重大公共卫生事件下 我国应急物流管理现状及对策分析

韩芷若

摘  要：应急物流在重大公共卫生事件中起到救灾物资的筹集、储存、运输和分配的保障作用，能够有效降低经济和社会损失、维护社会稳定和保障人民生命和财产安全，是国家应对重大公共卫生事件的重要手段。特别是2020年新冠肺炎疫情早期口罩防护服等医疗物资紧缺、运输困难，更加凸显出应急物流管理的重要性。文章针对重大公共卫生事件下的我国应急物流管理展开讨论，分析了当前我国应急物流的现状和存在的问题，并提出合理的对策建议。

关键词：重大公共卫生事件;应急物流;现状;对策分析

中图分类号：F252.8    文献标识码：A

Abstract： Emergency logistics plays an important role in the collection， storage， transportation and distribution of disaster relief materials in major public health events. It can effectively reduce economic and social losses， maintain social stability and ensure the safety of people's lives and property. It is an important means for the country to deal with major public health events. Especially in the early stage of COVID-19 in 2020， pneumonia clothing and other medical supplies were scarce and transportation was difficult. The importance of emergency logistics was highlighted. This paper discusses the emergency logistics in China under major public health events， analyzes the current situation and problems of emergency logistics in China， and puts forward reasonable countermeasures and suggestions.

Key words： major public health events; emergency logistics; current situation; countermeasure analysis

中央全面深化改革委員会第十三次会议审议通过了《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》，方案瞄准我国公共卫生应急物资保障体系存在的问题和薄弱环节，强调要着力补短板、强弱项，全面系统提升重大突发公共卫生事件的应对能力。应急物流作为应对重大卫生公共事件的有效手段之一，充分运用到我国非典型肺炎、新型冠状病毒肺炎等重大公共卫生事件的疫情防控中。2020年新冠肺炎疫情下应急物流更是给医疗物资、灾民生活必需物资的运输提供了重要保障，解决了疫情隔离防控，交通停运带来的应急物资短缺问题。同时我国应急物流在医用物资供应不足、物流上下游环节沟通不畅等问题方面仍存在较大问题。通过分析我国重大公共卫生事件下应急物流的现状及问题所在，寻求提升我国应急物流水平的对策与方法是我国现代物流发展的重要任务。

1  应急物流的定义与特征

1.1  应急物流的定义

应急物流是指以提供诸如自然灾害、突发性公共卫生事件、战争等各种突发性事件所需应急物资为目的，以时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的一种特殊物流活动。应急物流包括筹集、运输、储存、分发等物流环节[1]。与一般物流不同的是，应急物流不以盈利为主要目的，而是以应对社会突发公共事件提供应急物资支援为目的，通过实现高效的特殊物流活动来实现相应的社会效益。应急物流是现代物流的分支领域，作为特种物流的一种[2]，应急物流已然成为我国重大自然与公共灾害治理体系的重要组成部分，我国必须持续重视和加大应急物流的建设和发展。

1.2  应急物流的特征

应急物流具有突发性、不确定性、非常规性和弱经济性4个典型特征[3]。（1）突发性。由于重大突发性事件的发生时间、地点、受损规模、发展趋势都具有突发性和不可预见性，导致了动用应急物流的时机也具有突发性。（2）不确定性。由于突发性事件的发展态势会随时变化，应急物资需求量和需求地点也会随之变化，具有不确定性。（3）非常规性。应急物流的应用场景、方法、对象都是非常规性的，非日常生活中所能遇到的，是非常需要国家做出相应部署和调整的。（4）弱经济性。应急物流的主要目标不是追求经济效益，而是以物流的时间和速度效益为主要目标，以满足突发事件中的应急物资供应和需

求[4]。

2  我国应急物流的发展现状

我国对应急物流的研究是从2003年“非典”爆发后开始的。由于“非典”期间我国物资储备、物流效率跟不上实际需要，使得我国开始重视对应急物流的研究和建设。相较于美国、日本等西方国家，我国对应急物流的研究时间较短，缺乏足够的理论研究成果;近年来，通过对西方发达国家应急物流理论的借鉴，我国对应急物流研究的广度和深度进一步加深。特别是在应对重大公共卫生事件方面，我国建立了相应的应急物流保障机制，保障应急物资保质保量的运输和存储、分配。

我国在应对突发性公共事件的应急物流管理上呈现出强大的组织动员能力和应急响应能力。在抗击2008年凝冻灾害、汶川大地震和新冠肺炎疫情等重大突发性事件时，我国的组织动员能力之强，应急响应能力之快，大大提高了应急物资的运送效率，防止灾情进一步扩散的同时降低了经济社会损失，为我国应急物流的快速发展奠定了坚实的基础。在十几年的探索中形成了适合我国国情的应急物流体系。我国的应急物流理论体系是从防控自然灾害、公共安全事件的经验教训中总结出来的，是我国的制度优势、组织优势、群众优势的有机结合。

当前我国的应急物流仍处于发展阶段，应急物流法律制度和应急管理机制还有很大的改进空间，我国的应急物流体系尚不完善。目前我国正在推动新兴技术与应急物流的结合与应用，我国应急物流还有很大的发展空间。

3  重大公共卫生事件下我国应急物流存在的问题

3.1  应急物流成本居高不下

应急物流具有弱经济性，实现经济效益不是其主要目的。应急物流的主要目的是在重大公共卫生事件发生后，用最短的时间实现最大的物流运输效率。重大公共卫生事件对防护物资、医药用品等应急物资需求量大且品质要求高，想要在速度和质量上保证应急物流的高效性，大多数情况必须牺牲以成本优化为导向的运输路线、技术设备等硬软件因素，而是选择高速高效但成本费用相对高昂的应急物流方案。这是造成应急物流成本高的主要原因。同时我国国土面积大，地势复杂，遇到路途遥远且道路封闭的灾区只能调用高成本的航空物流。应急物资配送和救援人员一般来说重大公共卫生事件受灾范围广、防治难度大、发展走势不可预见，政府为了保障灾区救援效率和人民安危，救援命令的下达优先考虑救援效率而忽略物流运作成本。此外，应急物资储备的定期更换和销毁也是一笔不小的成本开支。应急物流成本过高给国家和企业造成一定的负担，降低不必要的应急物流成本势在必行。

3.2  应急物流信息化程度偏低

我国应急物流沟通渠道狭窄，信息化程度低，缺乏统一的信息发布和反馈平台。应急物流的路线方案、物资供需和临时调度等重要节点信息需要及时的发布和收取，对于获取灾区情况的真实性、准确性和及时性要求极高。无论是受灾情况信息还是物资供需信息，对于应急物流方案的判断和选取都格外重要。由于流感、肺炎疫情等重大公共卫生事件的受灾主体具有传染性，应急物流对于信息的及时反馈有更高的要求，一旦灾情信息滞后有可能会导致严重的经济和生命安全损失。而当前我国应急物流信息发布的可靠平台只有政府，其他渠道消息混杂，且缺少供需信息的实时沟通平台，导致我国存在应急物流沟通渠道狭窄，信息化程度低，有可能会引发应急指挥机构决策重复、指挥失灵。同时可能造成应急物资重复投放或延迟投放，影响后续救援，带来更严重的财产和生命安全损失，造成公众恐慌和社会动荡。

3.3  应急物资储备系统不完善

当前我国应急物资储备系统尚不完善，物资储备中心选址和物资储备管理机制都存在问题。重大公共卫生事件一旦发生，大需求量的救援物资无法在短时间内筹集，应急物资储备中心的储备物资是早期物资运输的主要供应源，因此应急物资储备中心的选址就显得极为重要。我国在全国范围内总共设立了10个中央级救灾物资储备中心（哈尔滨、沈阳、天津、合肥、郑州、武汉、长沙、南宁、西安和成都）[5]，数量少且地区覆盖面狭窄，一旦发生重大公共卫生事件的地点偏离物资储备中心的设立点，会导致应急物资供应不及时，供需数量失衡，耽误应急救援时间，削弱救援质量和效果。加上目前我国应急物资储备信息管理系统更新缓慢、周期长，技术水平不高，储备物资的详细信息、种类数量更新不及时。部分应急物资的入库盘点仍采用人工记录和核算方式，容易出现应急物资储备量账实不符。应急物资储备量的不准确会导致应急物资实际调配时出现问题，造成灾区应急物资到达不及时，救援效果受到影响。

3.4  应急物流相关法律法规体系不健全

一般来说重大公共卫生事件伴随着传染性疾病，加上我国国土面积大、人口众多，一旦灾情发生，光靠国家的临时指挥调度不足以发挥应急物流的全部作用，还需要与物流企业进行合作，组建应急物流团队。当前我国有关重大公共卫生事件应急物流的法律有《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》等基于公共卫生事件的应急法，缺乏专门针对应急物流的法律规章，缺乏对物流企业责任义务、鼓励补偿的应急物流法律规范标准，会出现物流企业消极配合甚至不配合的情况，影响应急物流的执行力度和灾区的救援工作。2020年新冠肺炎疫情来临，只有少数物流企业自发参与应急救援物资的运输工作。如果建立应急物流相关行业标准作为进行参考和约束，整个物流行业的产能都能得到充分发挥。缺乏完善的法律标准还会导致应急物流在体制机制、指挥流程、单位协同、特别报道、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面无法可依，也使得军地、政企在力量与资源融合上缺少可操作的标准支撑[6]。

4  重大公共卫生事件下我国应急物流管理对策及建议

4.1  降低应急物流成本

应急物流成本占应急救援总支出的比例越高，表明国家应急物流发展水平越低。处理重大公共卫生事件时我国应急物流成本远高于西方发达国家，不仅说明我国应急物流发展水平偏低，应急物流成本过高也会影响应急救援效率。我国必须重视应急物流成本过高问题，降低应急物流成本。运输成本在应急物流成本中占比较大，所以首先可以优化运输路径的角度出发，对运输路线、运输方式进行优化选择，降低应急物流成本。此外，还可以根据受灾严重程度合理分配应急物资和人员调度，做到资源合理利用和人员不浪费。国家还可以展开应急物流指挥中心与物流企业的分工合作，各司其職，利用物流企业的物流资源优势降低国家应急物流成本开支。如2020年新冠肺炎疫情应急救援就引入了物流企业参与疫情隔离点应急救援物资的物流配送，为疫情防控做出了一定的贡献。

4.2  建立统一的应急物流信息平台

建立统一的应急物流信息平台可以提高应急物流运作效率。政府统一发布公共卫生事件动态可以帮助应急物流过滤不实消息，但是灾情的实时动态、应急物流的工作进展等都缺乏及时反馈，因此应建立统一的应急物流信息平台，不仅可以识别真实可靠的灾情消息，还可以进行远程监控，实时分析和调度应急物资的物流方案和资源分配，做出应急方案的实施调整。通过应急物流信息化平台实现必要的信息交互，作为应急物流指挥机构和救援部门的沟通平台，实时沟通指挥方案和救援实施情况和物资到达情况。利用先进的技术手段实现远程跟踪和优化计算，实时关注运输车辆、救援物资的运送状态和定位，优化应急物资配送路线，避免出现物资供大于求的情况，造成不必要的浪费。通过信息化平台协同各方资源共同参与，如进行志愿组织和志愿者的招募，参与应急物资的清点和分发，提高物资利用效率。

4.3  完善应急物资储备系统建设

应急物资储备是应急物流的关键环节，加强和完善应急物资储备系统建设是保障应急物流高效运转的重要措施。完善我国应急物资储备系统建设，不仅需要加强中央级救援物资储备中心建设，还应重视地方级救援物资储备中心建设，形成中央地方上下联动，垂直管理的战略性应急物资储备仓库，形成辐射全国的物资储备保障体系。同时还应加强物资信息管理系统的技术开发，详细记录每一批物资的到库情况，运用信息技术准确统计物资储备量，减少人工核算的误差，保证物资调配的高效性和準确性。如运用JIT（Just in Time）、快速响应（QR）等技术，通过合理预测救灾物资需求量和实施救灾物资库存的动态检测，避免过高的库存水平和储存成本[5]。另外要加装物资储备量预警机制，全程监控物资储备量，进行物资库存不足的预警提醒，保证物资储备量随时处于充足状态，不影响应急物流的运作效率。还可以尝试引入企业合作，与企业签订物资的补给保障协议，保障应急战略物资的充足供应，减轻国家财政负担和管理压力的同时，实现应急物资储备系统的专业化管理。

4.4  加强应急物流法律体系建设

健全的应急物流法律体系是应急物流系统健康有序发展的前提条件。当前我国应加强应急物流体系建设，一要形成明确的各部门权责和义务规范，规范应急物流各部门机构行为，既保证责任主体能够行使一定的独立决策权，对重大公共卫生事件迅速做出反应，保证应急物流的执行速度;又明确了处罚机制，规范权责部门的责任和义务，减少权责部门工作懈怠和失误。二要建立储备物资管理规章，规范物资管理流程，保障应急物资流向和使用信息公开透明，杜绝物资丢失缺少的情况发生。如果物资丢失缺少的情况成为常态，会严重危害到应急物流的实施效果，影响受灾人民的日常生活。一些重要稀缺物资的丢失甚至会危及灾生命安全。因此加强应急物流法律体系建设刻不容缓。

5  结  论

应急物流是重大公共卫生事件发生后，通过多方协调配合的进行灾情防控的特殊物流活动，应急物流的有效开展是降低生命财产损失和维护社会秩序的重要保证。目前我国应急物流管理尚未成熟，只有不断完善应急物流法律体系、建立统一信息化平台、物资储备系统等管理措施，才能提高应急物流的质量和效率。相信随着经济和社会的发展，我国应急物流管理将会逐渐完善和成熟。

参考文献：

[1] 欧忠文，李科，姜玉宏，等. 应急物流保障机制研究[J]. 物流技术，2005，24（9）：13-15.

[2] 张革. 我国应急物流发展中存在的问题及完善策略[J]. 商业时代，2010（8）：34-35.

[3] 孙华丽，王循庆，薛耀锋. 应急物流研究现状及发展动态分析[J]. 中国安全科学学报，2010（10）：165-170.

[4] 秦兴红，魏光兴，周靖. 基于甲型H1N1流感疫情的应急物流体系流程研究[J]. 重庆交通大学学报（社科版），2010，10（2）：23-27.

[5] 王东红，黄刚. 我国应急物流的现状、问题和对策[J]. 宏观经济管理，2013（9）：69-70.

[6] 徐东. 应急物流建设与发展对策建议[J]. 中国应急管理，2020（2）：33-34.