基于行政监督理论的领导干部职务消费纪检工作研究

福州大学经济与管理学院 徐鹏

一、概述

治国之要在于管党，管党之关键在于吏治，官吏廉洁则能生威。近年来党中央高度重视党风廉政建设和反腐败工作，与时俱进地将反腐斗争不断引向深处。习近平总书记曾在2013年中央纪委二次全会讲话强调指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，既要坚决查处领导干部违纪违法问题，又要切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”

党中央持续高调反腐，坚决“打虎”“拍蝇”，自2012年以来我国反腐成效显著，广大人民群众有目共睹，但目前腐败形式多样、藏深藏精，特别是部分领导干部，不良作风依然存在，职务消费引发的“微腐败”问题层出不穷。这就要求各级纪检机关充分发挥专业优势、职能震慑和协调各方的作用，将行为上的“不敢腐”、体制机制中的“不能腐”、意识觉悟层面的“不想腐”推向深处。结合对领导干部职务消费监督工作实际来看，在权力制约这块主要依靠党纪规章、制度性的设计与执行促进被监督单位对领导干部的职务消费行为进行内部制约与制衡，目前较为缺乏的是对权力监督手段的多样化和形式的有效性。

本文基于行政监督理论，重点研究国有企业领导干部职务消费情况和存在的问题，提出多维度、立体化的完善路径，以期为领导干部职务消费纪检工作提供可借鉴的意见和建议。

二、内涵界定和理论研究

（一）内涵界定

从广义上讲，职务消费是指为保证领导干部正常生活和履行职责、完成工作任务，由政府和领导干部所在单位按照规定为其提供和报销的费用，分为两大块内容，一种是领导干部个人自主支配和使用的以货币形式表现的这部分费用，譬如工资、津贴、生活费等，另一种是领导干部为开展其岗位工作而投入的成本，以及领导干部在履行职责和公务活动过程中所产生的费用，现阶段这些费用暂不采用货币形式发放，而是以正规财政税收发票报销的形式从单位支出，如会议活动与公务接待、办公用品、公务用车、差旅费等。职务消费是组织行为，是为了更好地服务人民而设计的，表现在职务上而不是个人上，个人消费只是个人行为，不足以反映组织要求和组织希望。当然，职务消费者的消费行为应当表现到财务管理上，其每笔消费单行列支在财务报表中，利于政务公开和监督管理。

（二）理论研究

美国的马歇尔·E·迪莫克认为，行政监督是行政机关中一部分人对另一部分人的工作指导，让受指导者知晓自己应该做什么、怎么去做。凡德色尔则认为，行政监督不仅能让被指导者明白做什么和怎么做，还能动员行政人员怎样在最佳情况下一同协作完成组织指派的一系列工作或任务。

行政监督实际分为以行政机关为主体的监督和以机关为客体的监督，这里指的行政监督主要是狭义的行政监督，即机关系统内部的监督，它主要涵盖行政督察、行政纠错、行政防护，是各级行政机关及公职人员执行国家制定的各项法规政策，纠正和惩处违反行政法规、规章与纪律的行为。行政监察不仅能提高工作效率，维护正常的行政秩序，更是维护国家整体利益的有效措施。因此，以行政监督理论为基础进行国有企业领导干部职务消费的纪检工作探究，具有扎实的理论基础与实践指导意义。

三、福建省国有企业领导干部职务消费现状

部分领导干部由于年龄偏大，感觉在政治方面上升空间不大，于是不思进取，放松了对自我的廉政要求。虽然主观上没有想谋取私利、贪图享受，但是如果客观上在实际工作中忘记了首要是“对党忠诚”“清正廉洁”，然后是“治企有方”“勇于创新”“兴企有为”等要求，就会逐渐迷失奋斗的方向，放松自我要求，直至愈演愈烈出现主观上想在职务消费领域贪图享受、谋取私利的行为。有的领导干部认为自己现有的岗位是通过自己多年努力拼搏得来的，在领导岗位上也应该享受应有的待遇，轻松地工作，过上体面的日子，把单位提供的培训机会当作是休假福利，把单位公务用车当作是自家的车办起私事，把单位提供的办公场所和配置当作显示自己权位的象征，把私人交际活动当作是单位的会议与接待操办。权力与责任从来就是一把双刃剑，领导干部如果不能以身作则，将很有可能使广大职工在廉洁自律方面引发“蝴蝶效应”“破窗效应”，这时我们要做好风险预判，防微杜渐采取措施。

四、福建省国有企业领导干部职务消费纪检工作存在的问题及原因

（一）消费额度标准泛化,没有细化的标准与实施细则

2012年12月4日，中共中央出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，接着各地方也出台了一系列贯彻“八项规定”的文件。但实际上不论是“八项规定”还是这些配套出台的法规政策，其内容主要是禁令性的法规，只作一些原则性的要求，缺乏具体的惩戒标准。因为很多具体规定没有统一标准，国有企业只能参照政府机关制定的管理办法，所制定的办法仅能设置范围或上限，部分职务消费领域的细则制定存在滞后性，从而导致职务消费监督效果不理想。

（二）消费方式隐性化,“八小时”外监督手段有限

当领导干部面对外部监督时，可能会选择在保持原本或者适度降低公款消费水平的情况下采用费用归类操纵的手段。具体表现为企业不将公款消费计入敏感会计项目，而是将其计入相对隐蔽的非敏感会计项目。主要原因有：一是部分纪检人员履职能力未与时俱进，既未有针对性地主动参加有关业务部门组织的培训，也缺少自我学习的动力以及自我加压的主观能动性，对被监督对象有关业务活动内容掌握不透彻，对电子化的业务流程不熟悉，不能及时有效地辨识出职务消费领域中的廉洁风险点，无法针对消费方式隐蔽性等特点采取有力的监督检查。二是未能有效利用上级单位的资源优势，通过推广已有的个人工作智能终端软件，来获取有关地理信息系统授权，利用大数据分析等高新信息技术手段实现对领导干部“八小时”外的持续监督。三是纪检队伍的履职能力与方式有待改进。基层单位对领导干部“八小时”外接待工作的真实性、必要性审核把关不严，监督手段比较有限，对本单位领导干部存在监督无力的现象，遇到问题不能及时、向上级反映。

（三）消费意识的随意性,政治站位有待提高

部分领导干部对职务消费问题认识不足，普遍存在从众心理和侥幸心理，往往在职务消费时不考虑费用成本，为了“面子”不管是否与经营管理行为有关就产生消费行为，常常违反规定公款私用、超标准接待，导致部分消费项目金额被拆解和虚报。

职务消费的发生与监督都在于人的执行，有的领导干部认为“花点招待费、亲朋使用一下公车是小事，吃吃喝喝、用点公款，只要没有往自己口袋里装就不会出问题”，殊不知这已经因职务消费的问题渐渐造成了贪污腐化与堕落。党的生命力在基层，但基层又必须站在“在党为党”讲政治的高度，将“两个维护”落叶生根，充分发挥广大纪检工作者的智慧，重视思想、讲究原则是关键。

五、领导干部职务消费纪检工作优化路径

一是可以通过运用行政监督理论的有关指导监督内容，完善领导干部职务消费的纪检工作，提升纪检人员各项素质，提高督察、纠错的履职能力。重视行政文化建设，对领导干部常态化开展廉洁教育，提升他们遵规守纪的意识，营造浓厚的廉洁文化氛围，将部分行政伦理内容运用到问卷调查中，以了解行政人员的道德自律情况。

二是可以运用行政监督理论的有关评价监督内容，通过明确架构的原则、相关指标的选取、确定评价方法的流程，构建领导干部职务消费的职务消费考核评价体系，并以其为依托，对领导干部职务消费行为进行考核，追究不当行为引发的相应责任，以期加强该领域的监督。加大职务消费领域监督检查力度，加强信息公开，鼓励群众参与监督，最终达到纯洁干部队伍、净化干部队伍的目的。

三是可以运用事前监督的方式，开发或依托已有信息系统及软件，开展大数据与信息系统的智慧监督，创新推出廉洁教育新模式，常态化开展廉洁教育（图1）。让党性教育在实践中被检验与升华，让党风教育抓实抓出新气象，让党纪教育产生心灵敬畏。运用事中监督的方式，建立问题线索移交机制，定期进行信息公开并鼓励群众监督举报。运用事后监督的方式，建立党委工作巡察工作制度，对自身进行体检或治病。

图1 廉洁教育常态化