转变政府角色 强化各方责任

南斌

为落实新版北京城市总体规划和加强城市精细化管理的要求，北京市人大常委会于2021年5月27日审议通过了《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》（以下简称《条例》），并于2021年9月1日正式实施。

一、立法背景

户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品，从本质上说是一种宣传工具，用于搭建联系商家与消费者的桥梁，用于向社会公众传播法规、政策，也是城市容貌景观的重要组成部分。它们体现着城市街道的“烟火人气”，体现着城市的文化特色与城市美学，也是一座城、一条街区别于其他城市、街道的重要特点。

此前，在户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品的设置管理中，北京市的主要法律依据是2002年制定的《北京市市容环境卫生条例》，其中设有专节对户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品进行了规范。2004年、2005年，北京市政府分别配套出台了《北京市户外广告设置管理办法》和《北京市标语宣传品设置管理规定》，以及1个《户外广告牌匾标识设置专业规划》和5个《设置管理规范》，对相关设施的管理思路和内容做了进一步细化。

近年来，北京市高度重视城市空间和城市景观的打造，新版城市总规提出“建设高品质、人性化的公共空间”，广告牌匾、标语宣传品设置管理是其中的一项重要内容。2017年以来，北京市先后开展了天际线治理行动、规范清理标语横幅、治理公益宣传栏、拆除立柱式户外广告设施等工作，为打造空间协调、视觉清朗、规范有序、整洁优美、品质高端的城市公共空间环境发挥了重要作用。但是，在实际工作推进过程中，也暴露出法规制度滞后、管理缺乏精细、违法设施屡禁不止等情况，需要在制度层面进行调整、细化和完善。

二、立法过程

坚持“边开展调研、边专题研究、边起草完善、边征求意见”的工作模式。市城市管理委会同市人大常委会城建环保委、法制办和市司法局深入街道、乡镇进行调研，与国有、民营等各类户外广告企业进行座谈，召开了近20场不同层级、不同领域的专题研讨会，听取市政府相关委办局、各区城市管理委、专家学者、政协委员、北京市法学会、行业协会和服务对象、商圈区域管委会、商圈代表等近100家部门单位代表的意见建议。分析比对借鉴了纽约、巴黎、东京、伦敦等国外城市和上海、天津、杭州、深圳等国内城市在户外广告、牌匾标识和标语宣传品管理的法规经验。

围绕新版北京城市总体规划和城市精细化管理及“疏解整治促提升”的工作要求，立足首都城市战略功能定位，按照建设国际一流和谐宜居之都的工作目标和深化“放管服”改革、优化营商环境的精神，在广泛调研和充分论证基础上起草了《条例》草案，并提交市人大常委会审议。草案内容明确了对象范围、强化管理措施、规范工作流程、突出日常管理、加强违规治理，并突出“分类管控、减量提质、服务发展”的管理思路。

三、主要内容

《条例》在总结北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理经验基础上，以问题为导向开展顶层制度设计，主要有以下五个特点：一是扩大了户外广告设施、牌匾标识的对象范围，二是完善了户外广告设施“依规划设置”的管理模式，三是强调了牌匾标识设置结合区域功能实行分区分类管理，四是强化了设置人的安全管理主体责任，五是加大了对违规设置户外广告设施的处罚力度。

（一）扩大了户外广告设施、牌匾标识的对象范围

根据2004年北京市政府颁布的《北京市户外广告设置管理办法》（2004年市政府151号令），北京市户外广告设施仅指设置在户外，用于发布商业广告的灯箱、霓虹灯、电子显示装置等，未将宣传栏等公益户外广告设施、灯光秀设施、橱窗广告、窗贴广告等包含在内，在管理中产生了“空白地带”。新的《条例》对户外广告设施进行了重新定义，将“其他向城市道路、公路、铁路、广场等城市户外公共空间发布广告的设施”纳入管理范围，解决了管理空白区域，为规范管理公益户外广告设施、灯光秀设施、橱窗广告、窗贴广告等提供了法律支撑。

同时，在牌匾标识的定义中，也将“向城市道路、公路、铁路、广场等城市户外公共空间展示其名称、字号（商号）、标识等内容的牌匾、匾额、标识”纳入管理范围，为规范治理窗贴招牌、走字屏等设施提供了依据。

（二）完善了户外广告设施“依规划设置”的管理模式

2004年以前，北京市户外广告设施设置管理采用单一的行政审批方式。2004年出台的《北京市户外广告设置管理办法》取消了审批制度，明确了户外广告设施实行“依规划设置+规划查阅”的管理制度，即由市、区城市管理部门制定道路、街区的户外广告设施设置规划，明确设施设置位置、类型、规格等具体内容。设置人在设置前先到市区城市管理部门办理户外广告设施设置规划查阅事项（注：作为政府规章确定的公共服务事项，不作为行政许可事项），提交户外广告设施设置方案，经论证符合规划的，管理部门出具《户外广告设施规划查阅告知书》。

从2005年至今，市、区两级共组织编制完成了1100余条道路（包括长安街及其延长线、各环路、高/快速路、城区主要大街）及火车站、机场等重点区域的户外广告设施设置规划，规划户外广告设施点位约5万余个（含公交候车亭1.1万个），基本覆盖了城区主要道路和重点区域。

但是，在管理实际中存在一系列问题，包括市、区规划层级过多，市级权限过于集中，街區户外广告设施设置规划编制中政府与企业权责不清、周期长成本高、缺乏适当裕度、没有明确期限、规划查阅办理流程不便捷等。新的《条例》进一步完善了户外广告设施“依规划设置+信息化规划查询公开”的管理制度，主要包括：

一是简化户外广告设施规划层级。取消了与市级专项规划作用重叠的区级户外广告设施设置专项规划，明确了规划体系，包括市级户外广告设施设置专项规划和街区户外广告设施设置规划。

二是合理划分市区规划权限。将市区规划权限分为三类：（1）长安街及其延长线、高（快）速公路及机场地区的街区户外广告设施设置规划由市城市管理部门组织编制，报市政府审查批准后实施。（2）首都功能核心区、城市副中心、火车站地区、市政府确定的其他重点区域，由区政府或区城市管理委组织编制，经市城市管理部门审查批准后实施。（3）其他区域，由区城市管理委组织编制，报区政府批准后实施，报市城市管理委备案。

三是强调街区户外广告设施设置规划是设置户外广告設施的直接依据。要求尚未制定街区户外广告设施设置规划的，不得设置户外广告设施。建成区尚未编制规划的，应当在《条例》实施后三年内完成街区户外广告设施设置规划编制工作。新建街区应与街区层面控制性详细规划同步编制。

四是明确了街区户外广告设施设置规划内容重在确定街区内户外广告设施设置的规则，而不再是具体设施。根据街区层面控制性详细规划，细化街区内商业户外广告设施的禁止设置区域、限制设置区域和允许设置区域，明确公益户外广告设施设置布局，确定户外广告设施的设置地块、风貌要求、设置密度、面积上限、亮度控制、运行时间、设置期限以及临时性商业户外广告设施的设置要求等规划内容。

五是赋予规划查询合法性地位，并确定了信息化管理手段。要求设置人应当在综合服务信息系统查询户外广告设施设置规划规定的条件和设置要求，征得设置场所所有人或者管理人的同意后，编制户外广告设施设置方案，上传至综合服务信息系统，并向社会公开。

（三）强调r牌匾标识设置应结合区域功能实行分区分类管理

《条例》明确了牌匾标识设置实行基本规范要求下的分区分类管理，采取信息化“上传方案并公开”的管理方式。具体包括：

一是在市级基本规范下，各区结合实际编制街区牌匾标识设置指引。区城市管理部门应当组织有关部门、街道办事处、乡镇人民政府等，根据固定式牌匾标识设置规范，结合辖区内不同区域功能、风貌特色和单位特点，编制并向社会公布区域固定式牌匾标识设置指引。

二是对于历史建筑、连锁企业等特殊形式的牌匾标识设置予以规范。包括：（1）属于文物保护单位、不可移动文物、历史建筑固有的固定式牌匾标识，应当原貌保留;（2）连锁经营企业设置牌匾标识的，可以沿用同一品牌的设计风格和色调。

三是明确了信息化上传设置方案并公开的管理方式，确保各级管理部门及时了解设施设置信息。设置固定式牌匾标识和车身标识的，所有人应当根据固定式牌匾标识和车身标识设置规范编制设置方案，上传至综合服务信息系统，并向社会公开。

（四）强化了设施所有人的安全管理主体责任

户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品的设置数量多、涉及主体多、分布范围广，且多位于人流量较大的公共区域，而北京市大风、暴雨等极端天气情况较多，为加强安全管理，防止出现伤人、毁物的安全事故，《条例》进一步强化了设施所有人的安全主体责任，并规定了严厉的处罚措施。

一是确定了附着式设施设置前的安全影响评估制度。在建筑物、构筑物上设置附着式户外广告设施或大型固定式牌匾标识的，建筑物、构筑物所有权人或者管理人应当事先委托房屋安全鉴定机构就户外广告设施对建筑物、构筑物安全的影响进行评估。经评估不符合安全要求的，不得设置。

二是确定了对大型或者超高设施的定期安全鉴定制度。户外广告设施、固定式牌匾标识的所有人委托专业机构每两年对大型或者距地十米以上的户外广告设施、固定式牌匾标识进行安全鉴定，并将安全鉴定信息上传至综合服务信息系统。

三是确定了对违反安全管理要求的严厉处罚措施。未定期对大型或者距地十米以上的户外广告设施、固定式牌匾标识进行安全鉴定的，由街道办事处或者乡镇人民政府责令限期改正。逾期不改正的，按照违法设置户外广告设施、固定式牌匾标识的行为处理（即对于违法设置的户外广告设施、牌匾标识可以依法予以强制拆除）。

（五）加大了对违规设置户外广告设施的执法力度

违规户外广告设施具有低投入、高收益的特点，现有法律法规存在处罚额度低、强制拆除执法周期长等情况。巨大的利益诱惑与极低的违法成本，造成违规户外广告设施屡禁不止。

《条例》一方面保留强制拆除的执法权力，另一方面，通过明确设施载体提供方的法律责任、确定查封扣押等阻断传播的措施和明确违法者承担强拆及代履行费用等方式，加大了对违规设置户外广告设施的处罚力度。

一是明确设施设置载体提供方的法律责任。为违法设置的户外广告设施提供载体的，由街道办事处或者乡镇人民政府责令限期改正。逾期不改正的，处一万元以上、十万元以下罚款。

二是确定了查封、扣押等阻断传播的措施。城市管理部门、城市管理综合执法机构、街道办事处、乡镇人民政府对户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置实施监督管理，可以询问、调查有关单位或者个人，查阅、调取、复制有关证据资料，依法采取查封、扣押涉嫌违法设置的户外广告设施、牌匾标识、标语宣传品，以及与其直接相关的物品、经营工具、设备等，及时消除传播影响。

三是规定由违法者承担强拆和代履行费用。对户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品依法实施强制拆除或者代履行拆除的，所需费用由户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品的所有人承担。

《条例》的颁布实施为北京市推进户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理的规范化、法治化进程，奠定了坚实基础。北京市将依据《条例》所确定的各项制度，修订户外广告设施设置专项规划，建设综合服务信息系统，组织各区编制街区户外广告设施设置规划，制定修订相关配套标准规范，努力形成以《条例》为核心，各项配套规划、规范、标准完善的户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理制度体系。

（责任编辑：陈希文）