成品油消费税征收环节改革及改革建议

郭敏

通过对成品油消费税历年来的次税变革分析，以及结合目前成品油消费税呈现的现状，分析出目前成品油消费税在征税范围和征收环节等方面的存在的问题，本文针对成品油消费税征收环节方面的不足提出改革意见，提出消费税征收后移至消费环节的建议，针对改革过程中可能面临的问题，提供一些在改革实施过程中的有效措施及建议。

成品油消费税是指，在我国现有的消费制度下，以成品油为征收税目，进行消费税的征收，成品油消费税不完全属于一个税种，而是对成品油征收的一种消费税。成品油消费税在调节消费结构，控制高能耗，节约资源，提高资源利用效率，增加财政收入，实现人类可持续发展和建立绿色生态文明方方面具有重要意义。近年来随着经济的发展，国家对成品油市场的监管不断加强，出台了一系列的政策来规范成品油市场，为了保证中国能源市场绿色、安全、健康发展，国家有必要加快对成品油消费税的改革进程。

一、成品油消费税的的变革历程

成品油消费税在引导消费，控制能耗，节约资源，减少污染，增加税收等方面发挥着重要作用。中国成品油消费税制度从1993年国务院颁布的《中华人民共和国消费税暂行条例》以及国家税务总局发布的《消费税征收范围注释》的通知开始实施，确立了成品油消费税的征收范围。其后经历了多次变革，分别对税目、征收范围和税率进行了不同程度的变革，1994年成品油消费税只有汽油和柴油两个税目，2006年国家税务总局重新调整和完善了消费税税目并新增石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油五个子目，税目由原来的2个税目增加到7个税目，2013年至2015年国家为了促进环境治理和节能减排，多次提高了成品油的单位税额：其中（1）汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税单位税额到2014年由原来的1.12元/升提高到1.4元/升，到2015年又提高到1.52元/升，（2）柴油、航空煤油和燃料油的消费税单位税额2014年由原来的0.94元/升提高到1.1元/升，到2015年又提高到1.2元/升。见表1。

成品油消费税的征收环节从开征以来一直是在生产、委托加工、进口环节征收，征收环节确立以后未进行过实质性变更。近几年国家多次对成品油消费税的征收环节提出变革，2013年国家在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中在深化财税体制改革中首次提出对成品油消费税纳税环节进行调整，强调调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。之后在2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提出按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。见表1

表1

二、我國成品油消费税改革实施过程中呈现的问题

（一）征税范围逐步扩大并保持稳定

中国成品油税目由1993年的两个税目到2006年增加到7个税目后，基本保持稳定，2006年以后国家对成品油的消费税征收范围未再调整，一直保持着7个税目，虽然这7个税目已经涵盖了大部分的油品，但是部分成品油周边产品，并未包含其中，比如油品调和过程中的主要原料混合芳烃，轻循环油等化工产品。部分炼油厂以及非成品油生产企业通过利用化工产品调和成品油，导致成品油市场上出现各种组分油品，然而调和油品相对于国标油品价格相对较低，扰乱市场价格，部分油品供应商通过采取变票销售行为，来实施避税行为，造成国家税收资源大量流失，扰乱市场。

（二）成品油消费税税率在不断提高

国家为了促进环境治理和缓解经济发展与资源储备的矛盾，国家多次提高了成品油消费税税率，2006年以前，成品油消费税率总体比较低，2006年到2015年多次提高消费税率，消费税率出现大幅度提升，特别是在2014年到2015年期间，国家对成品油消费税率进行两次大幅度提升，使成品油消费税率保持在较高水平，但是这并没有使能源耗费量大幅度降低，中国石化网站公布的2020年生产经营业绩报告中显示中国石化原油加工量以及成品油生产量都出现较高的增长，其中全年加工原油2.5亿吨，增加444万吨，增长1.8%，生产成品油1.6亿吨，增加3.4%，成品油出口2650万吨，增加18%。中国海油发布的2020年可持续发展报告中显示，中国海油油品贸易量1.28亿吨，创历史新高。

（三）成品油消费税一直在单一环节征收

我国成品油消费税一直保持在生产、进口、委托加工环节征收，国家选择在生产环节征收，涉及的纳税人较少，便于征管，征收成本低，而且有利于保证国家稳定的税收收入。成品油消费税实行价内税，在之后的批发零售环节不在重复征税。但是生产环节处于整个商品流通的前端，在生产环节课税会增加生产和流通企业的利息负担，加大后面环节的流通成本，也不利于成品油市场的公平竞争。在生产环节征收虽然保证了税收，但是在引导消费上基本是低效率或者无效率的。近些年来，国家在税收征收过程中发现诸多逃税，漏税等现象，且数额巨大，尽管国家加大了征管、监管力度，试图堵住逃税漏洞，减少国家税款流失，但是由于种种原因，效果并不是非常理想，偷税，漏税现象仍然一直存在。同时在生产、进口、委托加工环节征收，容易造成税收在地区之间分配不均衡，不利于地方政府在税收监管中发挥更有效的作用，不利于地方经济建设。

三、针对成品油消费税征收环节改革的建议

（一）建议成品油消费税征收环节后移至销售环节

征收环节后移至消费环节，是指针对零售份额占比比较大的汽油、柴油等产品在成品油零售端征收消费税。终端环节征收一是可以转移生产企业资金周转压力、税负、利息负担，消费税在成品油生产企业税负中占据很大的比例，如果改到消费环节征收，大大缓解了油品生产企业的资金周转压力，可以使生产企业生产更加高效。二是压缩炼厂及贸易公司的变票空间，减少成品油市场通过调和油品，变票销售等行为，打击并遏制偷逃税行为。在终端征税要求企业集团必须拥有先进的设备，这样就会淘汰一些技术落后，设备陈旧，资源利用率不高的炼油厂。创造绿色、环保、公平、公正的竞争环境。三是在消费环节征收可以平衡地方政府的税收收入，弥补地方政府的财政赤字。大大提高了地方政府对成品油消费税的征管积极性，地方政府会加大征管力度，减少偷税逃税行为，减少国家税款流失。四是正确引导消费者的消费观念以及平衡国家消费结构，在消费环节征收，使得消费者更加直观的感受消费税的压力，真正通过消费税达到环境治理，节能减排的目的。把成品油消费税的价内税改为价外税，消费者对消费税的感受更加直观，政策效果更加明显。征收环节后移至消费环节带来无限好处的同时也会带来一些弊端，国家要面临数全国万个以上大大小小的加油站，还包括一些个体加油站，监管起来更加困难。征税成本会成会大幅度上升，对税收监管提出了更高的要求，但是随着技术的进步，互联网，5G网络的快速发展，税收征收系统的不断完善，改革完全是可行的，改革后所带来的的收益大大超过改革过程中增加的成本。