推动“混改”制度政策，激发产教融合动力

潘奇

“类型教育”和“产教融合”是我国职业教育发展的两个核心主题词。作为一种类型教育，职业教育应具有跨界的根本属性，需要打破经济与教育、职业与教育、企业与学校的边界，这一步骤就是“产教融合”，突破现有体制机制的桎梏，进行相应的创新。长期以来，我国政策领域持续推进产教融合、校企合作，但实践领域的探索成效并不显著。实际上，在“为什么要融合、谁来融合、怎样融合”的三大命题中，方向是明确的，主体是清晰的，但融合的路径仍是传统的、机械的和形而上的，这就是问题所在。

破解动力不足，从推动企业办学“所有权”和“管理权”的有机统一着手

在向类型教育发展的方向中，企业在职业教育发展过程中的地位实现了由“重要力量”向“重要主体”的转变。“强调要发挥企业主体作用”是深化产教融合的核心路径，这一点无论是政策端，还是办学实践层面都已形成共识。在新的职业教育发展语境中，“办学主体”的内涵不仅仅体现在“谁投资谁就是办学主体”，即“所有权”问题，而且还延伸到“办学权在谁手里谁就是办学的主体”上，即“经营权”问题。

从我国现有的相关政策与管理制度看，以“所有权”为基础逻辑的施政方向仍是主流，即政府的管理、扶持和投入均按照“公办职业院校”和“民办职业院校”分类，而不是以产教融合的程度或者基于办学绩效来进行资源配置。当然，这种状况已经在加速改变。比如，近几年政府对“产教融合型企业”发展的鼓励、支持、引导。《职业学校校企合作促进办法》《建设产教融合型企业实施办法（试行）》等文件先后提出和发展了“产教融合企业”概念。国家在“产教融合企业”资质条件的设置中，尤为强调对企业办学“所有权”和“管理权”的有机统一，突出引导“以企业举办职业学校”方式开展产教融合，如“独立举办或作为重要举办者参与举办职业院校或高等学校”是成为产教融合型企业的六大要素中的首要条件。在国家第一批24家试点建设培育国家产教融合型企业中，有21家企业直接举办职业学校，充分体现了这一重要导向。

企业独立举办职业院校，可以通过一定的制度创新，有效实现“所有权”和“经营权”的有机统一，有可能从根本上解决长期制约校企合作的根本问题，如组织属性差异冲突、“双师型”教师短缺、人才培养适应性和就业导向不明显等问题，有利于推动产业规律与教育规律的有机统一，实现服务支撑我国经济转型发展和产业升级的最终目标。

从历史方位和国际视野中，寻找符合国情的企业办学制度

当前，适合国情的企业直接办学制度及相应的政策环境仍未完全明晰或形成。“厂校”作为我国职业教育办学体制改革中产生的重要办学类型，在我国改革开放和产业人才培养中发挥了重要作用。很多国有大型企业所属职业学校与企业间的关系天然紧密，资产纽带绑定了校企一体，在技能人才培养方面独具优势，学校对企业人才需求的反应最直接。问题也同时存在，法律与制度保障不健全、厂校“公”“民”身份困境、经费保障不足、学校管理独立性缺失等问题，尤其是随着国有企业非核心功能剥离的要求，至2010年左右大部分“厂校”完成了这项改革。可以说，“厂校”的减少和消失，更多顺应了企业改制的时代需求，而并非对模式本身的否定，其办学路径、模式及经验的积累仍对新时代产教融合型企业举办职业教育具有重要借鉴意义。

从国际视野看，企业直接举办职业学校也是较为普遍的现象，各国对企业参与职业教育的做法充分体现出“不拘一格”的开放性，尤其是在保障企业办学动力方面，甚至允许“学费分成”和办成“营利性”学校。比如，德国的“实践一体式模式”，作为企业参与职业教育的四种模式之一，直接是让学生全职在企业工作，业余在理论职业学校学习并获得学历证书，更贴近我国“厂校”的概念。此外，在美国，由企业发起、与地方社区学院等合作新建的UPS大都会学院，学生获得“亦工亦學双重身份”，UPS和政府在学生学费上进行切分合作。这些国家的企业办学，除了体现企业主业与办学方向的强“连接性”外，还都体现出“混合”办学的典型特点。

“混合所有制办学”是激发企业办学动力和活力的有效办学模式选择

从历史反思看，企业直接办学仍面临很多制度性挑战。从国际经验看，企业的办学仍需要政府（公共力量）参与。虽然企业直接办学是职业教育向类型教育发展的最优选择，但从目前阶段看，政府的引导和参与也非常重要。所以，全国职业教育大会提出了“构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局”目标。在这一框架下，提出了布局了“鼓励上市公司、行业龙头企业举办高质量职业教育。灵活开展工作，围绕企业需求，善于用市场机制，探索互利共赢的办法，鼓励探索职业学校股份制、混合所有制改革”等重要任务。

“混合所有制”是从中国特色社会主义土壤生长出的一种新型职业教育办学模式，是企业举办职业学校、实现产教深度融合的重要方式。在这个过程中，既可破解“厂校”模式的传统弊端，又可以借鉴国际普遍做法。在办学端充分“发挥企业主体作用”的同时，同步发挥政府在办学方向、师生权益保障和质量监督等方面的重要作用。作为一种重要的制度创新成果，混改在加速推动职业教育向“类型教育”加速转型的过程中扮演着越来越重要的角色。自2014年国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，正式提出探索“股份制”和“混合所有制”职业院校改革任务以来，国务院及各部委连续发文鼓励推动改革。尤其是2021年初，教育部和浙江省共建的国家职业教育改革创新高地计划中，将“在温台开展2～3个混合所有制办学试点”作为重要任务。教育部2021年工作要点中强化“推动各地探索混合所有制改革”，加快了职业教育混合所有制改革步伐。

通过制度创新和配套政策完善，推动“混改”在更大范围落地

虽然职业教育混合所有制改革在局部地区已开始实质性探索，在理论探讨、概念辨析、案例分析及经验总结等方面也积累了较多研究成果，但随着改革的纵深推进，众多制度性、政策性瓶颈存在，直接制约了职业教育混合所有制改革在更大范围落地和产生更富有成效的创新成果。今后，要通过体制机制创新来破解目前“混改”面临的基础性瓶颈问题：

一是破解混改院校合作方准入问题。以提出“类型教育”理念为时间分水岭，职业教育混合所有制改革与深化产教融合任务已交织在一起，混改在整个职业教育转型发展过程中承担着新的使命，因此理应将“产教融合型企业”作为参与混改的前置条件，可以更加强调企业办学的“产业连接”，而不仅仅是一般的教育出资（投资）范畴，这样改革更具有示范性、引领性和方向性，现实意义巨大。

二是破解法人类属选择问题。法人的选择涉及法人登记、适用的会计制度及税收优惠政策等，对学校运行机制及政府管理有重要影响。在《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》修订以后，营利性学校成为合法办学的重要类型之一。但当前很多试点学校仍属于非营利性法人，无疑限制了混改的探索范围和成效，因此政府要将法人的营非分类与混改职校有机结合起来，尽快出台混改的相关指导意见。

三是破解“公”“民”身份选择问题。混合所有制本身并不是一种所有制，也决定不了学校的办学身份。实践中，试点院校也确实遭遇了身份问题的困扰。未来改革务必要破解“厂校”身份“不伦不类”的难题。关键在于政府形成一套专门匹配“混改”学校的管理制度，即政府按照职业教育类型教育定位，打破“非公即民”的管理和扶持制度，在学校校长任命、教师编制、经费使用等方面进行管理方式的创新。

四是破解产权保护和办学公益性保障难题。从股份制运行机制看，既要保护企业的基本投资权益，打破社会力量对其投入资产“被捐赠”的担忧，又要注重发挥国有资产的撬动作用，实现国有资产的保值、增值。因此，建立“产权主体平等、流转规范舒畅”的符合现代职业学校产权制度，也应是政府制度供给的重要内容之一。

从推动职业教育混合所有制纵深改革出发，政府要不断提升政策供给，形成混改的配套政策体系，如制定准入负面清单、身份认定、注册登记、人事改革、分配制度、财产评估与管理、学费管理、财税支持、金融政策、质量保障、风险防控及退出机制等具体政策，形成改革推动机制，通过改革创新，激发企业办学动力和活力。