地方隐性债务风险化解与管理研究

邹奎?韩真良?杨文?钟玫?周小春

近年来，某地各级人民政府为了改变当地贫穷落后的面貌，缓解财政收入的不足，采取一切必要措施，加大了对当地基础设施、社会保障项目以及民生工程建设的投入，虽然有效推动了当地经济的高速发展，但也累计了数量众多的政府债务，包括显现债务和隐性债务。本文通过对某地在2017年至2020年的政府隐性债务的现状、隐性债务的风险进行识别，明确隐性债务的成因，并结合实际情况提出了相应的化解与治理策略。

近年来，地方隐性债务风险问题引起了党中央、国务院的高度重视，2018年中央下发了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》，这也表明了政府隐性债务直接影响到了当地的经济发展以及区域金融的稳定性。就其本质而言，地方政府隐性债务在隐蔽性以及传染性方面相对较强，不同于显性债务，其形成机制相对较为复杂，且政府部门对其的监管相对较为有限，对其进行治理有着更高的难度。

一、隐性债务现状分析

（一）隐性债务基本类型

第一种是地方政府们违反相关规定给企业单位以及事业单位进行财政资金偿还所引发的债务。根据某地政府经济年鉴相关内容能够得知，在2018年某农林水资源开发有限公司，为了实现生态绿化的建设以及水库工程的调蓄，向当地银行机构进行了贷款申请，签署了相应的合同，承诺通过财政拨付的方式来完成资金的偿还，这也让所承诺的债务还本付息纳入到当地政府部门的预算之中。由于某地州政府同意了这一申请，这也催生了当地隐性债务的出现。第二种是政府和社会资本PPP项目所产生的隐性债务。某地政府下属部门违反相关规定和项目公司完成了PPP协议的签订以及特许经营权的下放，并对项目公司进行了保底收益方面的承诺，这也让某地政府在隐性债务方面有所提升。第三种是其余不是很常见的隐性债务类型，例如某地某下辖县管委会通过回购的方式提高了政府隐性债务、某企业违反规定将政府债务资金用于房地产等行业的投资进而形成了地方隐性债务。

（二）隐性债务资金投向

从图1中能够得知，某地2017年至2020年的隐形债务投向内，最高占比为22.80%的市政建设，17.30%的交通运输建设次之，而2.8%的生态建设以及环境保护在总数中的占比最少。由于贵州省某地在经济发展水平方面相对较低，导致其公共预算收入以及税收占比相对较少，当地经济基本上是依靠服务业、旅游业这类第三产业所带动，地方政府部门的自身财政造血水平较低，因此通过举债来完成资金的获取势在必行。

（三）社会固定资产投资完成额

从表1中的数据能够得知，某地的社会固定资产投资完成额自2017年的225.2亿元逐渐上涨为了2020年的436.4亿元，虽然在2018年产生了短暂的下滑，但从整体层面来看始终处于一个增长的趋势，年平均增长率已经达到了16.28%，这充分表明了某地政府隐性债务之中最为重要的成因便是当地基础设施建设方面的支出。

（四）贵州省项目下的基建投资

因为受限于某些因素，不能够对某地贵州省项目下的基建投资金额进行直接的获取，因此本文通过以下的公式来对实际金额進行测算：

Gepci=CPCI*（Gfpci/FOCI），其中Gepci主要指的是某地贵州省项目下的基建投资，FOCI指的是整个贵州省的基建投资，Gfoci指的是某地全社会固定资产投资完成额。

结果如表2所示。从表2中的数据能够得知，贵州省项目下的基建投资金额并未有较大的上升幅度，在2017年至2020年间上涨了12.8亿元，平均增长率达到了7%，这和某地社会固定资产投资完成额相比有着一定的差距。由此能够得知，贵州省项目下的基建投资让某地地方政府的隐性债务得以加重。

（五）地方政府隐性债务测算

按照2017年至2020年某地固定资产投资相关数据来完成隐性债务的估算，综合考虑上述数据信息，根据基建投资（ FOCI） - 中央项目下的基建投资（ CP-CI） - 预算内基建投资 （ BCCI ） - 基建投资收益（ EOCC） - 地区政府显性债务 = 地方政府隐性债务，这一公式来得到某地2017-2020年的地方政府隐性债务，具体情况如表3所示。

从上表的数据情况能够得知，这四年间某地隐性债务有了较大幅度的上升，这充分表明了某地地方政府的隐性债务现状并不乐观。如若不能够对当地隐性债务进行有效的控制，那么就会严重阻碍某地乃至整个贵州省的经济高速发展。

二、地方政府隐性债务产生的原因

（一）基础设施建设与财政工程不够平衡

就其本质而言，某地产生地方政府隐性债务的关键导火线在于基础设施建设方面的需求，早在2008年世界金融危机之后，全球各地都推崇利用基础设施的建设来有效助推当地的经济高速增长，我国也不例外。当时中央政府选择了鼓励地方政府加强基础设施建设投资力度来有效带动当地各个产业的高速发展。近年来某地加强了城镇化建设从制度层面放松了对人口流动的管控， 完善的基础设施以及良好的公共服务已经成为了某地地方政府部门吸引高水平、高素质人才的重要因素，这也是基础设施建设需求不断上升的原因所在。而在我国推行营改增之前，某地地方财政收入主要是将营业税作为主要的税收种类，而在中央相继颁布了减肥降税这类政策之后，导致某地地方政府在财政收入方面面临着不断弱化的局面，也引发了地方政府财政支出的不平衡供给。从某地政府财政能力以及财政自给率这类数据中能够看出，地方政府部门在2017年至2020年的财政自给系数始终浮动于0.25周围，这也说明了某地地方政府财政面临着入不敷出的局面，有着较弱的资金自给水平，也不得已只能够采取“举债”的手段来满足基础设施建设在资金方面的需求，长此以往某地地方政府隐性债务也就自然而然地产生。

（二）财权与事权出现了一定程度的冲突

在完成对分税制度的改良与优化之后，某地当地政府部门的财权形成了“乡-县-省-中央”这一机制，逐层集中至中央，而事权则呈现出截然不同的态势，“中央-省-县-乡”这一逐层下移的机制应运而生，这也让地方政府部门在财权以及事权方面产生了一定的冲突，导致政府面临着入不敷出的财政局面，为了有效促进民生发展，不得不选择举债这一手段，进而使得政府隐性债务大幅上升。就其本质而言，财权主要指的是货币形式下的财政资源，主要来源于中央政府的转移支付、本级政府的税收收入、非税收收入以及相应债务。而事权则主要指的是地方政府部门支出项目以及管控权力的实际范围，按照贵州省统计局以及财政厅所给出的相关数据信息能够得知，地方政府部门的财权与事权产生了严重不匹配的现象，2020年某地的当地政府财权占比高于了50%，但其所需要承担的事权占比却高达85.18%。同时对当地政府部门财权与事权的实际分配情况进行分析，从相关数据信息中能够得知，在2017年至2020年期间，其财政收益以及支出呈现出逐年上涨的趋势，但相比之下支出却有着更为显著的增长幅度，截至2020年，当地政府的财政收入达到了500亿左右，但支出却超出了2倍之多，达到了1300亿元。由于某地政府部门有着较少的可自主支配财权，但所负担的事权却远远高于了财权，加之中央政府对地方政府部门实行了“限额管理，有限举债”这一管理模式，导致下属各个政府出现违规举债的现象屡见不鲜，长此以往也增加了当地政府部门的隐性债务。