全国学会参与公益诉讼的路径构想

汝泽龙

[摘要]流域的发展与保护工作是系统性任务，具有复杂性、多领域和跨区域等特点，公益诉讼是开展该任务的重要抓手之一。该文以《长江保护法》的相关条款为视角，分析涉及流域传统公益诉讼工作中存在的问题，以中国水利学会为例，论述了中国科协所属全国学会参与流域公益诉讼工作的可行性，并从参与相关配套法律的立法、法律拟制适格原告角色、与其他流域保护主体的配合、诉讼积极性的激励等方面对工作路径进行构想。

[关键词]全国学会长江保护法公益诉讼

[中图分类号]G32225[文献标识码]A[文章编号]10019596（2021）070038-05

一、引言

2021年3月1日，《长江保护法》正式施行。作为我国第一部涉及流域整体保护与发展的法律，该法具有诸多亮点，值得深入研究[1]。譬如该法第十六条、第七十九条对流域内开展公益诉讼工作具有相当大的引申意义。第七十九条的第二款涉及了公益诉讼中诉讼主体的起诉资格问题，第三款对国家公权力为公益诉讼提供的支撑做出了规定。目前《长江保护法》的立法工作已经完成，下一步工作是完善配套的制度机制，促进法律更好实施，实现流域发展与保护的重要任务。我国在环境保护、消费者权益保护等领域开展公益诉讼试点工作以来，取得了一定成效，同时也存在不少问题。就公益诉讼来说，要按照加强长江流域生态环境保护的整体性和系统性的立法思路，将生态优先、绿色发展作为工作原则，以实现长江经济带高质量发展为工作目标，不断吸纳其他领域公益诉讼的经验，创新流域公益诉讼工作。

流域的发展保护具有自身特点，不能孤立研究与理解，应当从全局统筹谋划和设计，统筹发挥各方力量，尤其是行业内的全国学会的力量。中国科协所属全国学会在其专业领域具有独特优势，以中国水利学会为例，其挂靠在水利部，是党和政府联系广大企事业单位、高等院校、涉水组织和水利科技工作者的桥梁和纽带。经過90年的发展，中国水利学会成为促进我国水利科技事业发展的一支重要社会力量。我国流域相关管理职能主要设置在水利部及下属流域机构，中国水利学会作为水利部直属单位，拥有行业内各层次的专家资源，长期为水利部及各流域管理机构提供咨询建议、专家论证等智力服务，具备参与流域公益诉讼工作的天然优势。

二、公益诉讼的司法现状

（一）公益诉讼的概念

所谓公益诉讼，文义解释是指为保护公共利益而提起的诉讼。该诉讼制度早在古希腊、古罗马时期就已经存在。公共利益简称公益，目前没有统一的定义。笔者认为可以参考“不特定的多数人的利益”这一概念来理解。就所依据的法律法规上看，我国公益诉讼的定义有广义和狭义之分。如《民事诉讼法》采用广义的定义，即法定的机关和有关组织可以提起公益诉讼;《行政诉讼法》则采用狭义的定义，主要是由国家司法机关提起的公益诉讼，在实务中是以检察院为主体提起。XUEHUI学会2021年第7期2021年第7期全国学会参与公益诉讼的路径构想XUEHUI

按照法学通说观点，公益诉讼按照所保护的法益可分为环境保护公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼等类型;按照所属的诉讼法领域，可划分为刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。《长江保护法》的颁布实施，重要目的之一是对流域内各种法律关系进行覆盖性调整，为流域内所有需要保护的法益提供强力保障。如果将流域公益诉讼按照传统理论进行分割，存在违背其立法精神之嫌，也不利于相关工作的开展。因此，流域公益诉讼应当被划分为独立的公益诉讼类型，其内容应当在其他领域成功经验的做法上进行整合和完善。流域公益诉讼的启动条件是有适格原告向人民法院提起关乎流域保护的诉讼，因此应当先对相关的适格原告资格进行分析和探讨。（二）传统公益诉讼适格原告范围较窄

1我国不同公益诉讼领域原告资格各不相同。一是从刑事附带民事公益诉讼领域上看。刑事诉讼本身就是检察院作为公诉人进行审查起诉，由法院对违反刑法的犯罪行为进行审判的活动，一开始就带着维护、修复受损的公共利益的任务，因此不能称之为刑事公益诉讼。我国刑事诉讼法也未给出刑事附带民事公益诉讼的官方定义，仅理论界定义了此分类。在司法实践中，多以检察院提起刑事附带民事公益诉讼的形式出现。此类公益诉讼的适格原告为人民检察院。二是从民事公益诉讼领域上看。涉及流域的民事公益诉讼主要出现在环境资源领域，相比其他种类公益诉讼，民事公益诉讼的适格原告种类较多。第一类是人民检察院，检察院可以采用支持起诉方式，依法帮助有关的机关和组织提起公益诉讼。如果上述起诉主体未提起民事公益诉讼，检察院也可以独立提起诉讼。第二类是法定的机关和组织，司法实践中大多数由环保组织提起。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对适格的社会组织设定了明确的条件。三是从行政公益诉讼领域上看。行政诉讼一直以来被称作“民告官”，而行政公益诉讼则不相同，可以称之为“官告官”。我国行政公益诉讼的适格原告是人民检察院。其法律依据除了来自行诉法以外，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确规定，检察院在环境资源保护等领域发现国家、公共利益受损时，应当向违法行使职权或不作为的行政机关发出检察建议，仍不依法履职的，检察院可以提起行政诉讼。

2传统公益诉讼适格原告资格不同带来的问题。公益诉讼理论传入我国后，理论界对此也有很大的争议，实际推行过程中也很谨慎，分领域逐步实施公益诉讼试点工作，取得了较大进展，但就适格原告资格而言，主要存在原告资格范围较窄、原告资格依据文件分散、原告资格认定条件苛刻等问题，详见表1。

有学者认为，我国对相关环保组织原告资格限制过严，造成立案难的现实困境[2]。随着流域发展和保护的目标被立法确认，传统公益诉讼适格原告资格无法很好地适应流域发展和保护的新要求。因此，流域公益诉讼应当对程序意义上的传统诉权进行扩张，有条件地吸纳行业内的全国学会等社会组织，对原有的适格原告范围进行拓展，形成多方合力，更好地为流域发展和保护提供法律支撑。

三、全国学会纳入流域公益诉讼适格原告范围的可行性

（一）流域发展与保护的要求日益提高

流域的特点是流经面积大，横跨的行政区域广，法律关系复杂，亟待保护的法益多。《长江保护法》的实施为流域内出现的多种公益诉讼提供了整合的契机。流域公益诉讼的含义可以进行整体性概括，即符合条件的法人、非法人组织和自然人团体等充当公共利益代表人，为保护流域的公共利益而向人民法院提起诉讼，寻求司法救济的活动。此处采用广义概念的原因是为了解决传统公益诉讼的原告范围过窄问题。以检察院为单一起诉主体的体制无法应对日趋复杂的涉及流域公益诉讼，而我国传统的环保等领域的多起诉主体体制仍存在着主体认定条件苛刻、维权意愿不足、诉讼力量薄弱等缺陷。有学者担心，行业内的全国学会可能会与各级政府之间存在千丝万缕的联系，从而影响到起诉意愿[3]。笔者认为，如中国水利学会等中国科协所属全国学会，属非营利性社会组织，办会宗旨就是为了涉水领域的发展和进步，受利益影响比较小，在流域需要保護的关键时刻，可以代表公众利益做出行动。

（二）基本法律依据已确立

《长江保护法》第十六条明确国家鼓励、支持单位和个人参与长江流域生态保护等活动，此处的“单位和个人”显然是广义的主体范围，代表着政策放宽的倾向性。第七十九条第二款规定，公民、法人和非法人组织这三类主体可以依法获取相关信息，举报和控告危害长江流域生态环境资源的违法行为。本款对权利主体和诉讼权利做了原则性规定。早在2018年，东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会向广州市中级人民法院对袁某某等三人提起水污染责任环境民事公益诉讼，最终法院判决支持所有诉讼请求[4]。从法律依据和政策导向上看，中国科协所属全国学会为非营利法人，能够独立承担法律责任，符合参与流域公益诉讼的主体要求。

（三）流域案件归口审理模式已有试点

我国部分流域在建立了一系列专业审判机构后，开始探索“多审合一”审理模式。目前，主要存在民事、行政案件“二审合一”，刑事、民事、行政案件“三审合一”，以及刑事、民事、行政、执行案件“四审合一”等形式[5]。长江流域内仅有2家高级人民法院未实行归口审理模式[6]。过去公益诉讼按照案由的不同，负责的审判庭也不同，实行“多审合一”审理模式后，多领域案件统一由流域审判机构集中审理，方便了全国学会等未来适格原告提起诉讼，为适格原告主体拓展的可实现性提供了支撑。

（四）司法实践中已出现相关诉求

传统公益诉讼适格原告范围过窄的问题不仅引起了法学理论界的探讨，在个案中也已显现。根据近年司法实践中出现的案例，环保组织依法提起的环境公益诉讼，在原告主体资格是否有效的问题上，不同地域的法院竟然作出不同的裁判结果。例如，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（绿发会）提起的公益诉讼，就有被法院裁判不具有原告资格的判例。此外，有研究指出，我国环保组织诉讼能力有限。由于部分环保组织不具备专业人员、技术基础等重要条件，仅靠其无法在司法实践中开展好流域公益诉讼工作，相比而言，中国科协所属全国学会专家库的数量更多和领域跨度更大，因此，发挥拥有雄厚专家资源的全国学会的力量显得尤为必要。

四、全国学会参与流域保护的路径

（一）参与相关立法工作

《长江保护法》作为首部流域法律，考虑到流域发展保护的整体性、复杂性和交叉性，按照我国司法传统，后续可能由相关配套法律进行查缺补漏，全国学会可充分发挥学科优势，参与顶层设计。中国水利学会可充分调动下属分支机构（政策研究专委会、水法研究专委会等）的力量，参与到各层次的立法工作中。第一，参与最高人民法院、最高人民检察院组织关于流域法律的司法解释或针对流域公益诉讼单独出台的意见等编制工作。第二，参与具备立法权的地方人大及其常委会出台的地方性法规编制工作，细化所辖行政区划内的流域保护规定。第三，参与流域常态化司法协作机制设计，参与出台相关具体办法和文件，在个案的立案、审判等方面提供支持。

（二）法律拟制“流域公益诉讼代表人”角色

结合我国现行流域法律和立法趋势，针对传统公益诉讼适格原告范围较窄的特点，可以从立法设计上将涉及流域公益诉讼的起诉主体拟制为法律虚拟人格，称之为“流域公益诉讼代表人”。原因有两点：一是比较法的相关经验。在英美法系和欧陆法系的理论中均有官方公益诉讼代表人（一般由检察院充当）[7]，而在起诉主体非官方背景的集团诉讼、代表人诉讼和团体诉讼中则有多种称呼。虽然法系不同，归纳其设置原意都是在诉讼构造中对原告资格的授权。二是诉权理论的扩展。传统起诉权的依据之一为“具备利害关系”。流域公益诉讼保护的是在流域中生产、生活的所有单位和人的公共利益，如果把利害关系做扩大解释，被侵害者诉讼权利平等是题中应有之义，因此都应当具备程序法意义上的起诉权。拟制“流域公益诉讼代表人”角色不仅统一了称呼，还为原告资格的扩展提供了理论基础。

（三）赋予全国学会流域公益诉讼原告资格

在传统环境公益诉讼领域，法律规定了只能由从事环保的社会组织提起公益诉讼，并且对业务范围进行了严格限制，具备很强的技术力量和专家资源的全国学会反而被排除在外，因此导致了生态损害鉴定、生态修复专家等费用的增加。赋予跟流域发展与保护有关的全国学会以原告资格，不仅有利于大幅降低评估费、专家费，更能提升结论的准确性和权威性。除此之外，为更好地进行流域保护，还可以赋予公民起诉权。在环境公益诉讼领域，有学者呼吁向域外国家学习，吸纳公民个人作为适格原告[8]。然而，流域公益诉讼的专业性、复杂性更强，不宜全面赋予公民个人诉权，而是可以有条件地赋予公民团体（3人以上组成）起诉权，赋予资格必须是全国学会会员，职称为中级以上，从事专业和范围须与流域发展保护直接相关。

（四）诉讼激励机制

传统公益诉讼遇到过起诉意愿低的困境，为了避免流域公益诉讼在后续工作进程中流于形式，沦为一纸空文，应当采取相应的激励措施。全国学会可结合自身优势，运用能调动的宣传平台，采用多种方法。一是进行正向激励。采用发起鉴定项目等形式，调动行业内专家对生态破坏情况进行鉴定，并固定证据，为后续维权做准备。二是联合社会资本建立流域公益诉讼补偿基金，向社会公开募集，资金进行监管并专项使用。三是加大精神奖励。通过表彰奖励、宣传评价，使参与流域公益诉讼有贡献的单位和个人有获得感，从而鼓励其更积极地投身流域公益诉讼事业。

五、结束语

我国公益诉讼的快速发展为公共利益提供了有力的司法保障，但受原告资格的限制，面对具有高度复杂性、全面性和系统性的流域实际问题，涉及流域公益诉讼工作遇到了阻力。未来我国在开展流域公益诉讼工作中，应当以流域的特点为中心，充分发挥中国科协所属全国学会的力量。通过设置“流域公益诉讼代表人”角色，赋予行业内的全国学会和其会员团体适格原告资格，鼓勵更多有意愿的社会力量参与公益诉讼;通过发挥全国学会的专家资源，为流域发展与保护的立法、司法、执法和守法等工作提供智力支持;通过发挥全国学会跨行业、跨领域和跨学科联系广泛的优势，以广泛宣传和具体项目等方式，团结单位及个人会员积极投身流域公益诉讼事业。

流域公益诉讼工作需要循序渐进地开展，各项工作需要在科学论证的基础上进行实施，以全国学会的智力资源做支撑，帮助司法机关在个案中作出正确裁判，公益诉讼将为流域发展与保护筑牢司法保护屏障，为美丽中国、幸福流域提供坚实的法治保障。

参考文献

[1]董战峰.解读《长江保护法》为长江经济带绿色发展立规矩[EB/OL].（2020-12-30）.http：//www.china.com.cn/opinion2020/2020-12/30/content_77065401.shtml？f=pad&a=true.

[2]陈晓春，彭燕辉.环保组织提起民事公益诉讼：现实困境及完善路径[J].湖湘论坛，2021（3）：85-94.

[3]陈鹄.我国环境民事公益诉讼原告主体制度的完善[J].广西质量监督导报，2021（5）：195-197.

[4]汤维建.检察机关支持公益诉讼的制度体系——东莞市人民检察院支持东莞市环境科学学会诉袁某某等三人环境污染民事公益诉讼案评析[J].中国法律评论，2020（5）：159-168.

[5]韩绪光.最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见[EB/OL].（2017-12-04）.http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71562.html.

[6]刘泽.《长江流域生态环境司法保护状况》白皮书[EB/OL].（2020-09-25）.http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-259181.html.

[7]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011.

[8]齐雅蕾.浅析我国环境资源公益诉讼的适格原告[J].西部学刊，2021（9）：27-30.2021年7月学会Jul.