自贸港建设背景下的三亚自然资源资产 扩权赋能研究

宋艳丽 黎家超 邢柏凌 林扬武 高戈

摘   要：自然资源资产作为三亚重要的资产，价值未被充分显化。在建设中国特色自由贸易港的大背景下，三亚可以通过扩权赋能，实现从自然资源管理向资产管理的转型，进一步显化自然资源资产的生态和经济价值，为社会资本、金融资本进入自然资源领域提供基础，从而实现资源—资产—资本—高质量发展的良性转变，并有望依此夯实三亚经济实力和吸引力。本文旨在研究自然资源资产转化为城市资产及资本的路径和自然资源管理到资产管理的通道，为自然资源资产释放经济价值，实现价值与价格的回归提供措施建议，进而推动乡村振兴、生态文明建设和自由贸易港建设。

关键词：自然资源资产;扩权赋能;要素市场化;权能;信用杠杆

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.09.010

中图分类号：F812.2             文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2021）09-0082-06

一、引言

自然资源是人类获取财富的源泉，是经济社会发展的物质基础。威廉？配就曾明确指出“土地是财富之母”，可见作为自然资源的“土地”具有重要的经济价值。自然资源作为一种自然天成的资源，首先具备的是一种自然属性和生态属性，随着经济社会的发展，其所拥有的稀缺性、有用性以及产权归属使得它的资产属性日益为政府和市场所重视，但自然资源资产又不同于一般固定资产，它是具有生态价值和经济价值双重特征的特殊资产。

自然资源的稀缺性决定了必须强化自然资源保护、有偿使用和重视自然资源资产的价值转化。三亚在推动经济高质量发展的过程中要摆脱房地产依赖，培育经济发展的新动能需要资源性资产的鼎力支持。对自然资源的保护和高效开发利用，就需要对资源性资产通过合理定价来实现其有效配置。从三亚在自由贸易港建设中的定位来看，作为自由贸易港建设的标杆城市，要通过自然资源资产的扩权赋能，充分调动市场的积极性，将资源变资产，将资产变资本，资本转换成发展动能，为自然资源的保护提供内生动力的同时增强经济增长内生动力。

二、自然资源资产要素市场化配置是我国改革的重点方向

改革开放以来，在国有和集体所有的框架下，我国一直在探索和完善自然资源的保护、生态补偿、产权等方面的高效管理和制度，但一些问题仍较为突出。权属不清晰导致资源过度损耗、环境持续恶化;资源有偿使用的定价机制缺位，交易机制不健全、交易方式单一、收益分配模糊、配套制度不健全等均导致自然资源资产要素市场化配置程度较低。如集体建设用地、国有建设用地二级市场的市场准入在实践中还存在很多障碍，国有农用地等部分全民所有自然资源使用权和海域使用权等部分已有使用权在权利基础和权能完整方面都有欠缺，以至于不能够充分体现资源价值，产权主体财产权益得不到保障，无法充分发挥市场配置资源的决定性作用。

党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰” 。近年来，中央和地方出台了多项政策制度，旨在提高资源要素的市场化配置水平，2019年和2020年中央先后印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，2021年又印发了《建设高标准市场体系行动方案》，资源要素市场化改革的政策推进不断深入，土地要素作为经济社会发展基本空间载体，其市场化推进首当其冲，也是经济体制改革的必然要求。2020年1月正式施行的新版《土地管理法》将“推进土地要素市场化配置”位列首位，同时国家“十四五”规划纲要也明确提出“建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”。从省级层面看，海南省于2020年印发了《海南省全民所有制自然资源资产有偿使用制度改革实施方案》，提出发挥市场配置资源的决定性作用，在坚持全民所有制的前提下创新所有权实现形式，完善使用权体系，丰富使用权类型，进而实现自然资源的生态价值、经济价值、社会价值。2021年海南省印发《关于大力发展农村市场主体壮大农村集体经济的十八条措施》，提出要盘活农村资源要素和农村闲置宅基地，健全自然资源产权制度和有偿使用制度。通过上述政策文件的梳理回顾，可以看到通过扩权赋能的市场化改革激活自然资源资产功能的政策环境已日趋完善。

三、三亚市自然资源资产扩权赋能的基础

三亚拥有全国最好的生态环境，拥有土地、水、海域海岛、海洋碳汇、热带森林、矿产资源等全要素自然资源，大气和水体质量保持领先水平。三亚作为全国第一个开展自然资源资产负债表编制试点和海南省第一批开展自然资源统一确权登记工作的省级试点，具有开展自然资源资产扩权赋能探索的基础、条件和优势。2021年2月，三亚市被列为为全国农村改革试验区，三亚将开展农村“三变”（资源变股权、资金变股金、农民变股民）改革，并承担相应试点任务。三亚要巩固筑牢发展的生态基础，放大环境与资源的最大综合效应，加速创新要素高效便捷流动，发挥价格和价值发现功能，释放自然资源经济价值，夯实城市实力。

四、扩权赋能的路径安排

（一）明晰产权是基础

三亚的自然资源资产作为地区最重要的资产，与国内大部分地区一样，也存在权属不清晰，权利和责任不对等、所有者权益不能有效保障、监管保护制度不完善等问题，所以要落地和细化自然资源资产产权制度，明晰自然资源资产的产权。以土地要素为例，首先要解决制约土地要素市场化配置的首要问题——确权问题。只有产权明晰了，才能进而明确产权主体的权利和责任，才能有效維护所有者的权益，才能实现自然资源合理开发利用，才能形成资源保护生态补偿的内生动力，这也是自然资源资产化管理的基础。坚持集体所有权不动摇的前提下赋予宅基地的所有权、资格权以及使用权的完整权能及边界，准确定位宅基地的使用权并还权赋能，有效地解决产权治理困境。海南作为探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，就是以扩权赋能、激发活力为重心，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，通过要素的市场化配置，进而实现资源资产价值转换。

（二）丰富权能才能赋能

1.产权、使用权及经营权等基础权利的延伸。自然资源资产的有偿使用和流转的另一个前提是丰富和完善自然资源资产的权能，只有这样才能进一步显化资产价值，才可实现生态价值转化为经济价值，实现自然资源资产的赋能。如可以丰富自然资源资产的使用权权能，使其可以出租、作价出资（入股）、转让、担保等，这样可以挖掘资源价值，保护产权主体财产权益，为社会资本进入奠定基础;鼓励农村集体经济组织及成员以养殖用海海域使用权为资本与市场主体合作发展深水网箱养殖，通过参股方式共同获利，风险共担，带动渔民转产转业，促进渔民增收渔业增效;鼓励村级集体经济组织以资源资产作价入股、入股经营主体获取分红收益。通过资产托管、租赁、承包经营等多种经营模式与社会资本合作，共建农业科技产业园和乡村旅游示范区，盘活资产，为乡村振兴带来经济活力。

2.资源资产分层立体设权。通过资源进行空间三维立体分别设置使用权，进一步细分细化资源的功能，空间竖向结构进一步优化，使得资源利用更加充分，资源价值得到充分挖掘，通过对自然资源的三维空间分别设立使用权，使有限资源发挥最大效能，满足不同的使用主体的不同使用方式，达到精准对接市场的目的。如按照海域的水面、水体、海床、底土分别设立使用权。在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，同时探索功能结构进一步优化，在地块的功能用途方面赋予更多的灵活性和兼容性，这样可以对接更大的市场空间，如推进二、三产业混合用地，可以更好地满足二、三产业融合发展需求。

（三）搭建完善交易服务平台

在符合国土空间规划要求的前提下，建立城乡统一的农村产权交易平台，推动城乡资源在统一的平台上进行交易和流通，促进市场的城乡融合发展，达到资源的同质同权同价。健全自然资源产权制度和有偿使用制度，逐步将农村承包土地经营权、集体资产的使用权、农村集体经济组织的股权、宅基地使用权、房屋所有权、农业生产设施使用权等纳入交易范围。建设产权交易市场，在实践中不断完善交易规则和健全服务体系，进而探索扩大至跨区域或省域范围。

（四）资源盘活与用途转换

对资源的存量管理利用也是有效发挥资源效能的重要途径。土地要素是经济发展的重要发动机，是最重要的自然资源资产，可以通过盘活存量建设用地和低效用地，加速资源的周转，在流量方面满足市场需求。打通不同土地用途类型之间“转型升级”通道，使不同产业用地类型合理转换，在全周期轴上实现资源的集约节约利用;结合区域发展规划，合理增加混合产业用地的供给，优化土地资源在产业间的配置，提高土地资源利用的集约化和高效率。针对目前实际操作中盘活存量土地比新增建设用地更加复杂和困难的现状，研究通过税费制度来促进盘活存量土地和低效用地。通过盘活农村存量建设用地来解决在推进乡村振兴和农村产业融合发展过程中的土地需求，村集体在农民自愿和符合国土空间规划前提下，允许把废弃的集体公益性建设用地和闲置宅基地通过依法有偿收回而转变为集体经营性建设用地入市。鼓励复合利用宅基地等农村建设用地，发展旅游民宿、农家乐、农业种植养殖产业链等农村产业，大幅提高土地使用效率。

（五）信用融合，实现资产变资本

促进自然资源资产和金融资源有机结合，盘活要素资源，实现资源资产化—资产资本化—高质量发展的良性循环。资源型资产实现保值、增值和收益分配不仅是一个经济问题，而且是一个金融深化问题。最大限度地把各类要素转化为经济社会发展的强大动力，需要借助金融工具和市场，实现多方位、多角度的自然资源资产与金融的全面渗透和融合，才创造出更大的价值。如集体经营性建设用地入市改革不仅能够在一级土地市场出让、租赁与入股， 还能够在二级市场中转让、出租及抵押，为信用派生提供了基础条件，权能抵押提供了资源性资产的金融杠杆支撑。西方发达国家如德国，早在18世纪就开始推行土地抵押信用制度，利用农村土地作为抵押担保，帮助发展农业生产，进行农业建设，最大特点是抵押土地证券化，凡是愿意用自己的土地作抵押获得贷款的农民都可以组成合作社，将各自的土地交给合作社作为抵押品，合作社以这些土地为保证发行土地债权，筹集大量资金，支持农业生产发展，政府在政策、法律、拨款等方面提供必要的支持。土地证券化的标的物可以是农村土地也可以是土地未来的收益现金流。根据中国银监会规定，集体经营性建设用地只要依法获取有关权证，即可进行抵押贷款，农民土地变为资本，增加了农民财产性收入的渠道，通过抵押、担保等路径打通这个不动产体系的融资渠道，破解乡村振兴“人、地、钱”难题，优化资源配置，促进乡村振兴和城乡融合发展。

五、措施及建议

政府从要素确权、交易单位、定价机制、交易市场以及市场监管等基本问题入手，为资源资产扩权赋能做好基础工作，在更大程度上激发出各个方面的积极性、创造性，加快形成高标准的要素市场体系，实现效益最大化和效率最优化。

（一）推进自然资源统一确权登记

在国家自然资源统一确权登记的制度顶层设计基础上，编制三亚确权登记的实施方案，开展资料收集和调查核实等关键环节工作，充分利用信息化手段做好信息收集、信息共享、统计分析等工作，并以此为契机夯实本地区资源家底。以土地资源为例，抓住全域土地整治时机，做好村域房地一体农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证工作，将宅基地和集体建设用地使用权确权登记与集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩、全域土地综合整治、宅基地制度改革等有机结合，着力解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态环境质量退化等问题，提升耕地保护和节约集约用地水平。

（二）抓紧编制乡村规划，平衡权益与责任

土地管理法规定，经国土空间规划确定为经营性用途并依法登記后，宅基地、腾退集体建设用地和空闲土地资源，可通过出让、出租等方式入市交易，但目前乡村空间规划相对缺位。通过科学编制村庄规划、按照“宜农则农、宜建则建、宜整则整、宜留则留”的原则，构建集约高效的土地保护和利用新格局。在规划的编制过程中，在发挥规划的管制和约束功能的同时，要充分发挥规划的引导和赋能作用，为产权主体赋能，合理显化发展权权益，有助于形成多元主体参与的治理格局，市场化的多元模式，实现自然资源资产可持续、保值增值的高效管理。

（三）完善资源资产价值评估服务及配套

自然资源资产作为兼具生态和经济价值的特殊资产，其价值评估不同于一般的固定资产，评估和定价是市场化和实现资产化管理的重要一环。资源价值可量化、价格体系完善才能进行准确而公平的资源交易和资源使用付费，最终实现价值转换。搭建自然资源资产评估平台，制定评估管理办法及技术导则，初步破解评估难、折价难等问题。土地要素领域当前重点完善集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、耕地承包经营权等机制评估方法和市场管理规则等明确权能特征（权利特征、市场特征和年期特征）等内容，为社会资本、金融资本进入提供基础。

（四）从资源管理到资产管理的理念转变

绿水青山就是金山银山，对于自然资源的管理应转变理念，不仅要实现保护和利用，还要实现资源的保值和增值以及效益的最大化。在资源分配和制定自然资源实施有偿使用过程中，所赋予的权利内容和行使方式应当深化市场化理念，充分发挥市场配置的决定性作用和创新政府配置资源的方式。从单一维度的行政管理向多维度的市场化管理转变，结合各类自然资源的不同特征，搭建自然资源管理到资产管理的通道，探索将自然资源资产转化为资本的路径，释放自然资源资产经济价值，实现价值与价格的回归。改变单一的政府投入模式，推动民间绿色投资的发展，完善自然资本的投融资模式，打通自然资本的投资通道，推动新旧动能转换和产业结构调整，探索践行可持续发展的新经济模式。■

（责任编辑：张恩娟）

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