我国现代司法生态中刑事独任制改革思考

方臻，叶青

（华东政法大学，上海 200042）

刑事独任制审判中，由独任法官一人对案件进行审理并作出裁判，行权主体的唯一性决定了权责的明确性。责任与权力的统一，强化了独任法官依法独立裁判的内驱力。独任制审判是对法官独立原则最好的诠释。然而，在以往传统的司法生态中，刑事独任庭在审判组织架构中的价值被严重低估，直接影响了刑事独任制审判功能的实现。

一、反思：我国传统司法生态中的刑事独任制

在传统司法生态中，审判权独立运行面临的最大障碍是来自各种国家权力的干扰以及法院内部权力的干预。在新中国成立之时，虽然依据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府委员会组织法》，以及各级政府组织通则的规定，法院逐渐在全国各地建立起来，但是，根据1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织法条例》的规定，当时的法院是同级地方政府的一部分，同级人民政府委员会对其享有监督和领导的权力。地方政府权力权威高于法院审判权，且干预渠道的正当化制度化，法院独立异常严峻，也为法院地方化与行政化埋下了伏笔[1]。因而，1954年《中华人民共和国宪法》以根本法的形式确立了人民法院独立审判的原则，并在组织架构上与同级人民政府平等，同级人民代表大会对它们行使监督权，两者均对人民代表大会负责并报告工作。其后，虽然法院独立原则屡次成为司法改革的重点，但法院地方化与行政化、法院不独立的问题始终没有得到根本解决。

与此同时，由于种种原因，我国法官独立原则不彰。新中国成立之初，在“全面废止旧法”原则影响下，学术界的主流观点是对法官独立抱以批判的态度[2]。其后由于法学教育未完全建立或者中断，我国曾经出现过两次“法官荒”，法律人才培养远远满足不了需求，专业人才的缺乏影响了法院审判工作，法官职业素养的缺失引发对法官独立的质疑。在难以保障法官法律素养的前提下，相较于独任庭审判，合议庭和审判委员会这种集体裁决的方式，显得更为稳妥。为了进一步确保办案的质量，法院内部院庭长层层审批制也应运而生，固化为根植于刑事诉讼程序之外的隐形程序，法官的审判权受到削弱，审批制因契合法院独立原则和现实的监督需要而在法院内部畅通无阻地运行多年。在这样的司法生态中，刑事独任庭办案机制运行过程中也存在诸多方面的问题，具体如下。

第一，审理范围狭窄。长期以来，独任制审判在立法中的地位颇为尴尬，1979年第一部《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）诞生，该法第十条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件，轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”这一规定确立了审判程序中“以合议庭制审判为主，独任制审理为辅”的原则。在1979年、1996年以及2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）中，刑事独任审判的范围呈现出渐趋紧缩的趋势（见图1）。

图1

从立法角度来看，能够经由法官的独任审判形成裁判结果的案件极为有限。这种变化在一定程度上折射出立法者对法官素质的担忧。在当时的司法环境中存在这种担心也具有一定的合理性。之前在很长一段时间内由于缺乏科学的准入条件和规范的遴选机制，无法保证法官具备应有的专业素养和经验积累。

第二，审判分离现象普遍存在。司法的亲历性要求裁判必须由审理者作出。独任庭只有一名裁判者，理应由其根据审理的具体情况，对证据以及事实进行认定，作出裁判。而在我国法院独有的行政性组织架构之中，案件处理以“层层审批、领导把关”为特征。每一个法官都隶属于固定的审判庭，审判庭设置庭长和副庭长，实行庭长负责制。审判权和行政管理权通过“院长—副院长—庭长”的层级化机构运行，其结果就是审判权丧失独立性。独任法官经过审理形成的判决结果仍需要向庭长的汇报，由庭长审批签发，才可发出。庭长通过这种方式间接参与到案件的处理过程，成为事实上的裁判者。

第三，效率低下。采用独任审判的方式，减少了因合议程序评议环节所耗费的时间，这也正是制度设计者的初衷。我国的独任制审判不仅缺乏简化程序的明确规范，而且层层审批制度也严重拖慢了独任审判的结案时间。

第四，独任法官办案责任的虚化。任何裁判都具有风险，特别是刑事审判。即便是法官严格按照程序法和实体法来审判案件，也有太多因素可能导致实体结果的不公正，如不可信的证人、鉴定技术的偏差等。我国错案追究制尚不完善，办案风险是独任法官不得不考虑的现实问题。“汇报审批”办案机制正好为独任法官提供了绝佳的避险渠道。独任法官将自己在审理活动中形成的判断连同刑事裁判中面临的“重大责任”逐级向上提交，作为直接审理者的独任法官都在集体责任的层层包裹之下个人责任化为无形。

第五，独任审判缺乏制度支撑。自从1996年《刑事诉讼法》确立了简易程序，独任制就依附于简易程序而存在。《刑事诉讼法》中对于简易程序的规定非常的原则，只有短短的八条。由于缺乏统一规范，法院对于简易程序中的独任审判如何简化程序要么持谨慎的态度，比照普通程序进行象征性地简化，要么毫无底线，简化不该简化的程序，恣意侵犯被告人的合法权益，均会招致各界对简易程序存在价值的质疑。

二、剖析：现代司法生态的流变

（一）理论生态

现代司法理念对审判独立原则理论进行了完整还原。传统审判独立理论停留在法院独立的层面，将法官独立视为资本主义社会独有的制度，与三权分立的国家权力架构相匹配。理论研究带有浓厚的意识形态的意味。法院独立只能强化审判权抵御外部干预的能力，审判独立需要在法官的审判活动中予以落实，法官不独立，审判权在内部的运行过程中同样会处境艰难。审判权独立理应包括法院独立和法官独立两个层面，法院独立是法官独立的前提，法官独立是审判独立的核心与目标。此认识已经成为当下的理论界的主流观点[3-6]。法官独立原则的彰显，为独任法官独立审判提供了重要的理据。

（二）制度生态

1.法院人财物省级统管制度的推进。党的十八届三中全会提出要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。据此，最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要》提出“配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免”，“配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革”。法院人财物省级统管制度直指审判权地方化和行政化的沉疴，竭力斩断地方政府通过资源供给的优势干预法院审判的源头，为法院独立的实现提供制度保障，法院独立的落实，又为法官独立创造了必要的外部条件。

2.法官员额制的实施。法官员额制的改革方略也是在党的十八届三中全会上提出来的，旨在提高法官的素质。法官员额制的实施是有其深厚的现实基础的。提高法官素质一直以来都是法院系统内部极为重视的问题。伴随着随着改革开放的步伐，法制建设迫在眉睫，法官法律专业素养严重缺失问题逐渐引起关注。在20世纪80年代末，各级法院开始组织内部助审员资格考试，要求参考人法律知识考试成绩及格才能获得资格。1995年《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）首次确认了法官初任考试的合法性，并对助审员设定了较高门槛，即要求“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识”。1995年、1997年和1999年，最高人民法院组织了三次法官初任考试，进行统一组织、统一命题，遵循统一的规范。从1987年到1993年，全国法院审判人员中具有大专以上文化水平的，已由1987年的17.1%上升到66.6%，可以说是一次质的飞跃[7]。2001年《法官法》再度提高门槛，即要求高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识。首届国家司法考试于2002年3月在全国统一举行，国家司法考试整合了初任法官考试，由司法部组织，考试全面对外，参考人中受过法律专业教育的人员占比显著提高，例如，在2003年的报名人员中，受过法律专业教育的人员，包括法律专科、法律本科、法律双学士、法律硕士、法学硕士、法学博士，约占报名总数的74%[8]。除此之外，最高法院还部署了全面的在职法官培训计划，从最初的创办全国法院干部业余法律大学对法官进行法律培训，到建立高级法官培训中心培养高级法官和创立国家法官学院。推行法官轮训制度，组织基层法官出国交流，等等。通过30多年的努力，法院系统内部也培养出了不少兼具法律专业素养和丰富审判经验的优秀法官。尽管如此，由于法官来源的多样化以及法官编制的宽松，法院系统内部的法官水平仍旧是参差不齐，这种情况在基层人民法院的情况尤甚。一些不具有法律素养和审判能力的人占据了法官的编制，不仅影响到法官群体的权威性，也影响到法官待遇的提高[9]。法官员额制通过限定法官职数和严格的遴选机制选拔兼具法律素养与审判经验的优秀人才，以员额法官为中心实现审判资源的优化，为法官独立提供人力保障。

3.司法责任制改革的铺展。始于2015年的司法责任制改革以“让审理者裁判，由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”为目标原则，要求“遵循司法权运行规律，体现审判权的判断权和裁决权属性，突出法官办案主体地位”，“法官有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见”。为实现这一目标，司法责任制的通盘方案中提出了强化独任制与合议庭办案责任机制、改革审判委员会、健全法官会议专业咨询机构、优化院庭长审判管理机制、规范司法责任追究机制以及建立法官履职保护机制，这一系列的方案事实上就是从权、责、利三个方面保障法官独立审判的实现，实现审判权运行机制的合理化与规范化。

（三）程序生态

刑事诉讼法经历多次修改，直到2018年出台《中华人民共和国刑事诉讼法（修正案）》，我国刑事诉讼程序包括了刑事普通程序、刑事简易程序、刑事和解程序以及刑事速裁程序和认罪认罚程序，初步建立起程序分流机制，在“该繁则繁、当简则简”刑事政策的持续影响下，高效的独任制审判越来越为各基层法院所垂青，成为各院提高审判效率和化解人案矛盾的突破口。

三、展望：刑事独任制改革设想

在现代司法生态中，独任制审判成为审判的主流模式是不可逆转的潮流。独任制审判改革是保障刑事审判权独立运行的重要一环，在独任制中，法官通过审理活动能形成独立而纯粹的心证，且在这种审判模式下，裁判者的责任明确，才能放心完整赋权。独任制审判中存在的诸多问题，并非难以解决。随着这轮司改继续纵深推进，昔日难以解决的顽疾也有望迎刃而解。刑事独任制审判的完善应该从以下四个方面切入。

（一）确立“以独任制审判为主，合议制审理为辅”的审理原则

确立“以独任制审判为主，合议制审理为辅”的审理原则，意味着扩大独任审理的范围。独任审理更符合我国的司法现状，在2014年我国开始推行员额制改革之后，入额法官的数量明显减少①2017年11月1日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常务委员会第三十次会议上发布的《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》中指出，在员额制试点前，全国有211990名法官。截至发布报告前，产生入额法官120138名。，由于编制所限，从事审判的法官数量也不会显著增加[10]。自立案登记制实施之后，大量的案件涌入法院，案多人少的矛盾仍然会存在且有加剧的可能性（见表1）。

表1 1998—2019年受理全国刑事一审案件数量以及增长率

这样的现实背景之下，诉讼效率在我国刑事程序中诸多价值的考量中比重凸显。合议制由于其内在机制的复杂性，效率低下问题始终是让人诟病的最大缺点②相对于独任法官而言，合议庭的审判活动既缺乏效率，又造成诉讼资源的浪费。多名法官参与审判，不符合诉讼经济原则。合议庭审判要处理不同合议庭成员的分工和集体决策问题，无论是法庭上的共同发问，还是庭审结束的共同评议，会耗费更多的时间。而且，当法官意见发生重大分歧，案件就存在被提交审判委员会讨论的可能，案件的诉讼效率就更加没有保证。。独任审理既契合了提高诉讼效率的现实需要，也符合司法责任制改革“权责明确”的要求。

其实，虽然我国立法中确立的是“以合议审判为主，独任审判为辅”的原则，然而，事实上，现实情况却是与立法脱节的。在司法审判中，独任制审判越来越受到法院的重视与青睐（见表2）。

表2 1998—2019年全国公诉案件独任审判数据①数据来源于1999年至2020年《中国法律年鉴》发布的年度统计数据。在年鉴中，检察机关在历年人民检察院出庭公诉情况统计表的指标解释说明中直接将简易程序界定为“人民法院审判员一人独任审判”。因此，检察机关统计的公诉案件中适用简易审理的案件数量即为独任审理的案件数量。

从表2可以看出，从1998—2019年的22年间，自1996年《刑事诉讼法》确立“简易程序”以来，独任审判大体呈现出逐年上升的趋势。虽然，2002年独任审判适用比例突然触底，只有8.3%。而这一现象的出现有其特殊的原因③由于立法者对于适用简易程序的审慎小心和司法者受以往审判传统和审判理念的影响，简易程序在审判实践中的适用情况难以达到预期案件分流的效果，因此，当时在法院系统内部开始大力推行“普通程序简化审”试点改革。在试点初期，由于缺乏统一的规范，对于普通程序简化审和简易审理程序适用条件认识不同，一些基层法院更倾向于普通程序简化审，分流了部分本应适用简易程序的案件。而后，随着2003年最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发出的《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》，普通程序简化审才有了统一的规范，与简易程序区分开来。。2012年到2013年出现了大幅的增长，增长了近10%，刑事案件中适用独任审判的案件开始超过合议制审。这一年正是两个《刑事诉讼法》互相衔接的时期。2012年《刑事诉讼法》扩大了简易程序的适用范围，即将原普通程序简易审的案件也一并纳入简易程序审理的范围。虽然2012年《刑事诉讼法》切断了独任制和简易程序的必然联系，独任制成为简易程序选择适用的审理方式之一，但在司法实践中，大多数的基层法院在案多人少的压力下，还是更热衷于选择独任审判的审理方式，因而，这一转变并没有改变独任审判比例逐年上升的趋势。值得注意的是，在2017—2019年独任审判出现了下探的势头，这是缘于认罪认罚从宽制度在我国刑事司法程序中初步建立，各种刑事审判程序缺乏整合，使得刑事速裁程序对简易程序独任审理产生消解作用[11]。随着认罪认罚从宽制度的逐步完善，独任审理比率将会逐步回升。即便如此，独任审理的比例仍存有极大的提升的空间（见表3）。

表3 2011—2019年全国法院审理刑事被告人一审生效判决及其三年以下有期徒刑情况统计表

在目前的法律规定中，独任审判限于处三年以下有期徒刑的案件适用。对比2016年一审判处三年以下有期徒刑的案件比例（表3）和适用独任制审判的案件比例（表2），可以看出，基层法院对独任审判的价值发掘不够，我国刑事案件独任审理的适用还有很大的空间，需进一步深化独任审判改革，放开各法院适用刑事独任审判的束缚。有学者提出，在合议制审判和独任制审判的配比上，可以考虑1∶9，即90%的刑事案件可以通过独任制来审理[12]。这一比例的设想可以为某些基层法院的审判数据所支持（见表4）。

表4 1997—2001年北京市海淀区人民法院刑事简易程序审结案件情况表

北京市海淀区人民法院在2000年开始试点简易程序独任审理模式，通过“一审一助一书”审判模式审结一半的刑事案件。而2001年简易程序独任审判步入正轨，独任审判显现出对案件极强的消化能力，当年结案数就占该院刑事结案数90%以上，刑二庭的年结案率更是达到100%，没有积案。当庭宣判率99%，98%以上的被告人无上诉，2002年结案更是达到了1615件[13]。

2018年通过的《人民法院组织法》第二十九条规定：“人民法院审理案件，由合议庭或者法官一人独任审理。合议庭和法官独任审理的案件范围由法律规定。”淡化了合议庭审判方式的主导地位，似乎意在改变“以合议庭审判为主，独任庭审理为辅”的原则。然而，与《人民法院组织法》同时通过的《刑事诉讼法》第一百八十三条仍然局限于“以合议庭审判为主，独任庭审理为辅”的原则框架中。要想彻底革除这一原则对审判实务的影响，必须在法律条文中确立“以独任制审判为主，合议制审理为辅”的审理原则。

（二）废除逐级审批制

让审理者裁判，就需要斩断隐形裁判者对案件的影响。彻底废除院庭长对案件的审批权，就必须针对法院内部的权力结构进行重新洗牌，打破行政层级架构，打造扁平式的审判单元。就目前这轮的司法改革措施和成效来看，这一思路已然被普遍接受，很多试点法院在试点方案中明确规定，院庭长不再签发裁判文书，而由参与审判的法官签发。且审判庭也不再是法院基本构成部门，打破了固守多年的“院长—副院长—庭长”的行政架构，行政权力对审判的影响力就被化解于无形。这些成功的试点经验也顺利地落实到法律层面。现行《人民法院组织法》第三十二条明确规定，法官独任审理案件形成的裁判文书，经合议庭组成人员或者独任法官签署，由人民法院发布。在法律中明确裁判者作为唯一的裁判文书签署人，院庭长的内部签发制度就完全丧失了合法性。在该法第二十七条又规定，审判庭不是法院必设机构，要根据工作的需要来设置。如果是员额较少的中院和基层法院，甚至可以不设审判庭。随着制度的稳步推进，逐级审批制将永远成为历史。

（三）落实独任法官办案核心地位

在革除行政权对审判权独立运行的不当影响后，落实独任法官办案的核心地位迫在眉睫，独任法官的核心地位的实现应从打造结构科学的刑事案件独任审判团队入手。

1. 以此轮司法改革为契机，大力提高法官素质。刑事独任制只有一名法官负责审判，缺乏合议制中法官之间的互相制约与监督，法官的个人素养决定了裁判的理性。在传统的司法生态中，院庭长之所以仍要对独任庭审理的简单案件进行把关，也是对法官素质的担忧。独任法官的素质直接影响到审判的质量，而法官素质不佳的问题是出在进和出的环节，所谓“进”，是指法院不能严把进人关。虽然法官法对法官任职进行了明确的规定，然而行政机关干部被派入法院任职的情况却依然存在。而一些优秀的法律院校毕业的硕士生和博士生由于编制所限难以进入法院。由于体制所限，法院面对这种情形也无能为力。所谓“出”，是指优秀法官流失的情形非常严重，流失的原因主要缘于福利待遇差和上升空间窄。法官员额制改革，严控法官编制，在原法官队伍中择优遴选入额法官，所有的入额法官都要参与审判，员额制改革可以确保最优质的一线审判人员进入法官员额。法院的人财物省级统管，不仅能隔绝地方政府对法院的影响力，而且能实现法官人力资源的合理分配。法官缩编，法官福利待遇的提高也就扫清了障碍。可以断言，如果这些措施能持续推进，法院对高素质的法律专业人才的吸引力和凝聚力将大大增强。确保高素质的法官进入法官员额，才能缓解外界对刑事独任制审理公正性的质疑。

2. 构建科学的审判团队。对于团队的构成因子，学界与实务部门的观点非常统一，即包括法官、法官助理和书记员，以独任法官为核心，配备一定数量的法官助理和书记员。以法官为中心，法官助理、书记员分别对法官负责、各司其职、相互配合，共同完成审判工作。法官负责审理和裁判，签发裁判文书，负责组织和督促法官助理和书记员开展工作，对法官助理、书记员的工作情况进行管理并提出年度考核评价意见。

法官助理在法官的指导下辅助法官的审判，主要包括审核指控内容和相关证据，以决定本案是否应当适用简易程序，在诉前审查案卷材料，制作阅卷笔录，负责附带民事诉讼的赔偿调解事宜，检索相关案例和法律文献供法官参考，旁听庭审，草拟裁判文书和其他司法文书，并负责文书的校对，完成法官交办的其他事项。格式化应该是独任制裁判文书的发展方向。这不仅仅是因为适用简易程序审理的案件都是犯罪事实清楚、证据充分，且被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议的案件，裁判文书不需要对证据问题和事实问题进行细致而严谨的论证和说明，使用格式化的判决书，当庭判决就能成为一种常态，独任法官裁判就更独立更公正。采用格式化的裁判文书亦能隔绝法官助理通过草拟裁判文书对法官判断造成的不良影响。同时，简化程序本就是独任制审判追求效率的表现。

如何建构高效的刑事独任审判团队？在法官名额确定的情况下，讨论辅助人员的配备尤为必要，而北京市海淀区人民法院始于2000年的刑事简易独任庭审判试点，提供了绝佳的研究范本。北京市海淀区人民法院是一个典型的基层法院，每年的刑事案件审判的压力颇大，为了解决人案矛盾，法院从内部审判机制改革入手，大力发掘刑事独任庭的审判潜力。三年改革经历了三个阶段：第一阶段，自2000年下半年起，确定1名独任法官专门审理刑事简易案件，当年结案390件。第二阶段，自2001年初起，由两个简易案件审判组负责审理全部刑事简易案件，每组由1名独任法官、2名法官助理和1名书记员组成，当年每组结案均在700件以上。第三阶段，自2002年起，保留1名独任法官，重组两组的全部司法辅助人员，正式建立由1个独任庭负责全院的刑事简易案件的工作机制，设立独任法1名，由审判员担任；设立法官助理4名，设立书记员2名。4名法官助理细分为2名庭前助理好2名庭后助理，1名庭前助理、1名庭后助理与1名书记员组成一个小组，彼此之间相互独立，在不同期日介入审判工作。在这种“一审四助二书”的团队模式下，该刑事简易独任审判庭创下当年结案1614件，日结案52件，月结案260件的记录。北京市海淀区人民法院的试点经验表明，法官数量并非决定独任制审判效率的关键因素，合理配置审判团队中辅助人员的数量才是提高审判效率的关键。

反观，近些年实务部门提出的“1+1+1”的团队模式，1名法官只配1名法官助理和1名书记员，认为此种模式不仅顺利对接原有的“1审1书”模式，而且在解决案件难度不大的案件中能发挥更大的作用[14]。这一观点有待商榷。虽然独任庭审理的案件基本上难度都不大，但并不意味着与审判相关的事务性工作就非常简单。例如，北京市海淀区人民法院“一审四助二书”模式中，2名庭前助理、2名庭后助理以及1名书记员的工作就非常的繁杂，需要满负荷的工作①庭前助理要负责登记新收案件，审核起诉的内容和证据，针对被告人情况、指控事实及罪名、相关证据、各种法定酌定情节、定罪量刑情节的初步意见等方面的内容，出具《案件审查、量刑情节表》供独任法官参考，并根据独任法官拟定的开庭日期，进行烦琐的庭前准备工作；庭后助理在独任法官进行裁判后，根据法官的指示和裁判意见，并参考《案件审查、量刑情节表》，草拟裁判文书，由独任法官审核。书记员要负责记录庭审，复印和送达裁判文书，执行全部事务性工作。如果有附带民事诉讼案件，由庭后助理负责调解，如调解无效，则列出赔偿清单，交由独任法官审核。见王东香《刑事简易程序审判组织模式改革刍议》，载《政法论坛》2005年第1期。。刑事案件中事务性工作量较之民事案件要大得多，基层人民法院承担了大量的一审案件的审判工作，是案多人少矛盾的主要承担者，独任审判也逐渐成为基层法院的主流审判方式，只给独任法官配备1名法官助理和1名书记员显然不能满足审判需要。如，珠海横琴法院的在确定审判团队的配备时，本意是推行“1名法官+3名法官助理+1名书记员”的审判团队，但最终在权衡之下采用了“法官+法官助理+书记员”的审判团队的提法，方便根据实际情况进行适当的调整。可见，在独任审判中批量配备法官助理应该是基层法院的普遍需求。“1+1+1”独任审判团队模式更适合作为当下司法资源配置不足的替代性方案②上海按照法官、司法辅助人员、行政人员分别占33%、52%、15%的总体安排，实际上法官与司法辅助人员（包括法官助理、书记员）的比例仅为1∶1.58，也就是说，无法实现1名法官搭配1名法官助理和1名书记员的配置。据华东某省一名基层法官反映，其所在法院法官和司法辅助人员的比例分别为39%、46%，法官助理和书记员的缺口更大。通常是两三名法官合用一名法官助理，书记员因为工资低、工作累，更是人手紧张。北京市法院首批入额法官2019名，如果按照1∶1的比例配置法官助理，缺口达到858人。。对于基层法院而言，在有限的司法资源中尽量优先满足刑事独任审判庭对于司法辅助人员的需求，日益严峻的审判压力才能得到有效释放[15]。

3. 赋予独任法官团队管理权能。为独任法官配备足够的辅助人员，使其专司审判。为凸显独任法官的核心地位，还应该赋予其相应的人事权和资源调配权，实现法官对团队的有效管理和监督，提高审判质量和效率。给予独任法官更多的资源配置权，也可以解决目前法官助理严重不足的问题。法官助理承担了法官大部分的事务性工作，准入门槛要提高。各地法院想方设法吸收优秀的人才充实法官助理队伍，有的为法官助理配备政法编制，有的采用社会化的聘用制模式③2016年，广州全市法院计划招录287名政法编制的法官助理。2016年7月17日，北京市高级人民法院对外发布公告，面向社会公开招聘1458名聘用制审判辅助人员。首次合同期限为7年。。效果均不理想，报考率屡创新低。政法编制固然使法官助理具有了体制内的身份，然而晋升机制的局限性又让人顾虑重重。且通过编制来扩容法官助理，弹性太小，容量也非常有限。合同聘用制模式意味着合同责任的承担，特别是有的法院为了降低法官助理的流动性，合同期限规定为7年，对于报考人来说，合同履行成本过高。法官助理的报酬远不及律师的收入，地位也不及法官，对于优秀的法科毕业生而言，在经验丰富的法官身边工作的经历其实更具吸引力。以美国法官助理制度为例，即便律师的收入是法官助理的几倍，美国名校法学院毕业生对法官助理职位也趋之若鹜，因为法官助理岗位被他们视为通向未来法律职业的重要桥梁。一些经验丰富的法官，特别是联邦最高法院大法官招聘的法官助理岗位，应者如云。大法官们自主决定法官助理的人选，且合同期通常只有1年，方便合同期后的双向选择。在这种灵活机制之下，美国司法系统根本不用担心法官助理匮乏的问题[16]。鉴于此，应该赋予独任法官相应的资源调配权，自主决定法官助理的人选和待遇，凭借独任法官的丰富经验吸引优质的人才，这种方式才更贴合法官助理岗位的本质，而且法官主导退出机制，适时地优胜劣汰，才能促成团队的高效运转。

（四）建立独任庭办案责任追究机制

根据“权、责、利相统一”原则，在审判团队内部要建立起责任追究机制。法官作为团队核心，承担审判职能，理应独立承担司法责任。独任法官审理案件必须做到认定事实和适用法律正确，量刑适当，程序合法，对案件事实、证据、定性及量刑负责。责任倒逼法官依法行使审判权，不受案外因素的影响，独立裁决。法官助理和书记员虽然无须承担司法责任，但他们的工作表现对于案件的质效的影响也不可忽略，应当根据他们的工作分工，对其职责范围的事项负责。