征费对绿色全要素生产率的影响效应研究——基于GPSM的政策效应评估[J].财经理论与实践，2019（6）：9-15.