公共视角下人口老龄化现状与政策分析

付金祥

根据第七次人口普查数据显示，我国 60 岁及以上人口已占总人口的 18.7%，我国已进行人口老龄化社会，老年人的养老问题已经成为人们社会普遍关注的一个热点问题。本文结合我国实际情况，通过了解海外有关国家的老龄化社会政策，提出符合我国的国情的社会政策，以期实现老有所乐的治理目标。

一、研究背景和研究问题

根据全国第七次人口普查数据显示，我国现有人口年龄构成为：0—14 岁人口为 25338 万人，占 17.95%;15—59 岁人口为 89438 万人，占 63.35%;60 岁及以上人口为 26402 万人， 占 18.70%（其中，65 岁及以上人口为 19064 万人，占 13.50%）。与 2010 年相比，0—14 岁、

15—59 岁、60 岁及以上人口的比重分别上升 1.35 个百分点、下降 6.79 个百分点、上升 5.44 个百分点。我国少儿人口比重回升，生育政策调整取得了积极成效。同时，受生育率下降及第二次人口生育高峰人员进入退休年龄，我国人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期发展不均衡的压力。老年人口上升比例加快，十年时间增加 638 万，平均每年增加约 863 万，随着 60 年代人逐步进行退休年龄段，在未来一段时间，老年人口仍将持续增加，预计 2050 年，我国老年人口将达到 4.83 亿，占总人口比重达到 34.1%，即每三个人中就有一名老年人，养老压力将进一步加大。

与发达国家相比，我国人口老龄化呈现出五个显著特征：一是绝对规模大。预计老年人口 2025 年突破3亿，2033 年突破4亿，2053 年达到峰值4.83亿，届时将占亚洲老年人口的 2/5，全球老年人口的 1/4。二是发展速度快。2000—2050 年，全球人口老龄化水平从 10% 提升到 22%，上升 12 个百分点，同期中国人口老龄化水平从10%提升到34%，上升 24 个百分点，是世界平均速度的 2 倍。三是高龄化显著。2050 年，80 歲及以上高龄老年人口将达到 1 亿，是 2016 年的 5 倍，占老年人口总量的 6%，占世界高龄老年人口总量的 1/4，高龄化现象历史上少有。四是发展不均衡。受大量中青年劳动力城乡流动影响，本世纪农村老龄化程度将始终高于城镇。截止到 2015 年，社会总抚养比已经超过 30%（下图一），到本世纪中叶将翻一番达到 100%。届时每 100 个劳动年龄人口要抚养 70 个老年人口和 30 个少儿人口。加之，中国老年人口长寿不健康现象突出。

二、我国老龄化社会发展的挑战

与“边富边老”，甚至“先富后老”的发达国家不同，我国人口老龄化进程超前于经济社会发展，属于比较典型的“未富先老”，面临的风险挑战更加严峻。

突出表现在以下“六个持续”：一是经济运行下行压力持续加大。人口老龄化不仅改变劳动力供给结构、提高经济运行成本、降低国民储蓄率和资本积累，而且对经济发展方式转变、国家税源结构、产业结构、金融市场稳定、实体经济发展活力都将产生重要影响。预计在2016-2050年期间，全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用占 GDP 的比例由7.33%增长到26.24%。;如果应对不力，可能会影响我国经济潜在增长率。二是代际利益矛盾持续加深。在社会发展领域，社会抚养结构的改变将深刻改变社会公共资源分配的格局。目前我国约3个劳动力抚养 1 个老年人，2035 年2个劳动力抚养1个老年人，2050 年将出现3个劳动力抚养2个老年人的局面，这一变化容易诱发代际利益分配矛盾和冲突，影响社会和谐稳定。发达国家在养老金制度改革过程中，普遍面临提高中青年群体社保缴费负担和降低退休老年人养老待遇的艰难抉择。三是统筹城乡协调发展的难度持续增强。我国人口老龄化与城镇化交互推进，大量农村年轻人口迁往城镇，加速了城镇化发展进程，缓解了城镇老龄化压力，给城镇发展带来活力，但加剧了农村老龄化程度。这将深刻影响农业生产效率和农村发展活力，加大了统筹解决“三农问题”的难度。四是养老保障压力持续增加。伴随老年人口的大幅增长，预计我国养老金支出持续增加，2019 年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为 4.26 万亿元，此后持续增长，到 2027 年达到峰值 6.99 万亿元，然后开始迅速下降，到 2035 年耗尽累，之后将出现亦字，到 2050 年为-16.73 万亿元，届时养老支出将达到 GDP 的 14%。在这种情况下，基本养老保险制度的可持续性和公共财政的兜底责任都面临比较大的挑战。五是医疗卫生服务负担持续增重。人口老龄化带来社会医疗卫生服务需求和疾病经济负担大幅增加，导致医疗保障和医疗卫生服务两个体系双双承压。六是社会养老服务需求持续增长。据测算，2050 年我国 80 岁及以上的高龄老年人将超过1亿，临终无子女的老年人将达到7900万左右，均比现在增长近4倍，失能、半失能老年人将达到1亿左右，比现在增长近2倍。社会养老服务需求将大幅增长，健全养老服务体系任重而道远。

三、海外国家老龄化政策与治理经验

日本 1996 年进入了老龄社会的。但在这之前大约 40 年前，日本就开始通过立法来解决养老问题了。1959 年，日本颁布《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法， 强制 20 岁到 60 岁的日本人都参加国民年金体系。1963 年，日本政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老。1982 年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。这三项法律恰似三根支柱，支撑起日本的老年人福利保障体系。

1961 年，日本全国实施健康保险制度，目标为“人人享有健康保险”。现行的健康保险，有政府管理的，也有社会管理的，有海员保险，互助协会保险和全民健康保险等各类保险。参加保险的在职人员可报销 90%的医疗费用，退休后的老年人多数参加全民健康保险， 仅能报销 70%，其余 30%由老人或其家庭支付。1983 年，日本制定了老年保健法，规定所有 70 岁以上的老年人以及 70 岁以下长期卧床或收入低于贫困线的老年人可享受医疗补助（大体上能达到享受 9%医药费报销的水平）。