关于深化城建投融资体制改革的对策研究

吕明璇

随着国家经济的稳定发展，人们生活的幸福指数逐步攀升，我国新的社会时代矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，同时经济产业比重也在悄悄的发生变化，房地长经济市场逐步趋于平缓，经济增长速度趋于平稳，一定程度上导致了政府的财政收入减低，这就导致了城市基础建设需要与资金方面之间的矛盾逐步显现并扩大。这就要求我们在深入城市化建设的投融资体制方面做出相应的调整和整改，以便更好的服务于人民群众。

伴随我国城市化的快速发展，人员的不断增加，城市基础建设不能满足人民的生活需求的问题日益显现，同时财政方面的收入日趋平缓，这就使资金收入与建设投入之间存在了不可避免的矛盾。在保证人民的生活需求的前提下，政府必须采取多种方式的融资体制，以此来保障城市基础设施的建设。在面对多种形式的投融资体制面前，政府如何正确的寻求到投融资方式，正确的规避其带来的风险等，在整个运作过程中都需要财政部门发挥其重要的作用，如何积极的应对城建投融资体制的改革，是一个重要的命题。

一、当前政府投融资的主要方式

（一）债券类

我国从经济危机过后重新启动地方政府债券发行政策，该举措的实施不仅仅使地方政府债券规模远超国债和政策性金融债，同时使得各级地方政府有了更多的财务收入去支持城市的基础设施建设。随着经济的不断发展，城市建设要求的不断提高，相关政策的不断改革深化，一些地方政府债券存在的一些问题也逐渐显现出来，比如一些特定的专项债券的发行额度与融资需求具有差距;政府发行的专项债券的项目难以策划，还有其项目的自身平衡难度较大，造成了发行较为困难的局面;政府债券的发行结构也存在一些不合理的地方，一方面是缺少支持公益性项目的债券，另一方面是其项目结构占比不合理，直接影响了各地方政府融资的积极性，以淄博市政府债券为例，2017年以来中央财政部不断推出了储备土地、改造棚户区和公路收费三种专项债券，其省政府分配给淄博市政府的债务限额包括棚改、土地储备、教育、环境等多方面，而在2019年，淄博市专项债券发行中，棚改专项占比54.22%，土地储备占比36.18%，仅仅两项就占比90.4%，地方政府并没有根据相关的融资需求，合理的安排各项项目建设。

（二）公私合营项目融资（PPP）

2015年，李克强总理在政府工作报告中提出，要在城市公共基础设施建设等领域积极推广PPP模式，旨在减少政府支出的同时，也可以减轻企业的投资风险。该合作模式使政府和社会各企业和资本的联系变得更加紧密，对社会经济的壮行升级，新城镇化的建设有着重要的促进作用，同时也拓宽了政府的融资模式;其次推廣这种PPP的合作模式，能够加快政府职能的转变，有力提高政府部门的治理能力;最后还能够更加深化财政税收体制的改革，构建更加完善的财政制度。自PPP模式正式运营以来，我国已经取得了相当不错的成绩项目中种类逐年增加，融资金额逐年加大，对城市公共设施建设的推进起到巨大的促进作用。其中PPP项目主要投资方向以交通和市政为主，其他行业如教育、养老、文化、医疗、农业、能源运输、水利建设、城镇综合开发方面也均有投资。以长春市为例，在进行PPP融资过程中，分别从城市道路桥梁建设、综合管廊项目建设、湿地综合治理项目、旧城改造项目、河水治理项目以及养老项目方面均进行了融资，同时多为长期合作的方式进行开发建设，其中长春市城区地下综合管廊项目工投资609218万元，合作期限为30年，其中3年作为建设期，27年为运营期，现在已经处于执行阶段;长春市皓月道路综合管廊及市政基础设施工程投资114393万元，合作期限为30年，其中3年作为建设期，27年为运营期，现在已经处于执行阶段;长春市养老综合项目，投资76234万元，合作期限为25年，其中3年作为建设期，27年为运营期，现在已经处于执行阶段;长春市百里伊通河水系生态治理工程PPP项目，总投资2689933万元，合作期限为30年，其中5年作为建设期，25年为运营期，现在已经处于执行阶段等等，以下是长春市的具体PPP项目情况以及可行性报表，仅供参考。

二、当前投融资体制的弊端

（一）债券类融资弊端

债券作为政府主要的融资手段之一，随着社会经济的快速发展，其自身弊端也逐渐开始显露出来，由于地方政府的债券的发行规模远远不能满足当地的社会经济的快速发展，在各方面都存在较大的缺口，在相应的政策上，债券的发行也失去了优势;而且债券的发行权利过度的集中在省级政府，会导致地方政府与中央政府之间存在信息误差，从而对债券融资结构的分布产生问题，在管理方面也难以定责。

（二）PPP项目实施具有一定难度

PPP的合作模式，在很多方面，如项目的选择、合作方式、出资占比、退出机制等方面具有较大的差异性，在实施过程中更是要面临各种各样的显示问题。PPP作为较为新颖的合作方式，由于近两年的经济处于平缓发展阶段，各方经济势力还处于观望状态，PPP模式下的经济杠杆作用还有待发挥。但是这种新型的合作方式，优化性的投资结构是减轻地方财政压力的重要途径。目前在在城市公共建设的领域中，政府和市场功能在一定部分具有重合，尚未划分清楚，一些大规模的公共设施建设仍然被一些企业所垄断，其盈利性的城建项目，市场上的开放成都并不高。而且公共设施设备的建设还受到公共政策的制约，相应的价格管制、招标条件、政策补贴等，具有较强的不确定性和复杂性。

三、深化城建投融资体制改革的对策

城建投融资体制改革应该从市区的城建管理体制的完善出发，一方面加强政府的建设投资预算管理能力，另一方面将政府债券与PPP模式有效的进行结合起来，选择PPP模式作为主要的融资模式，主要是因为相对于其他形式的融资，PPP模式一方面能够减轻政府的经济压力，另一方面也能够促进当地相关社会企业经济的快速，所以在融资中需要加强政府的风险把控能力，完善政府的决策、监督、评审机制，激发整个市场经济的活力。

（一）建立健全的城建机制

由于城市公共设施的建设具有周期性较长、投入性较大、回报率不确定等因素，这就要求政府在每一项城市建设项目开始实施之前，需要制定一系列完善的机制，从前期的项目立项、审核、实施前准备、建设实施、财务审计、绩效考核等等方面，明确各部门的相关责任，如果可以，尽量做到责任到人，这样可以有效的对项目进行监管，监督;其中财政部门可以参加项目前期筹备阶段的讨论工作，可以更好的对项目的可行性、成本预测，更有效的规避在后期可能出现的财务问题。建立健全的城建机制，是对城市公共建设良好发展的基本保障。

（二）加快PPP模式的进一步前进

PPP作为一种年轻的融资模式，具有不可估量的发展前景，相关政府部门应该更加更加深入了解剖析其真正的内涵，将其灵活的运用到城市公共建设工作中，是城市建设更完善，更加有利于服务与人民，同时也能减轻政府的财政财务压力，促进社会经济的进一步向前平稳的发展。我国的PPP模式目前还不够规范，我们要重视其运作流程的公开透明化，不可将其暗箱操作;同时要大量培养相关的专业技术人才，从而促进整个行业的发展;加强对竞争项目的审批环节，不可草率签约，不可盲目签约，不能一味地追求数量，而忽略了项目的质量，这样实际上本末倒置的，反而增加了各个部门的工作量。以长春市为例，在进行PPP模式的探索过程中，一方面要结合长春市的相关基础设施的建设 ，另一方面也要加强长春市与附属区域之间的基础设施的建设，如加强长春市与九台区之间的快速路的建设，带动九台区经济的快速发展。长春老龄化程度也在日趋加强，对养老事业的建设也要加快脚步，争取可以让老年人在城市的生活中感受到更加便捷的服务，对老年生活不在畏惧，提高老年生活的质量和幸福感。

四、结语

随着我国社会经济实力的不断发展，为了进一步满足人们对美好生活的需求，国家将会建设越来越多的城市公共设施，政府的投融资体制显得有为重要，在融资种类越来越多的今天，政府相关部门更要加强自身的部门管理体制，增强相关人员的业务水平，从而可以有效的规避一些不必要的风险。财政部门更要做好资金把控，做到项目明细公开透明化，在坚守法律的同时，服务好人民的基础上，促进国家经济稳定的向前发展。

（作者单位：长春市城市科学研究所）