分析生态环境管理法律法规理解与适用中存在的若干情形及对策建议

肇庆高新技术产业开发区环境保护监测站 龙杰权

一、概述

随着生态环境管理法律法规规章体系不断完善，环境法典架构逐步清晰，其对应的环境管理执法案例实践也在不断产生。而在生态环境管理环境监察执法实践过程中，会出现很多新情况。因此，必须对当事人行为的各个细节进行逐步分解，跨越不同维度，结合多种处理方式进行综合认定，最终做出“行罚相当”的处理，构建公平合理、刚柔并济的生态环境管理执法体系。

二、环境管理执法实践面临的边缘情形

（一）自由裁量权太宽，实践中往往面临选择困难

《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“水污染防治法”）第九十三条规定，水污染事故发生后，未及时启动水污染事故的应急方案，采取有关应急措施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正；情节严重的，处二万元以上十万元以下的罚款。何为情节严重？法条中未明确。

查阅相关资料，环境污染事件分为四级，分别是的特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）、一般环境事件（Ⅳ级）。而《水污染防治法》中没有明确该分级标准是否适用第九十三条中的“水污染事故”，也未明确情节严重是对应哪一级，故第九十三条中的“情节严重”留给行政机关的自由裁量权太宽了，在执行中面临“适用困难”。

譬如，某市某个已制定有效应急预案的化工企业的甲类仓库发生火灾，烧了一天才被扑灭，无人员伤亡，未造成跨县级行政区域纠纷，起火原因不明。经调查核实，虽然已及时采取措施，但还是溢出排放了10吨消防废水，火灾燃烧排放了1吨废气颗粒物。很明显，该企业的行为实质上是造成了环境的污染，对照环境污染事件的分级标准，找不到对应的级别，同时基于常识判断，未达到“情节严重”，就无法适用“情节严重”。此时，该企业的行为难以定性，再查对《突发环境事件应急管理办法》第三十八条、某省市的自由裁量标准，也找不到明显符合的罚则和情形。

如果通过生态环境损害赔偿追偿（民事纠纷途径）解决呢？查对《生态环境损害赔偿制度改革方案》、某市生态损害制度改革文件，未找到明确适用的情形；若适用兜底条款，需要进一步明确的程序可能更多。

综上所述，对于这种污染了环境，但污染量不大的行为的认定，由于法律法规未明确或自由裁量权太宽，产生了法律空白。

（二）案例实践中面临的“界限模糊困境”

如何区分《水污染防治法》第八十二条第（二）项“未保证监测设备正常运行”与第八十三条第（三）项“通过篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式排放水污染物”？

《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（以下简称“暂行办法”）第六条明确了四种情形属于“篡改、伪造监测数据”，其中第四种为“其他致使监测、监控设施不能正常运行的情形”，是兜底条款。“未保证监测设备正常运行”等同于“其他致使监测、监控设施不能正常运行的情形”吗？从文字表述和实际设备设施操作上看，两个表述的意思或范围基本一致。但法律条款明确，对“未保证监测设备正常运行”的行为仅仅处罚二万元以上二十万元以下，不适用环保法配套办法。而对“篡改、伪造监测数据排放水污染物”的行为，不仅应当处罚十万元以上一百万元以下，而且实施查封或扣押，同时还要移送公安机关实施行政拘留。倘若“未保证监测设备正常运行”等同于“其他致使监测、监控设施不能正常运行的情形”，则对“未保证监测设备正常运行”的行为，也要同时处以罚款、查封和移送行政拘留，且上述行为在《水污染防治法》中就相当于适用了两个罚则，一个是第八十二条，另一个是第八十三条，且处理结果和罚款范围并不相同。一种行为适用同一法律里的两个罚则，明显不成立，故“未保证监测设备正常运行”不等同于“其他致使监测、监控设施不能正常运行的情形”，但查对《水污染防治法》及相关法律法规，未能找到对“未保证监测设备正常运行”内涵或范围的相关解释。

（三）生态环境损害赔偿的边缘情形

笔者认为，目前在环境领域的公共性质的民事诉讼存在三种。第一种是环境民事公益诉讼。根据《民事诉讼法》第五十五条及新《环境保护法》相关规定，行政机关已无职权提起一般环境民事公益诉讼。故环境民事公益诉讼主体固定在特定范围。第二种是生态环境损害赔偿诉讼。提起生态环境损害赔偿诉讼的适格主体是省级、市地级政府及其指定的部门或机构。因此，行政机关可提起生态环境损害赔偿诉讼。第三种是一般环境侵权民事诉讼。此类案件未达到生态环境损害赔偿案件的适用条件，即不属于较大突发环境事件、虽构成环境犯罪但未产生严重生态环境损害、不发生严重影响生态环境后果的案件。

例如，某市环境监察人员在巡查时，发现不法分子无危险废物经营资质擅自收集10吨粘附有废油的废油罐，检查发现时已逃逸。面对此类案件，行政机关需要委托第三方机构或专家进行鉴定、称量、损害评估、处置，产生系列费用。因其实质未产生严重生态环境损害，未达到生态环境损害赔偿诉讼案件的条件，若抓到嫌疑人，最终就只能参照生态损害赔偿程序，先磋商，磋商不成的话，提起一般的请求赔偿的民事诉讼。若逮捕不了嫌疑人，案件产生的费用就只能纳入政府正常环境治理预算中了。

（四）代履行、代处置面临的“困扰”

生态环境单行法如《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《土壤污染防治法》、《放射性污染防治法》中都有关于代履行、代处置的监管规定，所需费用均规定由违法者、违令者承担。见表1。

表1 代履行、代处置相关法律法规

但承担的方式是以行政命令的方式，还是以民事诉讼的方式，法无明文规定。若适用行政命令方式，涉及到费用的行政命令的执行，是否应向人民法院申请强制执行，走行政强制程序，法律又无明文规定，在实践中，法院是否受理也是一个问题。若适用民事诉讼方式，可能存在三个方向。第一，提起环境民事公益诉讼，但目前行政机关提起环境民事公益诉讼已无法律依据。第二，提起一般环境侵权赔偿民事诉讼。应适用《民法典》来请求赔偿代为治理污染垫付的财政资金。第三，适用生态环境损害赔偿诉讼。根据现有生态环境损害赔偿相关规定，环境损害情节严重的、出现较大环境事件的情形，才能启动生态环境损害赔偿机制，追偿垫付的代为治理污染的财政资金。

三、对策建议

（一）建立有梯度、与违法行为相对应的自由裁量标准，力求“行罚相当”

许多一次性伤害行为，譬如故意或意外发生的工厂火灾、山火、爆炸等人类活动导致的灾难，尽管偶然发生，但从实际处考究，的的确确是已经排放了污染物，产生在空气当中，对周边环境造成了一定的影响。所以，行政处罚自由裁量标准应建立完善的梯度，不同梯度对应不同情形，从实际出发，提高覆盖面，使所有人为排放污染物的行为都得到相应的惩治，“行罚相当”，以儆效尤，裁量得当，公平合理。

（二）进一步明确法律用语范围，避免适用范围重合

从文字理解方面看，“未保证监测设备正常运行”行为的内涵很大，可指所有妨碍监测设备正常运行的行为，但没有明确行为时是否有排放污染物。而“通过篡改、伪造监测数据逃避监管的方式违法排放污染物”的行为与监测设备有关联的就是监测数据，篡改、伪造监测数据的行为实质就是对监测设备或整个监测体系施以一定的行为使之出具的监测数据脱离实际、失真，达到所需的监测数据的目的，最终致使监测设备不能正常运行。因此，上述两种行为有重合的地方，也有不同的之处。而对于重合的部分，相当于在同一部法律里，设置了两种法律后果，显然是不妥的。故建议适时对法律进行修正，或出台相关解释或规范性文件，以便于基层更好地贯彻执行法律，区分对待不同的违法行为。

（三）不断完善生态环境损害赔偿制度，切实做到应赔尽赔

在执法实践中，往往会出现不适用生态环境损害赔偿制度但又耗费行政机关财政资金替代治理污染的案例。因此，应不断修订完善生态环境损害适用情形，或者合理设置普通程序和简易程序，灵活制度机制，提高覆盖面；使资金追偿和污染修复纳入制度化管理，释放制度效能，提高行政运行效率，使行政财政资金及时追偿到位、生态环境得到及时修复。

（四）明确代履行执行方向，促进行政行为合法化

行政机关向涉案当事人作出行政命令，当事人拒不改正的，为避免生态环境影响进一步扩大而作出代履行或代处置的行政行为，及时保障了群众安全、生态安全，维护了社会公共利益。故应当在法律、法规或规章中明确代履行或代处置的执行方式，同时确定适用向人民法院申请强制执行行政命令的情形和通过民事诉讼的方式追偿代履行或代处置的费用的情形，使行政行为有理有据，合法合规，避免引起不必要的行政纠纷。

四、结语

生态环境法律、法规、规章及自由裁量标准是环境管理执法的依据，故应遵循“实践，理论，实践”的模式实现动态的与时俱进的更新与完善，不断为完善的生态环境法典宫殿添砖加瓦。只有建立公平、合理、细化的惩治体系，利用系统思维指导环境管理执法实践，才能持续地推动新时代法治思想落到实处，实现共同富裕。