浅析高等教育领域“放管服”改革有效路径

汤大朋

摘要：“放管服”改革是国家治理体系和治理能力现代化建设的关键举措，高等教育作为国家治理的主要内容，全国各地政府和高校在推进高等教育领域“放管服”改革进程中开展了多项实践。当前，高等教育领域“放管服”改革进入攻坚阶段，纵深推进“放管服”改革在高等教育领域的进程仍面临简政放权落实欠佳、改革思想认知不足以及监督管理力度薄弱的问题，进一步精细简政放权制度、创新共同治理理念和健全监督管理体系是实现高等教育领域“放管服”改革目标的关键举措。

关键词：高等教育“放管服”改革现代化治理

党的十八届三中全会以来，国家把提升治理體系和治理能力现代化作为一项重要任务开展实施。教育是衡量国家发展实力的关键指标，同样也是提升国家治理水平的内在动力，因此“放管服”改革在高等教育领域的实施对国家发展、治理体系和治理能力现代化的重要意义不言而喻。高等教育承担着教化、文化传承和知识创造的特殊责任，立足于高等学校特殊性质的“放管服”改革优化路径的探讨，是加快推进高等教育领域“放管服”改革的关键所在。

一、高等教育领域“放管服”改革的必要性

（一）夯实国家现代化治理水平根基

在建设社会主义现代化强国宏伟进程中，提升国家治理现代化水平是推动国家发展的重要抓手，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键举措。[1]其中，“放管服”改革作为推动国家治理体系和治理能力现代化的有力措施，在深化行政体制改革方面取得良好成效。[2]2015年5月，“放管服”改革概念在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上被首次提出，自此“简政放权、放管结合、服务优化”三大策略协同共助、全面推进的新格局形成。“放管服”改革以“简政放权、放管结合、优化服务”为主要内容，致力于优化政府与社会主体的相互关系，体现了政府职能向“服务型”转变的治理理念。[3]十九届四中全会《决定》中也指出，持续深入推进简政放权、放管结合、优化服务协同发展，以充分激发各主体活力。2020年5月，李克强总理在国务院政府工作报告中强调，“放管服”改革应持续纵深推进。“放管服”改革的持续深入实施提升了国家治理体系和治理能力现代化水平，为高等教育领域“放管服”改革奠定了坚实的基础。

（二）推动高等教育事业健康发展

社会主义强国建设战略对高等教育的革新提出了具体要求，教育治理体系和治理能力的现代化是高等教育领域革新的重要内容，同时也是提升国家治理水平的重要方面。[4]作为提升国家治理水平的关键举措，“放管服”改革与高等教育治理体系和治理能力现代化之间具有动态互助、相互依存的关系。外部治理方面，“放管服”改革进一步理顺政府、社会与高校三大权力主体责任与义务，推动治理体制优化;在内部治理方面，“放管服”改革能够通过厘清学校、学部及院系各方的权力边界，促进共同治理提升治理效能。2017年4月，国务院五部委联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，为进一步解放高等教育领域自主权力，促进高等教育事业发展提供指导。高等教育“放管服”改革是以高等院校为主要阵地，以改革办学体制、教育机制、管办评分离以及人才培养模式等为主要内容开展的改革，对于推动高等教育事业的健康发展具有重要意义。[5]

（三）助力高等教育领域治理革新

目前，我国高等教育进入内涵式发展阶段，改革进入攻坚期和深水区，纵深推进高等教育领域“放管服”改革是深入革新高等教育治理的有效方式。具体而言，主要体现在以下三个方面：首先，高等教育领域“放管服”改革是推动高等教育行政管理体制机制革新的重要动力。“放管服”体现了高等教育治理从简政放权到放管结合，再到优化服务的良性发展进程，是促进高等教育领域各方主体和谐互动的关键举措。其次，“放管服”改革是高等教育治理机制创新的必要条件。高等教育领域“放管服”改革是以高校为中心，通过优化高等学校内外部治理机制和治理结构，达成共同治理合力才能实现改革目标，“放管服”改革所得成效与经验驱动高等教育治理机制创新，在相关政策指引下推动现代化治理体系构建。此外，“放管服”改革是高等教育治理机制创新的重要步骤。“放管服”改革的实施过程，既是梳理划分高等教育领域各方主体权力的过程，同时也是深入落实“管办评”分离的过程，通过“放管服”改革扬弃高等教育领域行政管理弊病，开拓有效的管理机制，是高等教育治理机制创新的核心要素（见图1）。

二、各地各高校“放管服”改革实践

在《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的指导下，各地政府立足本地本校历史沿革与当前实际，在高校学科专业、人员编制、进人用人、职称评审、经费使用、内部治理、监管服务等方面相继推进“放管服”改革并取得了积极成效。通过梳理各地各高校“放管服”改革实践，为优化改革路径提供经验借鉴的同时，也为持续推进改革困境探究奠定基础。

（一）简政放权，激发高校活力

提升高等教育领域管理部门自治主管的意愿，关键在于放松对高等教育领域的权力制约，落实简政放权是纵深推动高等教育领域“放管服”改革实施关键的基础性工作。依据国务院五部委联合印发的《意见》，有关高等教育领域的16项审批事项以及29项职责被取消和下放，同时涉及高等教育领域的非行政许可审批事项被全部取消。

各地区在推动“简政放权”上也相继出台相应政策采取对应举措，例如天津市下放高校人事权，支持高层次人才培养引进;山东省推动高校的研发机构设置权、人才招聘权、职称评审权、内部薪酬分配权、科技成果转化收益处置权“五权”下放。各高校内部也在积极推动简政放权实施，南京中医药大学通过扩大二级学院学科、教学科研团队和项目负责人的自主权，激发科学教研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性;同时进一步精简审批签字环节，提高办事效率。

（二）创新监管，促进良性竞争

《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》明确指出，在强化政府的外部监督的同时，要协同提升高校内部监督治理能力，通过创新监管方式和手段，加强协调与指导，营造良好的改革环境。各地各高校协同推进地方教育评估标准体系与中国特色现代高校制度建设，建立外部评估与自我评估相结合的监管机制。

在地区层面上，四川省积极改革高校职称自主评审制度和监管机制;山东省通过建立健全高校总法律顾问制度、法律文书清单制度等五项制度，夯实高校依法治理基础。在高校层面上，截至2020年，章程制订和核准工作基本完成情况良好，“一校一章程”工作成效覆盖全国2000多所高校。华南农业大学积极探索学校岗位分类，建立高效的岗位管理体制和运作机制，着力增进学校运转效能;中国农业大学制定了《中国农业大学本科教学工作规范》，进一步强化教务处在人才培养上的监督引导（见表1）。

（三）高效服务，优化育人环境

“放管服”改革在高等教育领域的实践是促进高等学校服务师生水平提升的关键之举，为提升高等教育领域行政管理部门的服务意识和服务水平，各地各高校在优化部门分工和保障学生利益等方面采取了相应的改革措施。

教书育人是高等教育的主责主业，因此优化高等学校专业设置成为各地各高校推进“放管服”改革的主要措施，山西省制定了普通高校本科专业增设指南以及专业动态调整机制，推动全省高校“一校一面”特色发展，为培养高质量人才优化专业结构。同样的，河海大学也通过建立本科专业设置和动态调整机制，引导专业设置情况更好地适应经济社会发展需要，促进专业规模、质量、效益与特色的协调发展。

三、高等教育领域“放管服”改革困境

在相关政策的指导下，各地各高校开展的“放管服”改革已取得了一定的积极成效，但当前高等教育发展进入攻坚克难的关键时期，在持续推进“放管服”改革进程中仍面临诸多问题，各地各通过汇总分析高校“放管服”改革实践经验，进而对高等教育领域“放管服”改革持续推进所面临的问题进行深入剖析，对促进高等教育高质量发展具有重要意义。

（一）简政放权落实欠佳

简政放权是“放管服”改革的首要措施，也是高等教育领域治理革新的重要基础。但当前高等教育领域简政放权措施在统一实施口径、完善配套政策以及协调权力转移等方面仍存在问题。当前高等教育领域简政放权实施缺乏统一口径，主要体现在权力下放范围差异，不同区域与不同类别高校简政放权实施步调不一致;下放权力内容差异，高等教育领域涉及权力主体众多从而导致下放权力边界模糊[6];权力下放级别差异，政府对下放权力的级别尚未形成统一的标准。其次，简政放权措施欠缺配套的保障措施，高等教育管理部门涉及利益主体众多，因此简政放权举措的实施会与多个部门相关，关键环节配套监管等保障措施的缺失使权力下放难以实施到位。此外，政府权力“放不下”、高校权力“接不住”的矛盾造成權力下放失衡，政府缺乏对高等教育领域“管得了，管得好”的权力范围评估，简政放权落实尚未到位导致实质性问题并未得到有效解决。

（二）改革思想认知不足

“放管服”改革的意义在于通过简政放权到放管结合，再到服务优化的整体路径推动高等教育领域治理体制机制的革新。在践行高等教育“放管服”有序推进过程中，改革措施实施主体对改革的认识和观念较为薄弱，思想认知的不足是制约“放管服”在高等教育领域深入推进的主要因素。[7]一方面，改革实施者对“放管服”改革内涵以及高等教育领域“放管服”改革实践进程的认识仍有所欠缺。[8]地方政府与高校内部在推进“放管服”改革进程中均存在忽略教育科研机构基本属性的问题，将教育科研事务与一般行政事务混同的现象普遍存在。另一方面，共同治理理念仍有待深入。高等学校是高等教育的主要载体，其兼具“服务者”和“管理者”的双重身份，是典型的利益相关者组织[9]，如何实现高校内部行政、学术及民主等多权力主体利益均衡是推进高等教育领域“放管服”改革的特殊性问题。

（三）监督管理力度薄弱

强化监管是保障“放管服”改革在高等教育领域平稳有序推进的关键举措。目前，高等教育领域“放管服”改革中放管结合与放管协调仍存在欠缺，有效监管的缺失阻碍了高等教育领域“放管服”改革步伐。其一，监督管理缺位现象普遍存在。高等教育领域的管理部门长期依赖于“以审代管”或“以罚代管”的治理手段，繁复的审批工作严重挤占了教育管理工作者的时间和精力，制约了教育科研工作发展。其二，缺乏全程监督管理意识。高等教育领域管理部门尚未做到事前、事中及事后全程监督，有些管理部门忽视事中及事后监督的重要性，例如高校固定资产管理部门缺乏对固定资产占有和使用主体的追踪监管，并且绝大多数部门普遍存在“不审批就无监管”的认知[10]，同时政府对高等教育领域的监管也存在偏重过程监管而忽视结果监管的问题。其三，监管机制冗杂烦琐。一方面，监督管理部门职能交叉，难以厘清监管权责边界，进而造成监管效率低下的问题;另一方面，相关审查批复流程仍然较为烦琐，监督管理信息化水平较低。[11]

四、高等教育领域“放管服”改革路径

针对当前“放管服”改革在高等教育领域纵深推进所面临的简政放权落实欠佳、改革思想认知不足以及监督管理力度薄弱的问题，立足高等教育特殊性质和实际发展情况，探究中国特色高等教育领域“放管服”改革优化路径，将有效促进高等教育治理体系和治理能力现代化。

（一）精细简政放权制度

纵深推进“放管服”改革的重要前提在于解决简政放权中“放哪些”“如何放”“放给谁”的问题，加快落实“管办评”分离改革是划分权利主体边界，推动改革有效实施的关键举措。具体而言，针对“放哪些”的问题，要建立在满足高等教育领域服务供需双方需求的基础上，对下放权力内容进行差异化界定;对于“如何放”的问题，权力下放要兼顾“放管服”改革后续进程，即管理和服务的实施推进，还要协调权力承接方的能力水平，完善简政放权配套措施制定以给高校管理人员提供明确的指导方案，实现简政放权“放得下，接得住”的目标;在“放给谁”方面，综合考评各地各高校治理能力水平，对条件成熟的地区和高校优先放权，确保权力下放有效，缩小各地各高校发展治理水平差距。

（二）创新共同治理理念

深化“放管服”改革实践的前提条件是深化“放管服”改革认识，通过深入学习“放管服”改革相关政策文件，剖析“放管服”改革的真正内涵，细分改革任务与内容实现对治理流程的渗透。在深化认识的同时，革新治理理念对纵深推动“放管服”改革具有重要意义。首先，要提升多元权力主体对共同治理理念的认同感，明确高等教育治理的特殊性质和特殊手段，协同推进行政管理、学术权力、政治民主等各方主体治理参与度，充分发挥共同治理对实现高等教育治理现代化的关键作用。其次，立足我国高等教育实际情况，合理借鉴国际大学先进治理经验，结合“放管服”改革在我国高等教育领域的实践，探究具有中国特色的高等教育改革路径。

（三）健全监督管理体系

建立健全高等教育领域“放管服”改革监管体系，要立足于平衡多元权力主体利益需求，有效促进高等教育领域外部监管与内部控制相结合，实现事前、事中、事后全程监督（见图2）。在外部监督方面，政府应充分发挥监督主体作用，通过创新完善高等教育评估体系和评估标准加强对高等学校办学行为的监督管理，同时政府还应在权力边界内适度放松对高等学校的直接干预，保障高等学校的办学主体地位。在内部监督方面，坚持依法治校的根本原则，加快落实“权责清单制度”，提高职能部门和学院的管理效能与水平。[12]此外，提升“放管服”改革监督管理机制的信息化水平，破除政府、高校与社会行政管理可公开数据屏障，形成互动高效开放统一的平台，在高等教育领域内部也可以充分利用互联网优势，构建教学、科研、行政管理模块清晰的线上信息平台，为简化审批流程、提高行政效率提供便利条件。

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