“三位一体”提升地方政府对发展职业教育的重视

石伟平 林玥茹

很长一段时间里，职业教育发展并非我国教育事业建设的关注重点，职业教育的类型地位也久未明确。随着我国经濟结构调整与产业转型升级的不断加快、新技术在各行各业及日常生活中的不断渗透，技术技能人才培养培训的需求愈发紧迫，国家对职业教育的重视才愈发凸显。近年来，大量有关职业教育的政策文件陆续出台，从《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》到《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》等，体现了国家对推动职业教育改革发展的决心与力度。虽然出台了一系列文件，但“上热下冷”“内热外冷”“心热而力不足”等问题还普遍存在，地方政府对职业教育的重视与职业教育发展的需求仍不够匹配。当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，职业教育大有可为，地方政府对职业教育不够重视的问题亟须解决。

打破“上热下冷”困境，地方政府需深入理解职教意义

要办好公平有质量、类型特色突出的职业教育，不能仅靠国家层面的顶层设计与统筹规划，还需要地方政府的贯彻落实与政策创新。作为职业教育治理的关键主体，地方政府对职业教育的重视程度不仅影响着国家层面的改革方针能否在区域层面落地实施，也决定了区域层面职业教育的改革深度与特色。遗憾的是，职业教育发展“上热下冷”困境始终存在，部分地方政府重视不足。这种不足具有多种表现：一是在当地教育工作中将职业教育发展置于边缘，仍秉持“轻职教”的思维惯性。二是对职业教育的重视流于表面，停留在相应地方性政策的发布上。三是在职业教育地方性政策的制定与执行上缺乏特色与创新，“坐等”中央指导或其他地区先行，很少针对自身发展水平、产业布局、行业特色等探索适宜的地方发展路径。

造成部分地方政府对职业教育重视不足的原因是多样的，如受该地经济水平限制，难以给职业教育更多投入;急切追求政绩，认为发展职业教育的“投资回报率”不足;受传统文化观念影响，未能厘清人民群众的本质诉求等。而要打破“上热下冷”困境，归根结底，地方政府必须深入理解发展职业教育的意义。一方面，要深刻认识职业教育对国家经济社会发展的历史贡献。改革开放以来，职业教育为我国经济社会发展提供了重要人才支持，不仅在促进就业创业创新、推动精准扶贫与乡村振兴、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，也对普及高中阶段教育、满足个体多元发展需求等有所贡献。据统计，各级各类职业院校每年约培养1000万毕业生，毕业生就业率连续11年超过90%。另一方面，地方政府应认识到，随着我国迈入新的发展阶段，职业教育改革发展具有更多方面的现实价值。2020年，习近平总书记提出“要大力发展职业教育和培训，有效提升劳动者技能和收入水平，通过实现更加充分、更高质量的就业扩大中等收入群体，释放内需潜力”，首次以“从民生到经济”的新逻辑阐释了职业教育功能。地方政府不仅应立足社会本位看待职业教育，还应从个人本位出发，从“职业教育不如普通教育”转向“合适的教育才是最好的教育”，先从根本上认同职业教育的重要性，再加强自身的治理能力。

缓解“内热外冷”矛盾，相关部门需明确职教类型地位

政府对职业教育重视不够的另一表征在于“内热外冷”，既包括教育体系内部矛盾，也包括教育体系外部矛盾。一方面，在教育体系内部，政府对职业教育的重视虽然与日俱增，但相对而言优先等级并不高。在经费上，虽然职业教育人才培养成本往往高于普通教育，但政府对职业教育的投入却相对不足。根据《中国教育经费统计年鉴》，2010—2018年，中职占普高生均教育事业费支出的比重有所下降，部分地区（如贵州）中职生均投入只有普通高中的一半;而高职占普通本科生均教育事业费支出的比例虽然波动上升，但2018年也才达到78%。另一方面，在教育体系外部，政府对职业教育的重视明显具有“圈内”强调、“圈外”冷待的特征。职业教育的跨界属性导致其改革发展不可能仅凭教育部门的努力，而需要多部门（尤其是劳动相关部门）的紧密合作。但现实中，教育之外的其他政府部门大多未能给予充分支持，甚至出现部门间相互掣肘、自谋其利的现象。

要缓解“内热外冷”的矛盾，各级各类政府部门应明确职业教育的类型地位。虽然《国家职业教育改革实施方案》明确提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，但职业教育类型地位的真正确立在现实中还处于初步阶段，需要政府相关部门以此为目标开展后续工作。一方面，教育部门在进行教育改革时，应对职业教育与普通教育同等重视。尤其在经费投入方面一视同仁，甚至基于对客观成本、改革优先项等因素的考量，给予职业教育更多政策倾斜;同时，还应关注职业教育的类型特征，遵循职业教育育人规律与发展逻辑，立足我国职业教育的实际情况。另一方面，其他政府部门也应协同合作，加强对职业教育的重视。这不仅要求各部门在自身职责范围内提供大力支持，如给予技术技能人才工资待遇、落户政策等的优惠;还要求建立更为完善的协同机制，以减少不同部门工作之间的相互矛盾或重复，如企业新型学徒制与现代学徒制试点。在此基础上，还应关注教育、人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、财政等部门长效合作机制的建立与地区层面的贯彻。

解决“心热而力不足”问题，政府治理模式需研究优化

政府对职业教育发展还存在“心热而力不足”问题，即政府虽然通过制定政策的方式表现其对职业教育的重视，但实际治理不得其法，光有文件，没机制、没协调，导致职业教育的改革蓝图无法落地。当前，我国政府治理模式主要存在三大问题：其一，多停留在设计层面，缺乏具体的实施策略与配套措施。例如，政府要求建设职业教育多元办学格局，但对产权争议、资本逐利性等问题的解决缺乏具体路径，导致股份制、混合所有制等探索遭遇诸多障碍。其二，以项目制治理模式为主，在全面性、系统性上有所欠缺。从“示范校”建设到“双高计划”，项目制已成为我国职业教育的重要治理模式。这种政府通过任务发包与专项经费“委托”项目的做法，虽有其优势，但也存在一定治理风险，如职业院校针对项目评审投机取巧、院校之间出现“马太效应”、项目改革缺乏长期性等。其三，在缺位的同时，也存在越位的问题。政府某些情况下没有分清什么是政府该做的，什么是学校该做的，时常出现政府过度介入具体教育教学、限制学校灵活性与自主性的问题。对此，应优化职业教育治理模式。

首先，明确政府在职业教育发展中的有限主导角色，在实践中有所为、有所不为。通过深化“放管服”改革，推动各级政府部门从“办”职业教育转向注重管理与服务，着重在立法、统筹规划、制定政策、资金支持、监管审查等方面发挥应有作用。其次，加强政府治理能力，在项目制治理基础上关注整体性治理。一方面，基于当前中央领导、地方为主的职业教育治理结构，加强政策执行所需条件的分析与配套，促进从中央政策到地方落实的转化，并鼓励地方政府创新职业教育发展路径;另一方面，强调职业教育政府治理的全面性、系统性与持续性，借助信息化技术，探索不同层级、不同部门之间的协调与整合，并将政府之外的企业、社会组织等也纳入多元治理框架之中。最后，政府还应重视专家力量，组建专门的研究机构，加强对职业教育学理问题的研究。特别要加紧对我国实践路径的探索，为政府重视职业教育提供方向与方法上的参考，真正发挥政府在职业教育改革发展中的关键作用。