高速公路PPP项目绩效监控

周翔

[摘 要] 在政府对高速公路PPP项目实施监管的过程中，绩效评价是一个有力的工具。文章拟从促进高速公路PPP项目建设管理的角度出发，借鉴已有的绩效评价研究成果，对高速公路PPP项目的绩效监控内容进行探讨，希望通过探讨绩效监控的内容，提出完善性建议，解决PPP项目绩效评价管理中的不足。

[关键词] PPP模式;高速公路;绩效监控

中图分类号：F274          文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）16-0022-03

近年来，“PPP模式”这个词汇越来越多地出现在大众视野之中，那么PPP模式到底是什么意思呢？PPP（Public Private Partnership）是由政府和社会资本合作进行公共基础设施的开发建设，共担风险、共享收益的一种项目“建设+运作”模式，主要用于公共服务领域的大型项目建设中。中共十八届三中全会曾明确指出社会资本可以采取特许经营等方法参与城市基础设施的投资与运营。之后，PPP模式在我国迅速发展，作为基础设施开发运营的新模式，其应用极大地增强了我国基础设施的建设及运营能力。

一、目的和意义

（一）高速公路PPP项目绩效评价的目的和意义

高速公路建设是我国政府投资的重点方向，虽然高速公路在建成后可以长期收费经营，但是其前期建设工程量大、资金需求量大、工程周期长、施工过程复杂。通过PPP模式，将高速公路项目的专业建设、运营任务转移给社会資本方，能够发挥社会资本在资金、管理、研发、设计、施工等各方面的优势，还能在提高公共交通服务能力的同时，缓解政府财政压力，推动政府职能转变，使政府从繁重的事务中脱身出来，从传统的基础设施公共服务的提供者变成监管者，更好地发挥政府监管和服务职能[1]。因此，目前我国越来越多的高速公路选择通过PPP模式来进行建设和运营。

在政府对PPP项目实施监管的过程中，绩效评价就成为一个有力的工具。开展高速公路PPP项目绩效评价，能够监督社会资本切实履行相关职责和义务，调动社会资本的积极性，为社会公众提供更多优质的公共服务，并且有助于提升政府投资决策质量和行政监管水平，提高资金使用效率，降低政府风险，减少后期项目纠纷，保障高速公路PPP项目的顺利实施。

（二）PPP项目绩效监控的目的和意义

近年来，理论界已对高速公路PPP建设项目的绩效评价给予了一定程度的关注和研究。绩效评价业成为整个高速路建设管理过程中的关键程序，但是，评价并不是最终目的，而是旨在通过绩效评价的实施，促使高速公路建设项目沿着既定的工作计划和技术标准等平稳甚至更加优良地进行下去。通过绩效评价，对已完成的工程内容进行检查衡量，可以发现项目建设过程中存在的问题和不足，并根据评价结果及时纠偏，以实现PPP项目的预期目标。

然而，目前多数对高速公路PPP项目实施的绩效评价多是“事后评价”的方式，这样的绩效评价具有一定的局限性，无法进行阶段性有效评价，不能在项目过程中发现问题并及时整改。

为解决PPP项目阶段性的绩效评价问题，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金[2020]13号）文件中规定：“项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。”该文件中明确提到了“绩效监控”一词，所谓“PPP项目绩效监控”，即是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等[2]。

由于高速公路PPP建设项目的工程量大、建设工期长、实施过程内容复杂，所以这种项目的绩效管理应是一个动态的过程，即实施高速公路PPP项目绩效监控。因此，文章拟从促进高速公路PPP项目建设管理的角度出发，借鉴已有的绩效评价研究成果，对高速公路PPP项目的绩效监控内容进行探讨，希望通过探讨绩效监控的内容，提出完善性建议，解决PPP项目绩效评价管理中的不足。

二、绩效监控的内容分析

实施绩效监控，主要解决的是“事中”效率与管理的问题，并同时考虑企业的社会责任。因此，对项目实施绩效监控，可从资金及效益的监控管理、业务监控管理、社会责任监控管理等几个方面考虑。

（一）资金及效益的监控管理

1.项目资金的监控管理

（1）监控资金到位率和到位及时性。在已建立并完善财务管理制度的前提下，绩效监控在资金管理方面，应主要关注资金到位率和资金到位的及时性。资金到位率是实际到位资金与计划投入资金总额的比率，用以反映和考核资金落实对项目实施的总体保障程度;资金到位的及时性，是截至规定时间点已到位的资金与应到位资金的对比情况，用以反映和考核项目资金落实的及时程度。

（2）监控资金支付的量化管理。资金支付需要细化计量支付管理工作，严格审查设计变更及控制计量支付，确保资金支付有充分合理的依据，密切监控总投资金额是否未超过预算投资的限额和项目批复的概算金额，避免出现一切不必要的浪费和无效支出。

（3）监控资金支付的合规性。关于支付的合规性，需要严密关注有无侵占和挪用项目建设资金的情况。如果发生侵占挪用资金的行为，应作为绩效监控的重要报告内容，并要求责任单位立即整改。

2.项目效益的监控管理。据专家测算，如果一个项目的收益率低于12%，对于社会资本方来说，就很难具有吸引力。而现有PPP项目的投资收益率基本上处于5%～8%的水平，总体上对社会资本的吸引力不足[3]。鉴于以上情况，应在高速公路PPP项目实施过程中做好项目效益监控管理，重点是要按计划控制好阶段性成本，避免出现已发生成本超出预算，或者预期发生的总成本超过项目预计总收入的情况，以保证项目的合理盈利。

（二）业务监控管理

业务监控管理大致可从制度建设、档案管理、组织管理、工程质量、工程进度、安全生产等几个方面进行监控。

1.制度建设

应根据有关法律、法规，结合项目实际，建立一整套完善的管理制度，包括但不限于质量管理、组织管理、成本管理、进度管理、合同管理、档案管理等制度。对于建设管理制度体系未建立、已建立但不健全、没有针对性、不符合项目实际的，需提出绩效监控意见并要求整改。

2.档案管理

在绩效监控过程中，对于档案管理的要求，应要求责任单位落实档案管理制度相关规定，确保项目建设资料的完整性、真实性以及归集整理的及时性，并关注工程资料签章是否齐全、资料收集整理是否妥当等。

3.组织管理

绩效监控对于组织管理方面的考评，主要需关注项目实施的组织架构是否健全、人员配置是否合理、是否能满足项目的建设及运营需求。如根据工程特点，项目单位应恰当分层和设置部门，组建管理机构、设立工程项目经理部，并按需配备齐全的驻场工作人员，明确岗位职责。

4.工程质量

工程质量是绩效监控的重点之一，监控的内容主要是考察项目实施单位对工程项目的质量控制情况。在工程质量管理方面，确保遵照合同、规范所规定的质量标准，以预防、预控为主，在建立健全质控制度的前提下，落实质量管理制度和措施，分项、分部工程各项检查均应符合相关规范及验收标准。

5.工程进度

对于工程进度的监控主要需关注项目实施单位是否在规定的时间内达到计划的建设目标。对于高速公路PPP项目而言，要尽可能地缩短建设周期。在确保质量的情况下，建设周期越短，越能提前进入高速公路的收费运营阶段，项目公司的最终收益就会越高。要缩短建设周期，就要加强对工程实施进度的控制。对于工程进度的监控可从以下几个方面进行考评。

（1）施工进度计划。按照项目建设总目标制订详细的进度管理方案，在方案中细化施工进度计划，其中关键性节点和工期目标应满足项目工期要求。

（2）施工进度控制。应严格按照进度管理方案所规定的标准和时间进行建设。建设单位须定期编制工程建设进度周报、月报，周报及月报应合理、详细地说明在建工程进度和质量、预计完成工程的时间、存在的问题及处理意见、相关纠正措施等情况，如进度或质量发生问题的，应提出挽回的措施和计划。

（3）施工进度考核。按照施工总进度计划的关键节点进行考核。并对进度滞后的工作进行原因分析，同时采取相关措施予以纠偏，确保项目按照总体进度时间计划完成。

6.安全生产

在高速公路PPP项目建设过程中，要对安全生产管理高度重视，对于安全生产的绩效监控方面，需关注是否建立并执行有关安全管理制度，是否严格审查施工安全方案并督促各参建单位安全责任落实。如在绩效监控周期内发生安全事故的，应按照事故的严重程度扣减绩效评价的分值，特别是在出现重大事故的情况下，可以单方面解除与责任单位的合同[4]。

（三）社会责任监控管理

做企业不仅要讲经济效益，还要讲社会责任。科学合理地在高速公路PPP项目建设过程中对社会责任的承担情况进行监控，可对企业的社会责任履行发挥指导和监督作用。高速公路PPP項目社会责任的监控内容包括以下几个方面。

1.确保工作人员的健康与安全

企业有责任保证工作人员的健康与安全，这关乎到参与高速公路建设的每个人。因此，高速公路PPP项目建设过程中是否采用了相应措施来确保人员的健康与安全，应作为其中一项监控内容。

2.提供就业机会

就业问题关乎社会的和谐稳定，提供就业机会是企业的社会责任之一。对于提供就业机会方面的考评，主要是看提供就业岗位的数量，包括企业职工的招聘、农民工就业岗位的提供、解决应往届大学毕业生就业的岗位数量等。

3.确保农民工工资的支付

高速公路建设工程是庞大且系统性的长期建设项目，需要较多的农民工参与建设。拖欠农民工工资可能引起严重的社会问题，不利于维持社会稳定与人民生活幸福。因此，建设单位应当将农民工工资支付情况作为绩效监控的重要内容之一，主要考察项目公司或施工单位是否按照合同约定拨付工程款，是否将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户中，确保并督促各单位及时足额支付农民工工资。

4.购买工程保险

保险补偿可以通过灾后赔款工作促进企业尽快恢复生产经营，保证企业生产的持续发展。通过购买工程保险进行风险对冲，能够降低在发生风险的时候保护企业的财产并维持企业的持续经营。因此，也应将是否购买工程相关保险作为绩效监控的内容之一。

5.保护自然环境和资源

保护自然环境和资源是任何项目、任何单位都应履行的重要社会责任。在高速公路PPP项目建设中，应采用各种措施促进资源节约和污染防治，为环境保护承担起应有的责任，如节约水资源和其他能源、减少污染排放、确保以负责的态度回收、再利用或处理不可避免的废弃物等。对于有明显违背法律或造成环境污染和资源浪费的行为，应立即停止相应行为并采取有效的挽救措施。

6.提高创新能力

创新能够增强企业的竞争力，同时促进社会生产技术的发展，创造更多的社会价值。在高速公路PPP项目建设过程中，是否运用新技术、新材料和先进的管理技术方法，也可以作为绩效监控的内容之一。如果企业注重技术创新，在研发方面投入较大，或运用自主开发、购买专利专有技术、不断根据外部环境进行自我调整和革新，则在创新方面可以做出较好的绩效考评结论[5]。

三、论文的不足

由于对绩效监控的内容列举不够全面，高速公路PPP项目的建设过程比较复杂，若对其展开研究，将涉及财务管理、审计、项目管理及工程建设等多方面的知识，本文作者受专业范围的制约，无法对绩效监控的内容进行全面论述，且本文中所论述的绩效监控内容不可避免地带有作者的主观性，因此，在具体的绩效监控工作过程中，其内容需根据项目的独特性质不断地做补充和修正[6]。

四、结语

总之，绩效监控在高速公路PPP建设项目中的意义重大，绩效监控应是一个持续的、动态的过程，在项目的不同阶段要有选择、有重点、有针对性地选取评价内容对其进行绩效监控，才能及时反映出建设过程中的问题所在，并及时整改，最终实现高速公路PPP建设项目的预期绩效目标，真正发挥绩效监控的应有的作用和效力。

参考文献：

[1] 史富文.城市轨道交通PPP项目绩效评价指标体系研究[J].工程建设标准化.2020（06）：76-82.

[2] 储倩.PPP项目绩效评价：以JX污水处理项目为例[D].南昌大学，2020.

[3] 秦涛.浅谈当前地方政府推进PPP模式的认知.资本运营.P66-67.

[4] 张兴，王海霞，刘洋. 收费公路PPP项目绩效评价指标体系研究[J].公路交通科技（应用技术版）.2020.16（04）：400-408.

[5] 张菁菁.高速公路PPP项目绩效评价指标体系研究[J].中国标准化，2019（22）：157-158.

[6] 张龄兮.对于发展PPP项目绩效评价的几点思考[J].财经界，2016（21）：146.