史密斯模型下社区体育政策执行的困境与对策——以郑州市金水区社区为例

杨水光，马 可

党的十九大报告指出：“健康的身心作为追求美好生活的前提条件，也是民族昌盛和国家富强的重要标志”［1］。要有健康的身心，人们不仅要增强自身的健康意识，更要积极参与到体育锻炼中去。虽然我国在世界上已然是一个体育大国，但是我国离成为体育强国还有很大的距离。而推进全民健身，增强人民体质是我国成为体育强国的重要基础。因此，应该将全民健身放置在国家发展战略的高度，通过自上而下的政策推行和基础设施建设，为全民健身提供条件保障。

2016年，国务院颁布了《“健康中国”2030规划纲要》，其中对实施健康中国战略和提高全民健康意识作出了全面而系统的规划和部署［2］。同年，国务院颁布了《全民健身计划纲要（2016－2020）》，文件中指出社区作为人民群众参与体育锻炼的“最后一公里”，全民健身政策执行的好不好，社区体育治理和服务状况是基础性评判标准［3］。为了更好地落实这些政策，2017年郑州市金水区在国家政策和《郑州市全民健身计划纲要（2016－2020）》的基础上，颁布了《金水区全民健身实施计划（2016－2020）》。虽然计划对社区体育发展给予了政策指导，但是在实际操作中，体育政策的执行还是遇到不少困境，这极大阻碍了全民建设运动的有效推进。基于此，笔者选择《金水区全民健身实施计划（2016－2020）》（下称《实施计划》）作为政策分析对象，以史密斯政策执行模型理论为分析框架，透视金水区社区体育政策在执行过程中存在的问题，进而探讨应对困境的优化路径，期望推进社区体育事业的更好开展。

1 研究对象与研究方法

1.1 研究对象和研究内容

以郑州市金水区4个街道（花园路街道、凤凰台街道、未来路街道、东风路街道）16个社区为研究对象，对社区体育健身设施建设、金水区“三场两馆”建设情况、社区健身活动中心、健身路径等政策内容执行情况进行分析。

1.1.1 文献资料法

通过CNKI以“史密斯政策执行模型”、社区体育、“全民健身社区体育”等关键词，查阅了近50篇相关文献。通过查阅郑州市政府网站、金水区政府网站，了解了郑州市、金水区社区体育政策任务和体育场馆规划建设状况。

1.1.2 专家访谈法

对通过郑州市市长信箱与金水区体育相关工作人员取得了联系，对其政策执行情况进行了询问，对金水区四个街道负责全民健身的工作人员进行实地访谈，对金水区社区体育政策执行情况有了较为宏观的认识。

1.1.3 问卷调查法

通过到各街道、社区和健身公园发放问卷，以及实地观察，准确详细的取得了金水区社区体育发展的一手资料。

2 史密斯政策执行模型的结构

政策的作用和价值在于执行。在理论层面上，对于影响政策执行的研究，学界最为关注的是：哪些因素影响了政策执行；这些因素是怎样影响政策执行的；应采取什么样的措施来规避不利于政策执行的因素。美国著名政策学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）在1973年发表的一篇论文《政策执行过程》（The Policy Implementation Process）中系统分析并构建了政策执行过程的模型—史密斯政策执行模型，并提出了政策执行的“四因素理论”［4］（图1）。

图1 史密斯政策执行模型

“四因素理论”包括理想化政策（idea policy）、执行机构（implementation agency）、目标群体（target group）、环境因素（environmental factors）；其中理想化政策是指政策制订者所要实现的既定政策效果；执行机构指以政府为主导的负责政策执行的公共部门；目标群体指政策对象，那些受政策影响以及与政策有相关切身利益的人；环境因素指影响政策执行的内外部因素，包括政治、经济、文化、机构设置、人员配置等因素；史密斯指出：“在政策执行过程中，这四个因素相互作用与影响，产生张力，并对政策形成反馈，通过这种对政策制订者与执行者的反馈，形成对制度进一步的支持或阻碍”［5］。

政策的有效执行是政策目标实现的前提。史密斯政策执行模型为分析社区体育政策执行提供了清晰的政策执行框架，可以帮助我们分析金水区社区体育政策执行实施的状况，发现社区体育政策执行存在的盲点，并以此为基础提出社区体育政策执行的有效路径和策略。

3 史密斯政策执行过程框架下金水区体育政策执行制约因素分析

3.1 政策文本：社区体育政策的体系化和科学化不强

在史密斯模型中，将政策的科学性、合理性，作为确保政策目标实现的决定性因素。《实施计划》把发展社区体育放在重要位置，可以说金水区社区体育的发展就是依托于全民健身计划实施的。然而不管是《实施计划》还是其他社区体育政策文本都存在着些许问题。第一，政策文本缺乏前瞻性。《实施计划》仅仅明确了金水区2020年以前的政策目标，只是着眼于这一阶段的发展任务，对于下一阶段的发展似乎缺乏前瞻性的研判，这一问题不仅表现在《实施计划》这一政策文本中，在查阅《郑州市人民政府办公厅关于进一步加强新形势下老年人体育工作的实施意见》后发现这一问题同样存在。该实施意见仅仅以2020年为期限而实施，而截至目前也没有查阅到郑州市政府关于开展下个周期《实施意见》的研究和编制工作的通知。可以发现这些政策法规只是为了完成短暂周期的任务，这种短暂的周期性政策，虽然有利于推动当前社区体育的发展，但社区体育的发展是要紧跟时代步伐的，如果只是局限于满足一个周期内的任务，缺乏前瞻性的研判，这样政策指引下的社区体育很难满足于未来社区居民健康的发展需要。第二，政策体系的完整性不足。在郑州市体育局发布的《2020年郑州市群众体育工作要点》中发现，关于开展群众体育工作依靠是《体育法》《体育强国建设纲要》和《全民健身计划（2016－2020年）》这些政策文本，而不管是查阅河南省政府网站还是郑州市、金水区政府网站发现都没有颁布过专门意义上社区体育法规，而社区体育的发展主要是在《实施计划》的指导下推行的，因此，仅仅依靠《实施规划》是不能很好地支撑社区体育的发展。第三，部分政策任务操作性不强且过于笼统。如《实施计划》中第四条政策条款：“定期开展综合性运动会降低参赛门槛，调动社会力量举办全民健身活动，以培育引导的方式开展社区运动会、家庭运动会等小型的全民健身活动”，这些政策目标未给出明确的具体执行标准和操作细则。这种过于笼统、模糊化的表述很容易导致政策在执行过程中发生偏差。

3.2 政策执行机制缺失，政策整体执行出现偏差

在史密斯政策模型中，“执行主体的结构设置、执行人员配置与素养、以及执行机构主管领导的执行能力与信心”是政策执行过程中的关键因素［6］。首先，社区体育政策执行是一个多层次跨部门的密切合作。然而，跨部门合作容易造成政策执行的“孤岛现象”。例如，在《河南省全民健身实施计划（2016－2020）》政策文本中明确要求“通过构建政府主导、部门协同的形式，整合基层宣传、卫生计生、文化、教育、民政、养老、助残、旅游等相关部门，在街道、乡镇层面探索建设健康促进服务中心”［7］。然而在政策执行过程中，政策执行机构一直存在着社区体育经费和竞技体育经费配置与地方政府财政部门、社区体育基层工作人员配置与地方人事部门意见不一致问题，这些问题极大地制约着政策的执行。在访谈金水区教体局负责人过程中了解到，“在政策执行中只要是区政府下发的文件或者通知他们都会积极响应，然而社区体育政策执行过程中最大的问题就是人员缺乏、资金不足，而区教体局作为区政府的一个职能部门并没有足够的政治权力来协调政策执行资源，因此，在政策执行过程中导致很多任务很难达到预期效果”。再者，由于社区体育运动和竞技体育运动性质完全不同，社区体育是一种群众性运动、是一项长期工程，它的社会效益很难在短时间内收到效果，而地方政府官员重视竞技体育运动的原因有政府官员的自利考虑的成分，而真正的动力在于背后的“一票否决”制度［8］，因为竞技体育成绩的好坏关系到地方政府的“面子”，这就决定了在社区体育政策执行中经费拨付少于竞技体育，因此，政策的选择性执行现象就很容易出现。其次，由于监督机制缺乏，使得政策执行很容易出现偏差。从《实施计划》中了解到，金水区社区体育对政策监督只是做了一般性表述，如，“要定期对开展政策执行工作进行监督，对政策执行状况进行第三方评估和社会满意度调查”，但具体如何开展监督等具体细节缺乏明确规定，使得在开展监督工作过程中存在形式化，而监督方式又过于单一。从金水区政府网站了解到，社区体育政策执行监督机制只存在于体育行政部门，缺乏独立完整的监督机构，这种政策监督只是要求各街道、社区上报任务报表，因此这种“走马观花”式的监督，很难发现政策执行中存在的问题，也难以对存在的问题进行纠偏指正。

3.3 目标群体：政策认同感偏低且参差不齐

在史密斯政策执行模型中，目标群体自身行为的复杂性及其对政策的接受意愿，是影响政策执行的重要因素［9］。在政策执行过程中，由于目标群体所受教育程度有限，他们更多表现的是一种漠不关心的态度。在金水区四个街道所辖社区发放的问卷调查表中对于很少和从没有参加过健身的占31%，非常频繁和经常占29%，而偶尔参加健身的占40%。对金水区相关社区体育政策的问卷调查发现，其中从未了解过政策的占50.9%，听说过政策但不了解具体内容的占40%，然而对于听说过政策且参与过街道办组织的社区体育活动的仅占5.5%。通过以上数据表明，社区居民参与体育健身的热情不高，要知道这次新冠肺炎的易感染群体正是那些体质差、免疫力弱的群体，同时街道办和社区对于社区体育政策的宣传力度不足，从而导致目标群体对政策的认知度偏低。其次，通过对花园路街道办负责社区体育的工作人员实地访谈中了解到：“花园路街道办辖区不仅是省直机关的集中驻地，同时也是省农行、省工行等各大金融机构和证券机构分支机构的驻地。辖区内的11个社区都属于省直机关社区，辖区居民对自身健康状况十分重视，对社区体育相关政策的了解程度最高且社区健身的体育设施也很健全”。然而在走访凤凰台街道办辖区内的社区观察到有的社区健身器材老旧损坏，还有的社区健身器材场地被当成杂物堆积地。在和一个高档别墅小区保安人员交谈中了解到：“小区内没有建任何健身设施，因为这个小区内的别墅都是几千万，地皮稀少，怎么可能会建一些健身设施呢”。在走访另外一个社区发现，虽说有健身设施但也只有几个器材，远远没有达到健身路径所要求的建设标准。由此可见，金水区虽说是郑州市最繁华的区域，然而由于社区居民的文化知识水平、利益诉求和价值取向不同，使政策在推行过程中出现参差不齐的现象，这就很难按照区政府和体育局所设定的政策目标来推行，从而使社区体育政策本身所蕴含的价值、目标在具体实施过程中发生了地域上的偏离，造成政府提供公共服务的非均等化现象。

3.4 执行环境：政策执行资源缺乏，导致政策选择性执行

史密斯模型把社会环境作为影响政策执行的最关键因素。而分析社会环境需要从宏观层面和微观层面进行展开，本文将着重从微观层面上进行分析。从微观层面上看，社区体育政策的执行效果，最终要看社区体育开展的重视程度，而社区体育的开展，依赖于社区体育政策执行人员的配备、社区体育基础设施的完善情况、社区体育政策执行所需的资金等因素。但通过访谈金水区教体局社区体育政策执行的负责人了解到：“在推动政策执行过程中最大的影响因素就是人员配置不够，金水区人口众多，负责社区体育工作的工作人员数量远远不够，导致很多任务很难达到预期效果”。在走访街道办事处了解到：“作为基层人员，工作繁杂，一个人担任多项工作，尤其是办事处工作人员，所有任务都往办事处走”。社区体育政策执行人员的缺乏，就使得社区体育政策执行难以有效开展，即使开展由于负责推行社区体育政策的执行人员也负责其他工作任务，社区体育政策执行质量也很难保证。其次，资金不足也是阻碍社区体育政策执行的另一重要因素。社区体育作为群众体育的一部分，不像竞技体育那样其社会效益可以通过比赛呈现，政府财政部门也就很难对社区体育的发展源源不断地进行财政拨款。由于经济效益低，社会资金也不愿进入，使得社区体育在发展中缺乏资金支持，最终导致政策推行受到阻碍。

4 社区体育政策执行过程的优化路径

4.1 完善社区体育政策体系

首先，要确保政策的科学性和可操作性。第一，社区体育政策目标要合理。金水区作为郑州市经济和政治的核心区域，但是所属辖区经济水平也存在发展不协调现象。因此，要做到金水区社区体育政策目标符合辖区内各街道的实际情况，就需要在政策制订前期让各街道办、社区上报自己辖区内存在的问题，然后区级政府汇总分析制订更加精细化的政策目标，下发到街道社区分批次、时间段进行执行。第二，要确保政策周期的连贯性。体育主管部门对于周期性的政策在期限末年进行实施效果评估的同时更应注重对下个周期政策文本的研究和编制工作，因为保持政策的连贯性是保障政策生命力的重要举措。其次，要制订一部专门意义上的社区体育政策文本，这一政策文本的内容要凸显综合性和长期性。而在考虑社区体育短期问题的解决上要制订更为具体和详细的政策文本。而在社区体育的主体政策外，还要制订相关子政策为其提供更加细化的配套政策或方案，实现这些政策与方案间的有效耦合［10］。例如，有关体育场（馆）的开放需要与如何加强体育场馆的管理和经营、在组织社区体育活动时如何安排社会指导员进行指导、如何对体育健身设施进行维护以及如何保证体育锻炼人员安全等各项子政策相耦合。而在这种耦合状态下，即使社区体育政策在执行过程中出现问题也会有相关政策文本进行规范指导，这就可以确保政策内容的真正落实，有效避免了政策出现“悬浮”状态。

4.2 完善政策执行机制，提高政策执行的效率

首先，要摒弃传统“各自为政”的政策执行观念，建立以社区体育政策为主导的跨部门协调机制，把宣传、文化、民政、养老、体育、高校以及民间志愿组织等部门纳入社区体育政策执行中，加强部门之间的沟通协调，细化各执行部门的责任和任务。其次，要实现对政策执行的有效控制，就需要建立一个全新的政策执行监督评估机制。传统意义上的政策执行监督大多数是政府内部的监督，即上级行政部门对下级行政部门的监督，然而这种监督由于缺乏标准且形式单一，大多是流于形式走个过场。因此，作为上级政府的郑州市政府就需要转变政府职能，通过向第三方评估机构购买服务，使其定期对社区指导员进社区指导情况、体质监测情况以及组织体育活动进行满意度调查。郑州市政府作为金水区上级领导，其内部也要建立独立的政策执行监督机构，该机构要定期对政策执行情况开展专项督查，对各街道社区政策执行情况、体育场（馆）健身路径等相关健身设施建设的达标情况进行综合评估，将评估结果上报市政府并对社会进行公开。通过建立这种内外部监督机制以此形成对政策执行全面监督。最后，发挥政策执行的“高位推动”和激励机制作用［11］，由郑州市政府成立推动社区体育政策执行的领导专班通过定期召开专题会议指导和督促政策任务的实施，对于发现政策执行偏差的问题要及时指出和纠正，防止在错误的道路上越走越远。

4.3 加强政策宣传，增强目标群体对社区体育政策执行的认同感

政策能否得以实施的关键因素在于政策目标群体对政策的态度。对于政策执行人员，各街道办事处是负责社区体育具体落实的基层部门，但基层部门由于人员少工作繁杂，大多数时间都在疲于应付上级任务，在执行社区体育政策时，通常不够重视社区体育工作的开展，有的带有消极心态去落实政策，更有甚者不按照政策内容进行执行或者对政策选择性执行。针对这种情况，区政府、教体局应加强对各街道负责社区体育政策执行人员进行分类工作培训、定期对政策文本解读宣讲，增强对政策的理解以此提高政策执行能力。而鉴于社区居民参与社区健身积极性不高的问题，区政府、教体局应以这次疫情防控作为切入点，尝试开通政务短视频账号，因为与面对面接触的媒介相比，政务短视频是一种政府与民众沟通的新颖模式，制造轻松，能迅速赢得广泛浏览和传播，遥遥领先于其他媒介［12］。通过发布通过健身提高自身免疫力来抵抗冠状病毒、季节性流感等传染性疾病的侵袭等相关科普短视频，同时发布一些社区组织的体育活动的短视频，增强社区居民对体育锻炼能强身健体抵御疾病侵袭的认识，以此来提高社区居民对社区体育活动、社区体育政策的参与度和认同感。

4.4 优化社区体育政策执行环境

对金水区社区体育政策执行环境的分析发现，社区体育政策环境需要从内部进行优化。因为从外部环境来看，我国已经将健康中国、体育强国上升为国家战略，加上人民对美好生活的向往的追求，使得人们更加关注健康。从内部环境上看，金水区社区体育政策执行出现梗阻问题的主要原因在于资金、政策执行人员的缺乏。豫政发［2016］69号文件中明确指出，要将社区体育的发展纳入财政预算，同时根据各市、区经济发展逐步扩大对社区体育发展资金的投入力度［13］。这就要求金水区体育主管部门要建立多元化的资金筹集机制，多渠道吸引市、区驻地企业对社区体育文化建设投入资金。然而，就金水区而言，目前最迫切需要解决的问题，在于加强基层人员的配置。一方面，针对学校教师专业理论知识强特点，金水区政府要主动与学校对接，邀请学校体育教师尤其是高校体育教师到社区中来定期为社区居民讲述科学锻炼的方法、注意事项等知识，增强社区居民科学锻炼意识，提高科学锻炼水平。另一方面，金水区体育主管部门可以通过借助社会组织、短视频APP、公众号等渠道，发布社区体育志愿者招募信息，缓解基层政策执行人员缺乏的问题，并对于做出突出贡献的志愿者给予适当奖励，调动社区居民服务社区体育活动的积极性。

5 结束语

发展社区体育是推动“全民健身”战略落实的重要环节，通过结合史密斯政策模型对金水区社区体育政策执行分析，得知金水区社区体育政策在执行中存在四个方面的问题。政策文本缺乏前瞻性、操作性不强的问题；政策执行机制、监督机制缺失的问题；目标群体对政策认同感偏低且参差不齐的问题；政策执行资源缺乏尤其是人力资源不足的问题。这四个维度共同作用最终对金水区社区体育政策的执行起到了阻碍作用。为此，应从注重政策的科学性和可操作性、完善政策执行机制、加强宣传增强目标群体认同感、优化政策执行环境四种途径入手，建立起协同、高效、完备的政策执行系统，推动金水区社区体育健康发展。