如何贯彻落实未成年人“两法”的六个一？

苑宁宁

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修订后的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法即将实施，这意味着我国未成年人保护与犯罪预防工作将迈入现代化的新阶段。这项事业需要各方面共同负责、各司其职，其中有六方面关键工作直接影响着法律实施和实效。简单来说，就是一个核心原则、一套引擎机制、一种综合反应平台、一组配套法律法规、一批专门学校、一支专业队伍。

一个核心原则

一个核心原则，是正确理解和牢牢坚持最有利于未成年人原则。最有利于未成年人原则，是联合国《儿童权利公约》中Best Interests of Child 在国内法中的话语表达，是未成年人保护的“帝王原则”。实践中，需要重点从两个方面掌握。

首先，这一原则涵盖所有与未成年人相关的事项。未成年人保护范围广泛，涉及事项众多，而且还处在不断扩展中，有的已经为法律法规所明确规定，相关主体应当严格依法行事、履行义务，但法律法规不可能穷尽所有事项，有相当一部分目前无明确规定，这就需要根据最有利于未成年人原则进行规范和调整，不能盲目地以无任何规定为由而简单处理。既然保护未成年人是全社会的责任，那么处理与未成年人相关的事项时，各方都要遵守这一原则。

可见，最有利于未成年人原则不仅仅是一项立法、执法、司法原则，更是一项守法原则。不仅立法部门、行政机关、司法机关要树立最有利于未成年人的理念，而且任何组织和个人都应当主动践行这一理念。特别需要注意的是，除了遵守现有法律法规有关规定外，各市场主体应当主动加强行业自律，自觉从促进未成年人健康成长、保障未成年人合法权益的角度，审查、调整其所提供的商品与服务。

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其次，准确理解如何给予未成年人特殊、优先保护。给予特殊、优先保护，是相比成年人而言，对未成年人在某些方面予以特殊照顾、优先保障。所谓特殊保护，是基于未成年人群体及其不同年龄阶段的特点，在其享有与行使权利时作出有别于成年人的制度安排，赋予某些专属性权利，限制某些权利。比如，未成年人自我保护意识和能力薄弱，很多时候需要成年人主动发现他们遭受的侵害与面临的风险，并及时进行报告。所谓优先保护，是当未成年人与成年人的利益发生冲突时，应当优先保障未成年人。

比如，撤销监护人的监护资格的出发点是保护未成年人，让其脱离已经存在严重监护失职的监护人，这其实是对监护人利益的剥夺和减损。因此，实践中践行给予未成年人特殊、优先保护，就是当保护未成年人会导致增加成年人的义务、克减成年人的权利时，应当做出合理安排。

一套引擎机制

一套引擎机制，是构建和有效运行“民政统筹协调+检察院法律监督”的未成年人保护双引擎。未成年人保护工作涉及众多部门，牵涉社会方方面面，是一项综合性、系统性工程。要保障各主体之间有序履职、密切配合，需要一套健全有效的引擎机制。

如果未成年人保护工作是一架航空器，那么打造好动力系统，才能提供源源不断的助推力，保障行稳致远。立足我国实际情况，未成年人保护法规定了统筹协调、法律监督的双引擎。

首先，政府自上而下应当建立未成年人保护统筹协调机制，负责指导、协调、督促有关部门依法履职。当前，国务院已经建立未成年人保护工作领导小组，办公室设在民政部，并初步搭建起了国家层面的顶层设计，仍然需要从几个方面予以进一步完善：研究并设置国家未成年人保护督查专员岗位；地方尽快建立相应的机制，积极争取高配，完成自上而下的机制全覆盖；区县一级机制由党委或者政府主要领导挂帅；制定成员单位的职责清单；确定未成年人保护工作的五年规划及年度重点任务，等等。

其次，充分发挥检察院对未成年人保护与犯罪预防工作的法律监督。当前，最高检印发《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》，决定自2021年5月起至2022年12月开展未成年人保护法律监督专项行动。一方面，坚持督导而不替代、在办案中监督、在监督中办案的思路，推动有关部门和组织落实未成年人“两法”的各项规定。另一方面，坚持双赢多赢共赢，建立常态化、制度化的法律监督手段，制定和出台检察院督促、支持起诉的具体办法，完善未成年人保护检察公益诉讼制度。

一种综合反应平台

一种综合反应平台，是建立未成年人保护报告与咨询、受理、转介、处置、反馈、追责的未成年人保护服务平台。

未成年人保护法规定，任何组织或者个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形，有权向有关部门报告；国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向有关部门报告；县级以上人民政府应当开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报；有关部门接到涉及未成年人的报告，应当依法及时受理、处置，提供未成年人保护方面的咨询、帮助，并以适当方式将处理结果告知相关单位和人员。

落实这些规定，就意味着基层需要有一套完整的综合反应平台，能够及时处理各种线索，保障未成年人得到及时保护、获取专业服务。近些年来，有些地方已经做了类似的探索，利用互联网技术搭建了有关部门协同联动处理个案的信息系统，取得了可复制可推广的经验，比如多地民政部门建立了困境未成年人保障信息平台。未来一个时期，各地应当积极搭建未成年人保护综合反应平台，形成高效、权威、规范的个案处置体系，能够实实在在地帮助到每个需要保护的未成年人。

一组配套法律法规

一组配套法律法规，是根据未成年人“两法”，出台一系列配套法律法规，包括相关的单行法律、行政法规、部门规章、地方法规等。我国未成年人法律制度的未来方向是形成一套完整的规范体系，包括各类不同效力等级的规范性文件。

就单行法律而言，应当尽快制定家庭教育法，明确家庭教育的职责，规定政府促进家庭教育的措施以及家庭教育失职的法律后果；研究出台未成年人福利法，将未成年人保护法政府保护专章的内容进一步细化，提升我国未成年人福利保障水平。

就行政法规和部门规章来说，应当尽快出台未成年人网络保护的专门规定，就防止网络游戏沉迷等突出问题制定更具有操作性的细则；研究出台专门教育条例，就专门学校的办学规范、师资配备、管理制度等方面进一步完善顶层设计。

就地方法规而言，结合当地实际情况，明确落实法律规定的具体举措，探索未成年人立法的新形式。地方法规应当重点研究以下几个问题：是分别制定未成年人保护条例与预防未成年人犯罪条例，还是基于法典化立法的探索，制定一部未成年人保护与犯罪预防条例，在体例结构上作出新的设计；如何有效落实父母或者其他监护人监护失职的法律后果；如何充实学校保护的机制与制度；如何夯实未成年人保护社会治理的执法机制；出台哪些促进未成年人福利的公共产品；如何落实未成年被害人的综合保护救助制度等。

一批专门学校

一批专门学校，是在省级行政区域范围内统筹建设一批高质量的专门学校。实践证明，专门学校在预防和矫治未成年人违法犯罪方面具有良好的效果。

基于专门学校发展中遇到的困难和问题，新修订的预防未成年人犯罪法从五个方面予以了完善：一是明确建设专门学校、发展专门教育是国家的责任，需要多个部门协作。二是明确专门教育的双重属性，专门教育既是教育体系的独立组成部门，也是处置未成年人违法犯罪保护处分体系的重要措施，具有教育性、强制性。三是明确专门学校的招生对象主要是有严重不良行为的未成年人。四是明确专门教育的保障机制，县级以上地方人民政府设立专门教育指导委员会，负责研究专门学校建设和管理等重大事项，协调专门学校发展所需的资源。五是明确双轨制的入学程序，既可以申请审批的方式入学，也可以由教育行政部门会同公安机关决定强制入学。

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为落实这些规定，省级人民政府应当尽快组建专门教育指导委员会，由政法委统筹，教育行政部门、公安机关和司法行政部门等联合办学，研究确定以下事项：如何规划本地区专门学校的数量和分布；专门学校建设的参与部门与职责分工；专门教育指导委员如何组织评估拟入学的未成年人；检察院相对不起诉、附条件不起诉以及法院作出免于刑事处罚判决的未成年人如何依法将其送入专门学校，等等。其中，省级行政区域内可以考虑指定一所专门学校专门执行专门矫治教育措施，制定闭环管理的具体方案。

一支专业队伍

一支专业队伍，是培养、建设从事未成年人保护与犯罪预防工作的多类型专业队伍。未成年人保护与犯罪预防工作具有很强的专业性，各项制度与措施的贯彻落实需要多类型的专业队伍。

从执法的角度来说，民政、教育、司法行政、市场监督管理、网信管理等部门应当设置专门机构或者配备专门人员，加强相关培训，掌握开展工作所需要的理念、素养与能力。

从司法的角度来说，公安机关应当结合实际情况建设未成年人警务，保障专门队伍或者人员负责办理涉及未成年人的治安案件、刑事案件，检察机关在涉及未成年人四大检察业务统一集中办理的基础上，打造未检4.0，进一步推动专业化队伍建设，法院在推动少年法庭建设方面，进一步推动涉及未成年人审判业务的专业化。

从基层工作的角度来说，乡镇应当配备专门人员，探索设置未保专干或者儿童福利督导员，村民委员会、居民委员会应当配备专人专岗，提升儿童福利主任的专业素养。

从社会支持体系来说，大力培育、支持、发展多类型的未成年人社会工作队伍以及其他社会组织，促进相关行业规范发展，畅通社会专业力量参与政府保护、司法保护工作的机制，为未成年人提供心理辅导、康复救助、监护或者收养评估、法律援助、社会调查、社会观护、教育矫治等服务。