大气环境绩效审计评价指标体系构建及应用研究——以山东省为例

王 冰

(山东商务职业学院，山东 烟台 264670)

一、引言

近年来，随着工业化进程的加速推进，我国能源消耗数量急剧增加，大气污染问题日趋严重，直接威胁到人民群众正常生产生活秩序，也制约着实现生态文明建设的总目标。对此，我国政府采取有力措施，先后制定并修改了一系列的法律法规措施，如《大气污染防治行动计划》《大气污染防治法》等，以遏制日益严重的大气污染问题。2018年，国务院正式印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，该计划提出加强重点区域大气污染治理力度，优化能源结构、产业结构，打赢蓝天保卫战。随着国家治理力度的不断加大，如何监督法律法规政策的落实及治理效率成为确保大气污染治理成效的关键因素。在全国审计工作会议上，胡泽君审计长强调，各级政府审计机关要聚焦打赢蓝天保卫战，开展生态环境保护和污染防治相关专项审计，加快生态文明建设，实现经济高质量发展和环境保护双赢。本文依据大气环境治理的特征，构建基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系，并以山东省为例对指标体系进行应用与分析，以期为未来审计实践提供借鉴。

二、文献综述

已有研究指出，资源效率和环境绩效是构成生态效率的两个重要因素。环境绩效是指宏观某一区域、行业或微观企业创造单位价值对环境的影响程度，它是衡量经济高质量发展的重要标准之一。

(一)我国环境绩效审计理论与实践研究

1.理论研究。环境绩效审计是指审计机关对被审计单位的环境经济活动，依据相应的标准进行监督，对被审计单位在资源开发利用、环境保护、生态循环的合理性、效益性及效率性发表审计意见。[1]政府环境绩效审计在揭示环保资金合规性、效率性等问题的同时，应重点审查环保资金是否发挥了作用，将资金使用效果、效益、效率纳入审计范畴。[2]吴传俭(2018)认为：环境绩效审计通过对环境治理政策落实情况实施跟踪审计监督，有助于促进各项环境治理政策有效落实，提高政策执行效果和效率。[3]谭劲松、任琳(2012)认为：环境绩效审计以监督和评价政府履职效率和效果为标准，全面监督政府环境保护职责履职情况，是构建责任效率政府的一种特殊类型的审计控制。[4-5]

2.实践研究。目前，我国环境绩效审计实践主要集中于水资源领域。继深圳市2003年首开污水处理环境绩效审计后，2012年，江苏省开展了太湖水环境污染治理绩效审计；2013年，新疆开展了垃圾处理和污水处理绩效审计调查；2015年，湖北省开展了水源区环境绩效审计。通过上述环境绩效审计实践，各级审计机关在审计相关项目运营情况的同时，密切关注项目运营后的环境治理效果和效益，通过审计报告提出合理的审计建议与整改措施，为资源环境可持续发展做出了积极贡献。

综上，我国环境绩效审计起步晚，项目少，研究成果多集中于对环境经济活动的审计和对环境管理活动的审计。相比于西方发达国家而言，审计实践依然侧重于经济效益，对成本效益和绩效方面的审计较少。

(二)我国环境绩效审计评价体系研究

评价体系是顺利实施环境绩效审计的关键因素之一，因此，构建科学、合理的绩效审计评价体系是目前学术界关注的热点之一。梳理已有研究成果后，评价体系主要包括综合类评价体系和单一类评价体系。

1.综合类环境绩效审计评价体系。秦德智(2015)以区域高质量发展为目标，从环境质量、发展与环境相协同和政策与落实三个维度构建政府环境绩效审计评价体系。[6]段铸(2016)以天津市为例，从主指标和附加指标两个维度构建生态环境绩效审计评价体系。[7]

2.单一资源类环境绩效审计评价体系。夏丛芳(2015)运用平衡计分卡原理，从四个维度分别构建了水资源环境绩效审计评价体系。[8]李世辉(2017)基于PSR模型构建了对淮河流域水污染治理绩效审计评价体系。[9]梁星(2019)从投入和产出两个维度构建了城市水资源绩效评价体系。[10]孙文远(2018)、胡耘通(2019)基于PSR框架，设置了大气污染防治绩效审计评价体系，并进行实证检验。[11-12]此外，郑鹏(2019)基于PSR模型构建了海洋资源绩效审计评价体系。[13]

综上可得，国内学者针对环境绩效审计的实证研究多聚焦于水资源。多数学者以PSR模型为框架，从压力、状态及响应三个维度构建评价体系。

(三)我国环境绩效审计评价方法研究

恰当的环境绩效审计方法在提高审计效率的同时，还可以增加审计结果的准确性。已有研究针对特定资源的绩效审计方法主要包括数据包络法与层次分析法。近年来有学者将PSR模型与主成分分析法相结合，通过实证研究得出大气污染治理重要因素所包含的主要成分；也有部分学者运用环境优值评价方法计算出审计项目绩效结果。

综上所述，一套符合我国国情的环境绩效审计评价体系在确保审计质量、提高审计效率的同时，能够显现因果关系，将有助于审计机关提出切实可行的审计建议，更好地为生态文明建设服务。因此，本文基于PSR模型构建大气环境绩效审计评价体系，通过层次分析法对指标进行评分，并对结果进行分析从而提出针对性的改进意见。

三、基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系

(一)PSR模型的作用机理

PSR模型是指压力(Press)—状态(State)—响应(Response)模型(以下简称PSR模型)。该模型于1979年由David J.Rapport和TonyFriend提出后，随即被联合国统计署(UNSD)、联合国开发计划署(UNDP)及联合国可持续发展委员(UNCSD)作为评价某区域可持续发展的一种重要工具，如图1所示。该模型以人类与自然的关系作为出发点。人类在活动中消耗了大量的自然资源，对生态环境造成了负面压力(P),进而改变了自然资源和生态环境质量状况(S)。为了实现社会的可持续发展，人类社会将做出相应的反应(R)来修复，预防自然资源和生态环境产生的负面影响。

图1 PSR模型框架

以PSR模型为框架构建大气环境绩效审计评价指标体系，清晰地显现出资源高效利用、大气污染物排放、大气环境治理与大气环境状况间的协同效应，形成了大气环境绩效审计工作的逻辑结构。大气环境污染压力(P)为改善大气环境状况(S)提供了机遇，大气环境绩效审计(R)能够降低人类活动对大气环境产生的压力(P)，进而改善大气环境状况(S)。该模型体现了大气环境治理结果(S)与影响结果的各种因素(P、R)之间的平衡和互动。

(二)大气环境绩效审计评价指标设置

依据层次分析法的基本原理，基于PSR模型构建的大气环境绩效审计评价体系包含项目层、准则层和要素层三个层次。项目层是待评价的大气环境绩效审计项目；准则层包括压力(P)、状态(S)及响应(R)三个维度指标；要素层是针对准则层三个维度分别设置具体化的绩效审计评价指标。其中，压力(P)维度拟从污染物排放、资源利用情况及社会发展水平三个方面构建具体评价指标；状态(S)维度拟从大气质量状况和居民的大气生活质量两个方面构建具体评价指标；响应(R)维度拟从环保资金投入、法律法规及环境监管三个方面构建具体评价指标。

(三)大气环境绩效审计评价指标权重

大气环境绩效审计除构建指标体系外，还需要合理分配各指标的权重。采用层次分析法确定各指标的权重，为此构建层次模型将项目层设为一级指标，赋予权重为1。分别构建准则层，要素层判断矩阵，采用标度法两两指标进行比较，根据1-9评分标准分析各指标之间的重要性，并结合专家打分，综合专家意见，确定各层次判断矩阵。运用YAAHP(11.0)软件对各层次判断矩阵进行一致性检验，保证评判结果的客观性。受篇幅所限，矩阵、权重及一致性检验不再赘述。各具体评价指标的权重=上一层次各指标权重*各要素指标权重。

构建的基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系及各指标权重具体见表1。

表1 大气环境绩效审计评价指标体系

(四)大气环境绩效审计评价方法

在评价方法选取上，拟采用等级评价法。具体评价过程为：以既定标准值为基准，基准分为80分。若被审计年度激励型指标数值增加或约束型指标数值减少可正向加分，赋予相应分值；激励型指标数值减少或约束型指标数值增加按变化幅度反向打分评价。依据层次分析法建立评价模型，具体如下：

其中：A为大气环境绩效审计评价综合得分，X为准则层维度评价指标的权重，Y为要素层评价指标的权重，Z为具体指标层评价指标的权重，W为具体指标层评价指标的得分，q为准则层维度，i为要素层指标的数量，j为具体评价指标层指标的数量。结合实际审计情况，依据计算得出的大气环境绩效审计综合得分情况(A)，可将得分情况按表2评定等级。

表2 大气环境绩效审计评价等级

四、大气环境绩效审计评价指标体系案例应用

山东省系我国传统能源消耗大省，截至2011年底，全省煤炭消耗量3.8亿吨，约占全国的1/10，主要污染物排放量大，排放强度高，二氧化硫及氮氧化物排放量居全国第一。结构性污染突出，产业结构不合理，经济增加动能不足。为深入贯彻党的十八大精神，按照建设“生态山东”的总体要求，以治理大气污染倒逼能源与产业结构调整，山东省先后出台《山东省2013-2020年大气污染防治规划行动计划》(分三期)《山东省节能减排工作方案》《山东省大气污染防治条例》等多项政策治理措施，治理效果明显，成绩显著，日益满足了人民群众对良好空气质量的要求。因此，本文以山东省为例，探索基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系案例应用。

(一)指标体系的评价结果

1.数据来源

以2017年数据作为分析样本，以《中国空气质量标准》《山东省2013-2020年大气污染防治规划行动计划》(第二期)《山东省大气污染防治条例》等文件中的既定目标以及同时期国家均值、长期规划目标作为2017年标准值，通过查阅《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《山东省统计年鉴》《山东省生态环境状况公报》等获取2017年各指标实际数据。邀请环境审计领域专家学者进行打分，从而得到各项指标的分数，测算结果如表3所示。

表3 2017年山东省大气环境绩效审计评价指标得分

2.评价结果

根据表3的专家打分结果，得出山东省大气环境绩效审计综合得分：

A=80.26分。根据表2可知，该得分属于良好等级。这表明山东省大气环境质量状况整体情况较好，大气污染整治取得了一定的阶段性效果。

(二)评价结果分析

1.总体分析。所建立的层次分析评价模型中响应层权重最高，达到0.5390，其次是状态层和压力层，分别达到0.2973和0.1638。与此同时，在指标层对最终审计评价结果影响较大的是环保资金投入、环境监管和大气质量状况，分别达到0.2695、0.2695和0.1486。

依据综合得分80.26分，可以得出2017年山东省大气环境绩效审计评价等级为良好。结合近几年山东省大气环境状况，可以看出山东省在发展经济的同时充分认识到了大气环境保护问题，然而在煤炭能源消费比重、第二产业GDP比重方面仍需改善。评价结果不仅肯定了山东省大气环境保护的结果，而且为该省大气环境保护政策提供了进一步的依据。山东省应加强新旧动能转换、产业结构调整等各项政策的落实，对空气质量生态补偿资金发放及专项使用情况实施专项审计，提高专项资金使用率及到位率。

2.具体指标分析。在对综合得分进行等级评价的同时，也应对各项具体指标进行分析比较，找出综合得分上升或下降的原因。结合打分法的特点，从表3各项具体指标得分可以看出，单位GDP能耗下降百分比、单位GDP烟(尘)排放量、二氧化硫年平均浓度指标情况有较大好转，而人口密度、空气质量生态资金补偿率、空气质量生态补偿资金专项使用率指标较标准值有较大不足，其余指标情况保持较好。这表明2017年山东省在大气资源消耗和污染物排放方面总体控制较好，但相应的响应措施有待加强，尤其是在新型城镇化建设、增加空气质量专项治理项目数量，及时发放生态补偿资金方面有较大的提升空间。

3.审计建议。鉴于此，山东省在后续的防治过程中应当做到：一是加快新旧动能转换，削减煤炭能源消耗比重，增加新能源供应范围；二是促进产业结构升级，提升第三产业占比；三是加大监管力度，监督高能耗、高污染企业达标排放；四是开展专项资金绩效审计，确保资金专款专用，提升资金使用效率；五是各级政府部门应共建共治共享，保障各项数据准确有效，增强环境治理的合力。

五、总结与展望

环境绩效审计作为环境审计的一个重要分支，在提高环境治理效果方面发挥着独特作用。而一套行之有效的评价指标体系是开展绩效评价的基础，也是形成审计结论的重要依据，直接关系到环境绩效审计评价结果的准确与否。随着我国大气污染治理工作常态化，实施大气环境绩效审计将呈现边际上的持续的渐进变迁。因此，本文为未来开展大气环境绩效审计提供借鉴的同时，也提出在具体实施过程中应注意的以下问题：

第一，完善法律制度。在全面依法治国的背景下，建议在《审计法》及其实施条例中增加关于环境审计的制度及条例，使环境审计有法可依、有章可循，确保环境审计具有持续性。

第二，构建大数据审计模式。大气环境绩效审计属于审计与环境保护交叉领域，涉及到的审计数据较多且分散，项目审批部门较多且专业化水平高。因此，可构建以“大气环境审计大数据平台”为重要载体，整合大气环境政策、大气环境资金、大气环境项目等多维度全部信息，在提高审计效率的同时，及时向社会公众披露审计结果。

第三，强化问责。针对绩效审计过程中发现的政策不落实、决策失误、重大环境事故等问题，运用绩效审计评价结果予以问责，并将审计报告移交主管部门，作为评定领导干部业绩的重要依据。同时，将问责结果对社会公开，真正地发挥审计监督评价作用。