史密斯模型视角下农村改厕政策执行研究——以江苏省睢宁县N镇改厕为例

孙 楠

一、问题的提出

实现乡村的无害化卫生厕所全覆盖，是改变农村环境的一场“厕所革命”。它既是实现乡村振兴战略的重要一环，也是促进扶贫和生态双赢的重要举措。 在2020年中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“全党务必充分认识新发展阶段做好‘三农’工作的重要性和紧迫性，坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、村民富裕富足。”具体到我国“厕所革命”政策执行及其效果层面，仍存在诸多不足。

二、分析框架及研究方法

为进一步拓展研究视野，本研究主要借助学者史密斯在《政策执行过程》（1973）一文中提出的史密斯政策执行模型，从多维视角分析在“厕所革命”政策推进过程中，政策本身的理想程度、政策执行的主体、政策执行的对象及政策所处的环境这四个方面对政策执行效果的影响，以探寻破解之道。

江苏省睢宁县N镇辖行政村与自然村264个，总人口98976人，其中农业人口占总人口的94.9%，是典型的农村地区，具有案例典型性。2018年，N镇承担了睢宁县“厕所革命”政策试点工作。在政策执行过程中遇到了各方面的困难，经国务院办公厅农村人居环境整治检查组的暗访与指导，不断地调整与摸索，最终顺利完成改厕任务。本研究所使用的数据与资料均源自笔者实地调研，从2019年12月到2020年8月，笔者阅读文献与收集相关资料的同时，跟随N镇改厕负责人多次进行参与式观察，并对N镇负责改厕的副镇长、N镇所辖村村委会主任及村民进行了分群体深度访谈。

图1 “农村‘厕所革命’政策执行过程”分析框架

三、史密斯模型视角下农村改厕政策执行困境

（一）“厕所革命”政策的短视性与一统性

睢宁县所新建的新型无害化厕所采用“三格式”化粪池，但N镇所辖村均没有建设村主干道污水管网，污水处理设施的运行维护成本太高，新型无害化厕所的化粪池只能采用人工清掏的方法。类似这种情况在未来的几年可能会引发“厕所再革命”，造成人力、物力和财力的重复投入与巨大浪费。政策的一统性使得政策内容不能全面考虑地区间差异性，导致政策执行过程中会有一定程度的不合理性。

（二）执行主体在压力型体制下的拼凑应对

政策执行主体对于政策本身的理解、采取的执行手段以及政策执行的相关部门之间的沟通、协调与配合好坏都会对政策的执行效果产生重要影响。村党支部书记及乡镇干部大多在农村长大，使得他们往往将诸如情面、说理等工作方法引入到行政权力行使过程中，以极富“人情味”的方式进行拆厕任务。

（三）政策执行对象的政策认同迷失

政策执行对象对政策的认知状况和信任程度都会对政策的执行产生一定的影响。近年来，随着现代化进程的加快，农村留守人口以老人、妇女和儿童为主。留守群体文化程度整体较低且年龄两极化严重，缺乏对厕所改造必要性和迫切性的正确认识，造成阻碍。

（四）“行政发包制”与“锦标赛体制”的政策环境

“行政发包制”环境下，委托方对管理方的工作验收多采用抽查形式，标准时紧时松、抽查地点不断变化，给管理方加压，以确保政策执行结果。在“锦标赛体制”中，地方官员不仅是“经济参与人”，同时也是“政治参与人”，他们往往基于自身的利益倾向而对政策进行选择性执行，导致“厕所革命”的成效有的只体现在“数量”上，却没有体现在“质量”上。

四、史密斯模型视角下改厕困境的破解之道

（一）强化顶层设计与基层实践的双向沟通

我国政府的结构体系为自上而下的典型科层制，权力经过层级下移。上级负责政策框架的顶层设计，基层政府负责将中央和各级政府的政策贯彻落实。除了自上而下的政策制定与落实，也需要拓展自下而上的利益需求表达渠道。同时上级政府也要加强与基层政府的沟通与交流，让制定的政策决策更接地气。

（二）提高基层政府政策执行能力

一是提高政策执行人员的政治素质、政治理论水平及分析、解决政策执行过程中可能遇到的问题的能力，突出基层干部思想作风建设，强化行政伦理和道德意识，规范工作行为，增强纪律和法治观念，建立高素质的基层公务员队伍。二是加强基层政府对政策的学习与理解，深刻领会政策所传达的精神。要深入调查研究，将地方实际与政策精神实质相结合，因地制宜地将政策贯彻落实，实现政策制定的初衷与愿景。

（三）动员村民积极参与

农村改厕本质上是民生问题、社会问题，是惠民工程。要充分动员村民参与政策执行，鼓励村民提出政策建议并拓宽相应的渠道，加强政策执行的透明度，保障政策的贯彻落实，发挥村民作为执行对象在政策执行中的作用，实现对政策执行的客观评价。基层政府要通过调查、听证等方式引导村民积极参与制订既满足村民的诉求又契合政策精神的工作方案。

（四）完善政策执行资源

政策宣传是政策顺利落实的重要前提和保证，基层干部要重视政策宣传工作。要重视政策的宣传力度，拓宽宣传的广度和深度。要积极探索、不断创新宣传的方式方法。做到宣传不留死角，鼓励走到田间地头，逐户逐人地进行讲解释惑。财政资源的充足与否也直接影响政策执行的效果，在“厕所革命”与人居环境治理攻坚战中，还要动员社会组织、企业和家庭承担起相应的责任与义务，弥补“厕所革命”财政空缺。

五、结 语

“厕所革命”作为一项惠民利民工程，很大程度上影响着农村居民的生活水平。可以推进农村垃圾污水治理，改变村容村貌，引导广大人民群众形成良好的卫生文明习惯，控制疾病的传播流行，使农村环境卫生状况得到根本性改变。同时也是衡量乡村文明的重要标志，折射出一个国家执政者治国理政的智慧，彰显了党中央全面建成小康社会的信心和决心。