六届六中全会：党内法规制度的关键节点

[摘要] 党的扩大的六届六中全会是党内法规制度建设的关键节点。六届六中全会推动形成了党内法规制度建设的思想共识，制定出台了规范中央委员会、各级党部、各级党委组织机构设置等法规，提出了学习法规、遵守法规、当模范和做表率的纪律要求。六届六中全会的法规制度建设有诸多启示：党内法规制度的有效运转需要党员形成共同的理想信念，成熟完善的制度建设需要不断探索和经验积累，制度的生命在于在新的实践基础上的不断创新。

[关键词] 全面从严治党;  六届六中全会;  党内法规;  制度建设

[中图分类号] D251;D616       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2021）09-0021-05

毛泽东曾在党的七大上指出：“中国共产党历史上有两个关键的会议。一次是一九三五年一月的遵义会议，一次是一九三八年的六中全会”，“六中全会是决定中国之命运的。”1因为党的六届六中全会的重要性，学术界关于此次会议的研究成果非常丰富，内容涉及马克思主义中国化、统一战线、民主集中制以及党的纪律等。而从更加自觉的党的建设制度化视角来看，认真梳理和深入研究六届六中全会在内的法规制度建设方面的文献与资料，有助于我们从历史探索中获得启迪，从历史实践中提炼经验，从历史发展中把握方向，更好应对现实提出的各种问题和风险挑战。

党规党法：政治领导层的思想共识

中国共产党自成立之日起，就十分重视自身的制度建设，坚持用制度、规则来规范党的活动与行为，调整党与其他各方面的关系。如，党的一大通过《中国共产党第一个纲领》，党的二大通过《中国共产党章程》，党的三大通过《中国共产党中央执行委员会组织法》等。虽然党内制度建设的实践随着党的事业的发展而不断地向前推进，但在1938年前，由于严峻的革命形势和艰苦的环境，党的领导层将主要精力放在了应对复杂的斗争局面上，尚未有稳定的环境和充裕的时间从党内法规制度建设的层次来思考党的建设问题。

在六届六中全会上，毛泽东在《论新阶段》的政治报告中强调指出：“十七年来，尤其是五中全会以来的党的斗争经验，证明了有在党内，八路军与新四军内，继续坚持铁的纪律的必要。”严格的、铁的纪律是党的路线得以执行的重要保证，是党领导的人民军队取得战争胜利的重要保证。

那么，用什么方法来维护党的纪律呢？毛泽东认为：一是靠原则，即坚持民主集中制原则，强调“谁破坏了党的民主集中制，谁就给了党的统一团结与党的革命斗争以极大损害”。二是靠措施，为了避免党内出现破坏纪律的现象，必须有具体的举措，即运用党规和党的法纪来加以约束和规范。“为此原故，从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范。”2毛泽东从严格党纪、维护团结统一的角度出发，着重强调遵守党的纪律的重要性，明确提出了党规、党的法纪等概念。

除了毛泽东，张闻天、刘少奇也分别在会议的相关发言中使用了党规、党法等概念，强调用党规、党的法纪来规范党组织和党的干部、党员的行为。如，张闻天作为当时党中央的负责人，1938年10月15日在《关于抗日民族统一战线的与党的组织问题》的报告中，旗帜鲜明地强调了党规党法在党的建设、维护党的团结中的作用。1938年11月6日，刘少奇在六届六中全会上作的《党规党法的报告》中，着重就“为何要党规党法以及组织决定”报告了3个重要理由，其中之一是“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志”。1重视党规党法，目的在于保证党的团结和统一，除了观念上的、思想认识上的统一，关键要有规则与条文上的具体化和清晰化，从而为严肃党内纪律提供根本依据。

从毛泽东、张闻天、刘少奇的报告内容看，党的六届六中全会高度重视党规党法、党的法纪和党的纪律建设，从制度角度加强党的建设已经在党的领导层中形成高度共识。这种共识不仅仅在当时的形势下巩固了党的团结和统一，加强了党对抗战斗争的领导，克服了党的建设过程中存在的各种错误，而且对于新中国成立后党的制度建设、国家法律建设也产生了重要影响。邓小平在1962年扩大的中央工作会议上的讲话中指出：“遵义会议以后，在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”1978年12月13日，邓小平又指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”，深刻揭示了党规党法在党的建设和国家建设中的地位和作用。

制度探索：构建党的组织法规

1938年11月6日，党的六届六中全会讨论通过了由刘少奇等负责起草的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》等3部党内法规。《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》明确了中央委员会、中央政治局、中央书记处、各中央局及中央分局的职责定位、工作规则、工作纪律以及违反纪律的处理方式等内容。《关于各级党部工作规则与纪律的决定》明确了地方党组织领导机关、监察机构的选举程序、选举结果、执行纪律以及必须遵守党的民主集中制原则的要求等。《关于各级党委暂行组织机构的决定》规定了召集代表会议和党代会的条件、民主集中制的基本原则、委员和代表的义务以及工作纪律，目的在于加强党的各级组织机构建设，适应当时的战争环境与工作要求。决定还对各级组织的工作方式、会议方式等做了细致规定。2

从党内法规的类型来看，上述3部党内法规都属于党的组织法规制度。党的组织法规制度旨在规范党的各级各类组织产生程序和职责，调整党员与党组织、党组织与党组织之间关系。组织法规制度，重点聚焦执政党内部组织机构这一行为主体，能够为党的组织体系建设提供重要制度保证。“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”在党的历史上，对组织法规的重视，自建党起就是党的自身建设工作的重要议题。例如，党的五大通过的《组织问题议决案》，根据当时面临的严酷革命形势，该议决案提出了党的集体领导原则和政治纪律等重大议题。1927年，八七会议通过的《党的组织问题议决案》规定各党部之下设立审查委員会，省委设立监察委员会，并指出“这种审查不应带有清党的性质，而只是去掉对于党部不可靠的分子，以及可疑的分子”。此外，对党内的编辑委员会、党报委员会和出版委员会等组织机构的工作也分别制定了明确的规范。

党的六届六中全会通过的党内法规，是在充分吸收党的自身建设的实践经验基础上形成的。例如，《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》就是建立在若干相关党内规章制度基础之上的。这些制度包括1923年的《中国共产党中央执行委员会组织法》、1937年的《中共中央政治局工作规则和纪律草案》和《中共中央书记处工作规则和纪律草案》。其中《中共中央政治局工作规则和纪律草案》就规定了政治局的产生程序、主要职责、工作规定、纪律要求以及中央政治局职权、会期、工作规则等。而《中共中央书记处工作规则和纪律草案》详细规定了中央书记处的工作内容、工作程序、工作要求以及与地方党部的工作关系。所有这些早期的实践探索都为六届六中全会的制度建设提供了充分的经验基础，搭建了基本制度构架。

实践要求：既要约束一般党员干部，也要监督党员领导干部

制度的生命力在于执行，党内法规的生命力重在实施。“制度对于随便惯了的人，是一种很大的不便。但是人人随便，就无所谓制度。因此，制度必须严格执行，对不遵守制度的行为要进行不可少的批评和斗争。”1党的六届六中全会在推动党规党法具体实施方面明确提出：一是“既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律”;二是不断加强民主集中制的教育;三是党员领导干部和普通党员都要做遵守纪律和党规的模范。

实施党规党法，关键是监督和约束党的领导干部。中国共产党对于自己的组织和成员有着严格的纪律要求，党章明确规定党的纪律面前人人平等。党内没有特殊的党员。党内法规制度的作用，从内容上讲是规范党的领导和党的建设活动的;从行为主体上讲是规范党组织、党员干部和全体党员的活动与行为的。毛泽东在党的六届六中全会上指出：“所以纪律教育，不但在养成一般党员服从纪律的良好作风上，是必要的;而且在监督党的领袖使之服从纪律，也有其必要。”党的六届六中全会的决议案提醒全党：“共产党的团结统一，首先是中央及各级领导机关，尤其是八路军、新四军中党的领导干部，和各中央局及省委的团结和统一。”因为这种团结和统一，是保证抗日民族统一战线巩固和扩大的最基本前提，是争取中华民族抗战胜利的最重要条件。

党内法规制度建设重在加强民主集中制教育。六届六中全会通过的《中共扩大的六中全会政治决议案》明确提出：“认真实行党的民主集中制——个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，中央是全党最髙的领导，用以严格党的纪律，使党及其各级领导机关达到在政治上和组织上团结得如象一个人一样的程度。”这里，用党内正式的规范性文件的形式提出了实行民主集中制的要求。全体党员维护党的团结统一，这种团结和统一既是政治上的，也是组织上的。而维系这种状况的，就是党规党法。

处在伟大斗争面前的中国共产党，从党的领导机关，到全体党员干部，都要发挥高度的积极性。这种积极性的发挥，则有赖于党内生活制度的民主化。但是，考虑到受中国历史传统与文化的影响和严酷的斗争环境，中国共产党如何贯彻落实民主集中制呢？我们党提出了两方面措施。一是加强教育。党员的纪律观念、党规意识并不是与生俱来的，尤其需要从外部加以灌输，才能够逐步养成遵规守纪的行为习惯。毛泽东指出：“党的各级领导机关，应该根据上述那些基本原则，给全党尤其是新党员以必要的纪律教育。”1二是加强监督检查。1941年通过的《中共中央关于增强党性的决定》明确提出：“更严格的检查一切决议决定之执行，坚决肃清阳奉阴违的两面性的现象。”2由此才能够使党的干部进一步增强党性，维护党的统一意志、统一行动和统一纪律。

党内法规制度建设要体现党的先进性、党员干部的模范性。党中央要求党的高级领导干部要率先垂范，做遵规守纪的模范。刘少奇在大会报告的最后指出，作为教育全党同志的一课，“中央委员及政治局委员在执行此党规党法上应表现为模范”。六届六中全会通过的《中共扩大的六中全会政治决议案》要求：“共产党员在八路军、新四军及其他武装队伍中，应该成为智勇善战，执行命令，服从纪律……的模范”，“共产党员在行政工作中，应该成为廉洁奉公、不贪污、不腐化的模范。在民众运动中，应该成为……真诚和蔼、尊重合作的模范。”3堅持从严要求、勇于自我革命，是中国共产党成立以来始终坚守的最鲜明的品格，是增强党的创造力、凝聚力、战斗力的关键一招。只有这样，党才能够永葆蓬勃朝气，才能够永做人民公仆、时代先锋、民族脊梁。

余  论

党的六届六中全会推动党的制度建设上了一个新台阶。对于今天中国共产党的制度建设来说，历史叙事和历史经验又进一步深化了新时代关于加强党的建设、改善党的领导方面的制度改革的理解与认识。

制度不能建立在功利性的基础之上，党内法规制度的维持和运转有赖于党组织及党员形成共同的理想信念。党的组织规则需要建立在党员对规则产生发自内在的、一致的认知基础上。如果不能超越个体的、小群体的、部分的利益，那么，建立在不断变化的利益基础上的制度就无法保持稳定和持续性。“在中国，任何忠实的马克思主义者，他是同时具有现时实际任务与将来远大理想两种责任的。并且应该懂得：只有现时的实际任务获得尽可能澈底的完成，才能有根据有基础地发展到将来的远大理想那个阶段去。”4党的六届六中全会重视并建立起来的一系列法规制度，直接的是用以维护规范党内政治生活的规则，而根本的则是作为中国共产党人共同的革命理想、坚定信念和历史使命。实现共产主义理想和完成新民主主义革命的中心任务，构筑了遵守制度、规则的共同理念基础。稳定、有效的制度必然是建立在人们都能接受的超越个体利益的基本理念和规范之上的。党的十八大以来的全面从严治党、党内法规制度体系建设，最坚实的基础就是包含着共产主义远大理想和为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命的共同思想基础。

党内法规制度建设不是无源之水、无本之木，成熟完善的制度建设是通过不断探索和经验积累实现的。制度是解决社会政治生活提出问题的规范和规则，既为组织和个人活动、行为提供正当性来源，也为他们提供基础性保障。实践是生动的、不断变化的，需要解决的问题是逐一显露的，因此，制度也是逐步形成并不断完善的。党的六届六中全会的党内法规制度建设，有两个重要基础。一方面，1923年《中国共产党中央执行委员会组织法》、1937年《中共中央政治局工作规则和纪律草案》和《中共中央书记处工作规则和纪律草案》的实践经验的积累，为《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》奠定了制度基础;另一方面，长期革命斗争实践中存在的“宗派倾向，惩办主义，与思想斗争中的过火政策”等错误使人们认识到，只有通过制度巩固思想上、政治上和组织上的统一，党才能够巩固和壮大起来。党的十八大以来党内法规制度建设的实践说明，制度的完善是不断解决问题、不断总结经验、不断理论升华的过程。《中国共产党纪律处分条例》的多次修订就表明经验积累对于制度进步的价值。

制度的形成需要稳定的环境，制度的生命有赖于新的实践基础上的不断创新。制度是组织正常运行所需要的基本规范和准则，具有规范性和秩序性的重要功能。党内法规制度是中国共产党正常运转的基本规范和准则。稳定的环境能够保障行为规范经过沉淀而成为规章制度。相反，动荡和不稳定的环境，问题和行为都在持续变化，很难产生稳定的规章制度。党的六届六中全会的党内法规制度建设就是在一个相对稳定的环境中解决党内存在的分歧、冲突和斗争的结果，是维护党中央权威和坚持正确政治路线的结果。而党内法规的贯彻实施依然要面对诸多新的不稳定、不确定的客观因素，完成党内法规的制定只是第一步，制度的实践仍然需要结合实际不斷地从多方面、多角度地进行探索，并在积累经验的基础上对既有党内法规进行改进、完善和创新。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这一制度建设重大成果来之不易，是我们党100年来持续推进建章立制的结果。党的六届六中全会在党内法规制度建设上的理论思考、制度探索、实践要求，对于新时代增强全面从严治党、深化自我革命的自觉性和主动性，实现党要管党、全面从严治党的战略部署具有深刻的意义。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，从总体规划、路线图设计，到制定出台系列党内法规以及着力加强制度执行力和责任制建设，党的建设制度改革取得了显著成就。切实贯彻新时代党的建设总要求，在理论提升、制度建构、经验总结等方面取得进一步的突破，需要坚持思想建党和制度治党相结合，坚持制定和实施并重，从制度化、规范化、程序化方面系统谋划;坚持改革创新和经验总结相结合，及时将党的领导和党的建设实践中的好做法、好经验加以总结、提升;坚持制度建设与理论思考相统一，加快构建党内法规制度建设的话语体系、理论体系和学术体系。只有加强制度建设才能够保证党长期执政、保持党的先进性和纯洁性，才能够保证国家长治久安，才能够为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强的保障。

（本文是国家社科基金重点项目“党内法规制度建设与党的执政安全研究”〈项目编号：18AZZ011〉、中宣部“四个一批”人才项目“全面从严治党与党内法规制度体系建设研究”阶段性成果）

[参考文献]

[1]中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921—1949）[M].北京：中央文献出版社，2011.

[2]中央档案馆.中共中央文件选集（1921—1949）[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

（作者简介：陈家刚，中国人民大学马克思主义学院教授、中国人民大学“双一流”跨学科重大创新规划平台——当代政党研究平台研究员）

责任编辑 / 梁齐勇