营商环境与民营企业创新——基于行政审批中心设立的准自然实验

闫永生，邵传林，刘慧侠

(1.西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127；2.华侨大学经济与金融学院，福建 泉州 362021)

一、引 言

创新是引领发展的第一动力，是建设现代经济体系的战略支撑。企业的创新活动离不开制度的支持，完善的制度可为企业提供稳定的运行环境，降低交易成本，促进资源合理配置，为创新提供便利[1]。2020年《全球营商环境报告》显示，我国排名已跃升至31名，但这与我国的经济实力远远不匹配。不断破除市场主体发展中的机制障碍，持续优化企业创新的外部环境已迫在眉睫。习近平总书记在民营企业座谈会上指出，民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体。然而，我国民营企业缺乏天然的政治优势，在资源配置中长期处于弱势地位，加之在运转过程中因遵循政府规章制度而需要额外支付成本[2]，这无疑束缚了民营企业的创新活力。事实上，良好的制度环境有助于为市场主体提供公平、高效、高质量的服务，规范市场秩序，优化资源配置方式，更好地发挥市场在资源配置中的决定作用。政府设立行政审批中心作为一项正式制度创新，有助于优化企业外部环境，释放市场活力，降低企业制度性交易成本。由此引发思考，制度创新带来的外部环境优化是否能促进民营企业创新？倘若有促进作用，其影响机制又是什么？基于以上问题，本文以期为深入推进行政审批制度改革，优化营商环境，促进民营企业创新提供一定借鉴。

与本文主题相关的文献主要有两类。一类侧重于研究影响企业创新的因素，这类研究主要从企业内部、行业层面及宏观政策方面探究了影响企业创新的因素。公司规模[3]、盈利能力[4]、金融市场完善程度[5]、税收优惠[6]、经济政策不确定性[7]等对企业创新产生不同的影响。另一类侧重研究营商环境对企业创新的影响，主要探究了制度对企业创新的影响。陈怀超等(2020)探究了制度支持与产学研协同创新之间的关系，研究发现，正式和非正式制度支持均有助于产学研协同创新[8]。王永进等(2018)利用工业企业数据，探析了行政审批制度改革对企业创新的影响。研究表明，行政审批中心的设立有助于提升企业的创新水平[9]。同时，黄少卿等(2020)探究了行政审批改革对企业创新绩效的影响[10]。此外，也有学者探析了政府反垄断[11]、市场化程度[12]、营商环境[13]等因素对企业创新的影响。已有学者对营商环境和企业创新的研究产生了丰硕成果。一方面，大多数学者从公司内部治理视角探究了企业创新的影响因素，这丰富和拓展了有关企业创新的研究。另一方面，少数学者基于制度优化视角研究了对企业创新的影响，认为制度环境的优化有助于企业的创新产出。但已有研究仍存在需完善之处：第一，已有学者大多聚焦公司治理对企业创新的影响，鲜有学者直接研究营商环境优化对民营企业创新的影响。第二，在已有关于营商环境对企业创新影响的研究中，尚未直接以民营企业作为研究对象展开研究，也未曾探究其异质性和机制。

鉴于此，本文以地级市设立行政审批中心为准自然实验，采用双重差分模型实证考察营商环境优化对民营企业创新的影响。研究结果表明：营商环境优化对民营企业创新产生显著的正向影响。营商环境优化对民营企业创新的影响具有明显的异质性，营商环境优化对无政治关联、行业竞争程度较低、融资约束程度较高企业的创新水平影响更大。从作用机制来看，营商环境优化显著降低了民营企业的费用性制度交易成本和效率性制度交易成本，从而促进民营企业创新水平的提高。

本文可能的贡献体现在：首先，在理论层面，拓展了正式制度对民营企业创新的研究，本文考察了行政审批制度改革这一制度安排对民营企业创新的影响，这不仅丰富了企业创新影响因素的研究，而且为制度支持民营企业创新提供了理论依据。此外，鉴于民营企业在政治关联、行业竞争程度及融资约束方面存在差异，本文进一步从理论上阐释了营商环境影响民营企业创新的异质性。其次，在研究方法上，本文将各地级市设立行政审批中心视为一项准自然实验，采用双重差分模型科学地识别出营商环境优化对民营企业创新的效应，克服了营商环境与企业创新之间互为因果的局限，避免了内生性问题，使得估计结果更加科学精准。最后，在政策含义上，营商环境的优化，可有效破除企业在经营过程中面临的机制障碍，释放市场活力，从而降低民营企业的制度性交易成本，进而有助于提升民营企业的创新能力。

二、理论基础与研究假设

(一)理论基础

制度环境是影响企业发展的重要因素[14]。企业的所有活动离不开其所处的制度结构[15]。根据North[16]的二分法制度理论，可将制度分为正式制度和非正式制度。正式制度多体现在政府和法律层面的“结构化支持”[17]，其主要包括政府的财税政策、知识产权保护、科研补贴、经营许可支持等手段[18]。由于市场的不完全，市场主体在交易过程中的交易成本不为零，正式制度是促进企业创新的有力支持。首先，正式制度可以降低企业的研发压力。一方面，政府的各种补贴及税收优惠可以发挥“杠杆作用”，积极引导企业创新，激发企业研发积极性，为科研活动创造良好的外部环境。另一方面，政府支持的产学研平台等一系列制度安排有助于降低各方的交易成本及项目失败的风险[19]，是创新成功的重要制度保障[20]。其次，正式制度有助于增强企业创新动力。政府的相应制度安排有助于维护市场竞争公平，降低政府对市场的干预，营造良好的营商环境，破除企业在创新中的机制障碍，激发企业的创新活力。此外，完善的专利制度有助于保护创新成果，激发企业家精神，在专利制度的保护下，企业可以在专利保护时效内享受专利技术带来的利润，带动更多企业进行创新。同时，专利制度也有助于企业收回研发成本，为下一轮创新投入积累资金[21]。

行政审批制改革作为一项正式制度，具有以下特点：一是削减了大量行政审批项目，有效防止审批事项过滥的状况；二是形成了国务院改革和地方改革良性互动的局面；三是政府职能进一步转变，提高了行政审批效率；四是规范了行政审批权限，使权力得到有效监督。无疑，这对于深化改革的中国而言，可有效防止政府过多干预资源配置，使权力运行更加透明，压缩企业的“寻租”空间，遏制滋生腐败问题，激发企业家精神，从而促进民营企业创新发展。

(二)研究假设

1.营商环境优化与民营企业创新。良好的营商环境对金融市场发挥资源配置、信息披露及企业家创新支持等功能具有决定性作用[13]。行政审批制度改革作为一项正式制度改革，是政府简政放权、优化营商环境的重要体现，优化营商环境对支持民营企业创新发展具有巨大影响。

首先，优化营商环境有助于降低民营企业制度性交易成本，从而促进民营企业创新。制度性交易成本一直是困扰市场主体发展的障碍，尤其对于民营企业而言，冗长的行政审批流程加剧了其在生产经营过程中的交易成本。无疑，过高的交易成本挤占了民营企业的创新投资，对民营企业创新产生不利影响。行政审批中心的设立将分部门的审批事项集中在一个办事大厅，为民营企业提供了便利化的注册、缴税、项目审批等服务。一方面，行政审批中心“一站式”的审批流程为各部门协同办公、政策沟通等提供了可操作的平台，有助于压缩审批时间，提高政府部门的审批效率，从而减少民营企业在各部门的奔波时间。民营企业将节约的时间用于寻找市场机遇、新产品研发推广等，进而有助于提升民营企业创新水平。另一方面，行政审批中心的设立有助于节约人力资源和管理费用，从而使民营企业将资金更多地投放到研发活动中[10]。行政审批制度改革简化了审批流程，清理和取消了大量审批事项，均有助于降低民营企业的人力和管理成本，从而提升民营企业的创新水平。

其次，优化营商环境有助于提高政府权力运行透明度，削弱政府对民营企业的行政干预，从而提升民营企业创新。地方政府为了使当地经济实现快速发展，往往会支持“短平快”的传统项目，以使经济在短期内实现高速增长。而对于风险较大、周期较长、资金需求大的创新项目，其政策引导意愿就会降低，在政府对创新活动支持欠缺的情况下，会降低民营企业的创新积极性，从而不利于民营企业创新产出。此外，民营企业在资源配置中往往处于劣势地位，过多的地方政府干预使得民营企业在信贷资金获取、项目审批等方面需支付更大成本，增加了民营企业的负担，不利于民企创新。通过行政审批制度改革，提高了权力部门在资源配置中的透明度，将权力置于阳光下运行，有助于维护市场秩序，使得资源配置和行政审批遵循公开、公平、公正的原则。对于民企而言，行政审批中心的设立减少了公权力暗箱操作，使资源在公平的环境下由市场机制决定，从而削弱了政府的干预，这有利于激发民营企业创新动机，提升民营企业创新水平。

最后，优化营商环境有助于树立新型政商关系，激发民营企业创新活力，提高民企创新水平。由于政府在资源配置中扮演的特殊角色，使得政府官员与企业主之间出现“亲而不清”的问题，企业家热衷于与政府官员建立政治关联，从而借助政府的力量来获得资源[22]。通过行政审批制改革，可以使政府树立新型政商关系，从而减少地方政府在权力运行中的“设租”，遏制滋生腐败的土壤。与此同时，在更加透明化的权力运行机制下，企业的“寻租”空间也将被进一步压缩。一方面，营商环境的持续优化使得“亲”“清”政商关系逐步确立，民营企业用于构建政治联系的支出就会减少，企业家的“寻租”行为降低，减少了非生产性活动，民营企业就会将精力主要集中在产品、商业模式创新，激发了企业家精神，从而使民营企业的创新活动增加，其对创新的探索力度也会增加，成功研制出新技术的机会就会增加[23]，有助于提高创新能力。另一方面，在良好的营商环境下，市场能够为企业提供丰富的创新资源，增强企业家对未来市场的信心，从而制定较为长期的创新策略，有助于增加创新产出。同时，良好的营商环境也有助于降低创新活动的不确定性，从而有助于民营企业增加研发投入，从而提高民营企业创新产出。基于以上分析，本文提出第1个假说：

假说1：营商环境优化有助于促进民营企业创新。

2.政治关联的调节效应。政治关联是影响民营企业创新的重要因素。在经济转型时期，政府掌握着大量的市场资源分配权，在资源总量既定和稀缺的情况下，民营企业获得稀缺资源的能力有限。在正式制度不完善的情况下，为了获取市场资源，民营企业会设法与政府部门建立政治联系，以期通过与政府部门建立政治关联向掌握资源分配权的政府或政府官员寻租[24]。一方面，政治关联可以使得民营企业获得与国有企业同等的政府税收、补贴、融资等支持，进而促进企业创新。另一方面，民营企业为了建立政治关联所付出的寻租成本和所获得的短期利益，加重了民营企业负担，不利于其研发投资[25]。与无政治关联的民营企业相比，具有政治关联的民营企业更有可能获得政府采购支持，无须通过高风险、长周期的研发投入就可获得长足发展[26]，对企业创新产生替代效应，外部营商环境对其影响较小。相反，对于无政治关联的民营企业而言，其受外部制度环境的影响更大，外部营商环境的优化，有助于进一步规范市场行为，降低其交易成本，使市场在资源配置中发挥决定作用，从而激发创新活力，对其创新的边际影响更明显。基于以上分析，本文提出第2个假说：

假说2：相较于有政治关联民营企业，营商环境优化对无政治关联民营企业创新的促进作用更明显。

3.行业竞争程度的调节效应。行业竞争是影响民营企业创新意愿的重要因素。在不同的行业竞争程度下，企业的创新意愿也不尽相同。行业竞争程度在企业家做决策时产生限制作用，会间接影响企业资源的分配[27]。当企业面临较高的市场竞争程度时，一旦企业研发成果外溢，同行业的竞争对手会迅速进行二次创新，会在一定程度上抑制企业的创新意愿。同时，在资源有限的情况下，激烈的市场竞争会挤占研发资金，还会增加研发成本[28]。对于行业竞争程度较高的企业，企业规模往往较小，研发资金有限，研发成果易被模仿二次创新。相反，对于行业竞争程度较低的民营企业，其规模较大，且盈利能力较强，受外部环境影响较大，为了维持其在该领域的垄断地位，往往会更加注重研发活动，以此来维持在行业中的技术优势。行政审批中心的设立为民营企业创新营造了良好的外部环境，一方面降低了企业的交易成本，从而促进企业创新。另一方面，良好的外部营商环境意味着完备的金融支持体系，健全的知识产权保护机制，完善的法律等制度设计，均会对行业竞争程度较低的民营企业创新产生显著影响。基于以上分析，本文提出第3个假说：

假说3：相较于行业竞争程度较高的民营企业，营商环境优化对行业竞争程度较低的民营企业创新的促进作用更明显。

4.融资约束的调节效应。企业创新活动具有研发周期长、风险大、资金需求量大等特征，需要源源不断的资金作为支撑，然而企业内部的资金往往无法满足研发投入需求，因此，企业需要依赖外部资金支持企业创新[29]。民营企业在融资约束程度上存在一定的差异，那么营商环境优化对民营企业创新是“雪中送炭”还是“锦上添花”？对于融资约束程度较低的民营企业而言，其面临的研发资金需求压力较小，在市场上能够更容易获得外部资金的支持，从而投入研发活动，外部环境的优化对其创新的影响程度有限。反之，对于融资约束程度较高的民营企业而言，其研发活动更易受到外部环境的影响。一方面，良好的外部营商环境降低了民营企业的制度性交易成本，使得民营企业将更多的资金投向研发活动。另一方面，良好的营商环境为融资约束较高的民营企业提供了公平的融资环境，使得其更容易获得外部资金的支持，从而促进创新产出。基于以上分析，本文提出第4个假说：

假说4：相较于融资约束程度低的民营企业，营商环境优化对融资约束较高的民营企业创新的促进作用更明显。

三、研究设计

(一)数据来源与样本选择

本文选取了2000～2015年A股民营上市公司作为研究样本，同时利用地级市行政审批中心数据与民营企业数据进行匹配，并剔除了金融行业、ST和PT等企业，最终保留了157个地级城市的604家A股民营企业非平衡面板数据。上市公司注册地数据来源于公司年报，A股民营企业财务数据来自CSMAR和Wind数据库，地级市数据来自《中国城市统计年鉴》，专利数据来自国家知识产权局统计的专利数据库。地级市审批中心设立数据采用了毕青苗(2018)[30]等构建的行政审批数据库，主要包括行政审批中心设立时间、进驻部门数量、进驻事项数量、进驻窗口数量等数据。此外，为了降低极端值的影响，本文对所有连续变量进行了上下1%的缩尾处理。

(二)模型设定

为了检验营商环境优化对民营企业创新的影响，借鉴已有研究，本文构建多期双重差分模型实证检验营商环境优化对民营企业创新的影响。

Yit=β0+β1Centerit+μControlit+δind+γt+εit

(1)

在模型(1)中，Yit为被解释变量，表示注册地民营企业的创新水平，主要由专利申请数(Patent)、发明专利申请数(Patent1)、实用新型专利和外观专利申请数(Patent2)、发明专利授权数(Patent3)和创新效率(Pat_eff)来衡量。核心解释变量为Center，用地级市设立行政审批中心情况来度量。Controlit为控制变量的集合，主要分为公司层面和城市层面：公司层面包括公司规模(Size)、两职合一(Dual)、第一大股东持股比例(Top1)、杠杆率(Lev)、企业成长性(Growth)、独立董事占比(Indep)、总资产收益率(Roa)、经营性现金流量净额占比(Cash)和企业年龄(Age)；地级市层面包括固定资产总投资(Fixassetinv)、土地面积(Area)、人均生产总值(Per_gdp)和总人口(Popul)。δind表示行业固定效应，γt表示年份固定效应，εit为随机误差项。在模型(1)中，本文关注的重点是Center的回归系数，如果系数显著为正，则表明营商环境有助于促进民营企业创新，反之亦然。

(三)变量选取

1.被解释变量。关于企业创新的测度，本文借鉴已有学者[31]的做法，从创新产出与创新效率两个角度来衡量。在创新产出衡量方面，具体使用四个指标进行衡量：(1)Patent，企业当年度专利申请数量总和加1取对数；(2)Patent1，企业当年度发明专利申请数总和加1取对数；(3)Patent2，企业当年度实用新型专利和外观专利申请数总和加1取对数；(4)Patent3，企业当年度专利授权数总和加1取对数。并且借鉴徐细雄等(2019)[32]的做法，对专利缺失数据用0替代。在创新效率衡量方面，运用专利申请数除以研发费用来衡量创新效率(Pat_eff)。在后文的检验中以创新产出角度的Patent作为主要的被解释变量，其余变量作为稳健性检验的替代变量。

2.核心解释变量。营商环境采用地级市行政审批中心设立(Center)来度量，具体在核心解释变量设置上，本文将设立行政审批中心城市的民营企业设置为处理组，其余企业设置为控制组。在时间上，本文考虑到行政审批中心设立的时间具有滞后性，根据行政审批中心设立的月份，将7月份(含)之后设立的行政审批中心划归到次年设立，当年及其后年份设置为1，否则为0。此外，本文构造了进驻部门数量(Center_dep)、进驻事项数量(Center_item)和进驻窗口数量(Center_win)三个变量来反映行政审批中心的特征，以此进行稳健性检验。

3.控制变量。借鉴已有研究[33]，本文选取公司规模(Size)、两职合一(Dual)、第一大股东持股比例(Top1)、杠杆率(Lev)、企业成长性(Growth)、独立董事占比(Indep)、总资产收益率(Roa)、经营性现金流量净额占比(Cash)、企业年龄(Age)、固定资产总投资(Fixassetinv)、土地面积(Area)、人均生产总值(Per_gdp)和总人口(Popul)作为控制变量。所有变量具体定义及设计方式见表1。

表1 变量设计

四、实证结果分析

(一)描述性统计

表2报告了主要变量的描述性统计结果。从均值来看，专利申请数的均值为2.494，专利授权数的均值为2.161，创新效率的均值为0.057，表明民营企业的创新效率不高。从标准差来看，企业创新代理变量的标准差较大，表明各民营企业之间的创新存在较大的差异。此外，公司层面和地级市层面控制变量的标准差较小，表明不存在较大的异常值。

表2 主要变量描述性统计表

(二)独立样本T检验

本文根据是否设立行政审批中心将民营企业样本分为两组，对于民营企业创新而言，T统计量为7.488，P值为0.000，拒绝了两组均值无差异的原假设，也就是说设立行政审批中心地区的民营企业创新与未设立的民营企业创新之间存在显著差异，且设立行政审批中心地区的民营企业创新能力更高。限于篇幅，统计结果留存备索。

(三)基准回归分析

表3报告了营商环境(Center)与民营企业创新(Patent)的基准回归结果。列(1)为不加控制变量的回归结果，列(2)为控制了公司层面因素的回归结果，列(3)为同时控制了公司层面和地级市层面因素的回归结果。无论是否加入控制变量，营商环境(Center)的系数均显著为正，这意味着设立行政审批中心后民营企业的创新能力显著高于设立行政审批中心前的创新能力，验证了假说1。

表3 基准回归表

(四)稳健性检验(1)限于篇幅，未报告回归结果，留存备索。

为了验证前文实证结果的可靠性，本文首先采用替换变量法，将被解释变量替换为发明专利申请数(Patent1)、实用新型专利和外观专利申请数(Patent2)、专利授权数(Patent3)及创新效率(Pat_eff)，将核心解释变量替换为进驻部门数量(Center_dep)、进驻事项数量(Center_item)和进驻窗口数量(Center_win)，回归结果依然稳健。此外，采用安慰剂检验对前文的回归结果进行验证，结果依旧稳健。

(五)异质性检验

为了考察营商环境优化对民营企业创新的异质性影响，本文在模型(1)的基础上，选取了政治关联状态、行业竞争程度、融资约束程度进行分组回归，以检验营商环境优化对民营企业创新的差异化影响。首先，根据已有研究，设置了政治关联(Policy)虚拟变量，如果公司董事长兼任人大代表、政协委员等政府职务时，该变量取1，否则为0。其次，采用赫芬达尔指数(HHI)衡量行业竞争程度，根据中位数将样本分为行业竞争程度较高组和行业竞争程度较低组。此外，借鉴Hadlock and Pierce(2010)[35]的SA指数，SA=-0.737×Size+0.043×Size2-0.04×Age，该指数反映了企业的融资约束程度，本文根据中位数将样本分为高融资约束组和低融资约束组。回归结果如表4所示，列(1)～(2)表示不同政治关联状态下营商环境优化对民营企业创新的影响。列(1)的回归系数为0.216，在5%显著水平上显著为正；列(2)的回归系数为0.238，在1%水平上显著为正。通过比较，营商环境的优化对无政治关联民营企业的创新水平影响更大。列(3)～(4)表示不同行业竞争程度下营商环境优化对民营企业创新的影响。列(3)的回归系数为0.23，在1%水平上显著为正；列(4)的回归系数为0.321，在1%水平上显著为正。通过比较，营商环境的优化对行业竞争程度较低民营企业的创新水平影响更大。列(5)～(6)表示不同融资约束程度下营商环境优化对民营企业创新的影响。列(5)的回归系数为0.293，在1%水平上显著为正；列(6)的回归系数为0.287，在1%水平上显著为正。通过比较，营商环境的优化对融资约束程度较高民营企业的创新水平影响更大。

表4 异质性检验

(六)影响机制检验

为进一步探析营商环境优化对民企创新水平的影响机制，借鉴孙艳阳(2019)[2]的部分做法，构造了制度性交易费用(Cost)和营业周期(Trade_circle)，分别衡量费用性制度交易成本和效率性制度交易成本。其中，制度性交易费用(Cost)为企业管理费用、财务费用及销售费用总和占总资产的比重，营业周期(Trade_circle)为企业存货周转天数与应收账款周转天数之和。

表5列示了具体的回归结果，列(1)～(2)的被解释变量分别为制度性交易费用(Cost)和营业周期(Trade_circle)，列(1)的核心解释变量显著为负，回归系数为-0.011，在1%水平上显著，表明营商环境的优化有助于降低民营企业的费用性制度交易成本，从而提升民营企业的创新水平。列(2)的回归系数为-0.438，在1%水平上显著，表明营商环境的优化有助于降低民营企业的营业周期，从而提升企业运营效率，进而提高民营企业的创新能力。

表5 影响机制检验

五、结论与启示

(一)研究结论

本文从外部营商环境视角考察了营商环境优化对民营企业创新的影响，行政审批制改革作为一项正式制度，大大削减了行政审批项目，政府职能进一步转变，提高了行政审批效率，有助于降低民营企业制度性交易成本。进一步，考虑了民营企业在不同政治关联、不同行业竞争、不同融资约束程度下营商环境优化对其创新能力的差异化影响。本文将地级市设立行政审批中心为准自然实验，选取A股民营上市公司为样本，采用双重差分模型实证考察营商环境优化对民营企业创新的影响，有效提高了估计的科学性、精准性。本文得到如下结论：第一，营商环境优化对民营企业创新具有显著的正向影响。第二，在其他条件不变的情况下，营商环境优化对无政治关联、行业竞争程度较低、融资约束程度较高企业的创新水平影响更大。第三，营商环境优化显著降低了民营企业的费用性制度交易成本和效率性制度交易成本，从而促进民营企业创新水平的提高。

(二)政策启示

优化营商环境有助于纾缓民营企业在生产经营过程中的制度性交易成本，在增强经济内涵式发展的进程中，持续优化营商环境，才能进一步释放市场活力，激发企业创新动力，实现创新驱动战略。尽管我国在优化营商环境中采取了多项举措，但仍存在完善的空间。本研究具有一定的政策启示。首先，深入行政审批制度改革。一方面，要进一步减少审批事项，减少审批流程，压缩审批时间，加强各部门之间的协调联动，减少重复审核，提高审批效率，让企业切身感受到改革带来的制度红利。另一方面，要进一步扩大行政审批中心改革地区，优化行政审批中心布局，使行政审批中心布局更加科学合理。同时要注重工作绩效考核，使权力在阳光下运行，切实降低民营企业制度性交易成本。其次，注重信息化智能化审批中心建设，运用大数据、云计算及人工智能等技术手段，提高审批效率。同时要注重电子政务建设，让新技术带来的便利进一步释放改革活力，降低民营企业成本，为民营企业创新活动减负。最后，注重行政审批中心融合式发展。行政审批中心的建立不单单是政府各部门之间的联动，更应该从企业的角度融合更多平台，比如融资担保、资产评估、技术认定、项目信息等平台，实现行政审批中心融合式发展，为企业发展提供更加有效的支持。