从小微银行资本补充看农村普惠金融改革重点方向

历史改革经验可为当下的改革实践提供新启示。本文在总结2003年农村信用社改革中推动的“专项票据兑付”经验的基础上，对当下正推动的新一轮专项债支持中小银行补充资本提供建议。文章指出，此次专项债支持中小银行特别是小微银行补充资本，应从上一轮的“花钱买机制”思路转向“入股强化治理”，完善机构治理才能实现农村普惠金融大发展。

为拓宽中小银行资本补充渠道，提高中小银行服务实体经济特别是普惠领域的能力，地方政府以专项债形式向地方中小银行注资，成为缓解中小银行特别是小微银行（包括农信社、农商行、农合行、村镇银行，下同）“资本荒”的创新方式。以专项债形式为小微银行注资能提升其资本总量，保持适当的资产扩张能力，增强县域和农村普惠金融的投放力度。更重要的是，可借助注资的形式，推动地方小微银行优化股权结构、强化公司治理，亦将成为推动县域特别是农村金融改革的重要抓手和促进普惠金融发展的重要举措。

从过往农村金融改革历程看，以资金支持的形式提升小微银行治理能力，防范金融风险，促进农村金融发展并非首创。2003年开始的农村信用社“专项票据兑付”，通过“花钱买机制”的思路，支持其化解不良资产和历史包袱，推动其优化公司治理、强化服务能力，成为新世纪以来农村金融改革资金投入力度最大举措，取得了较好成效。在当下新一轮向小微银行注资的背景下，总结反思“专项票据兑付”经验教训，能够更好推动和做好当下小微银行资本补充工作。

农村信用社改革“专项票据兑付”概述及成效

农村信用社改革背景和主要内容

农村信用合作社始终是我国农村和县域金融组织体系的重要一员。但由于农村信用社长期以来存在治理体系不完善、内控能力较弱的问题，风险频发。2002年我国农村信用平均资本充足率（四级分类）为-8.5%，严重制约农村信用社服务“三农”作用的更好发挥。自2003年起，由中国人民银行主导、地方政府参与，推动开展了农村信用社改革。

此次改革按“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，逐步实施。主要内容，一是以法人为单位改革农村信用社产权制度。明晰农村信用社产权关系，妥善处理历史积累和包袱;并构建新的产权关系，完善法人治理结构，因地制宜确定农村信用社的组织形式。二是将农信社的管理交由省级政府负责。省级政府全面承担辖内农村信用社的依法管理和风险处置责任;允许省政府成立省级联社或其他形式的省级管理机构，承担对辖内农信社管理、指导、协调和服务职能。

资金支持政策

为推动农村信用社改革，国家给予了扶持政策。主要包括对信用社提供补贴、减税以及资金支持政策。资金支持政策分为专项借款和专项票据，其中专项票据是最主要的形式。

专项票据支持通过设计正向激励机制，引导农信社逐步建立市场化的运营机制。中国人民银行以2002年底农村信用社经营情况为基数，按照信用社资不抵债数额的50%核定专项票据额度，将信用社改革目标分为“提高资本充足率和降低不良贷款率计划审核合格”“资本充足率真实合规、达标”“明晰产权关系、完善法人治理、加强内部管理方面取得实质成效”三个层次，对达到相应层次的信用社分别提供“出具发行承诺”“发行专项票据”“兑付专项票据”三项激励措施，引导农信社建立更市场化的法人治理体系。同时资金支持政策建立了較为系统和完善的考核标准，并逐步推进。

在推动信用社产权改革方面，明确增资扩股、“三会一层”（股东代表大会、董（理）事会、监事会、高级管理层）履职、农村信用社信息披露制度实施情况三方面考核标准。在支持省级政府管理农村信用社方面，将地方政府扶持政策落实情况与资金支持相挂钩，地方政府在改革期间对农村信用社承诺的包括专项资金、税费减免、资产捐赠、分红补贴、协助清收等各项扶持政策要全部落实到位，对未达到考核标准的地方政府，其辖内的农村信用社不得享受相关激励政策。支持和规范省联社运作，引导省级联社规范履职行为，强化服务职能。

改革成效

这一轮农村信用社改革，中央累计提供资金支持2690亿元，占全国农信社2002年底实际资不抵债额的80%以上，显著超出原有50%预定支持力度，支持资金在2011年底基本到位。通过改革，农村信用社系统（包括农信社、农商行、农合行）完善了法人治理结构、充实了资本实力、化解了历史包袱，服务“三农”的能力明显增强。截至2012年底，农村信用社资本充足率（五级分类）11.85%，彻底扭转了2007年资本充足率接近于0的态势;各项贷款余额由2002年底的1.4万亿元增加到2012年底的7.8万亿元;农户贷款、农林牧渔业贷款和农村贷款占全部金融机构的73.0%、71.3%和32.6%。

“专项票据兑付”的经验与反思

机构治理始终是农村普惠金融改革的重点所在

上一轮“专项票据兑付”以提升信用社治理能力，构建更加完善的治理结构为主要目标，通过“花钱买机制”，优化和提升了信用社治理结构和服务能力。通过改革，农村信用社服务实体经济、发展普惠金融的能力大大提升。但随着我国经济结构变化以及城镇化推进，小微银行“离农进城”“脱实向虚”的倾向不断显现，部分小微银行偏离支持农业的本业;资金运用更偏向于通过同业业务“赚快钱”“吃快餐”;小微银行内部人控制、大股东占款等情况持续存在，导致不良高企，乃至资产充足率为负的极端状况并不鲜见。提升小微银行公司治理能力，推动其扎根县域、服务“三农”成为大势所趋。

此次专项债券补充小微银行资本，应继续聚焦小微银行公司治理，特别是充分调动省级政府能动性，推进小微银行完善公司治理，深化体制机制改革，更好发挥“三会一层”作用，强化内外部约束，并约束小微银行坚守定位，以“支农”“支小”等普惠领域作为本业和主业。

上一轮农信社改革中，允许省级政府建立省联社或其他机构承担对辖内农信社管理、指导、协调和服务职能，在当时历史阶段来看，是较好的一种改革措施。在优化小微银行机构治理过程中，省级农村信用社联社的改革也是无法规避的一环，甚至可能是改革的关键一环。此次专项债注资小微银行，由于资金由省级政府申请并统筹使用，对于省级政府来讲，出于保障资金安全，提高使用效率的考虑，可能更倾向于采取省联社承接资金、县级法人机构使用资金的模式。在此模式下，省联社作为资金承接主体的合规性、资金使用后持股的方式都需新的政策支持，以专项债券注资为契机推动省联社改革既有必要亦有条件。

小微机构注资应从“花钱买机制”转向“入股强化治理”

上一轮农村信用社改革“花钱买机制”过程中，中国人民银行通过专项票据的发行兑付注入资金，但对农信社的资产不拥有所有权，中央政府提供资金，但既不拥有股权也不是信用社债权人。票据兑付后，金融监管部门无法对信用社公司治理能力进行有效约束，加之地方政府、信用社内部人、信用社股东之间存在复杂的博弈关系，农村信用社整体运作较为低效，道德风险和经营风险较多出现。有研究显示，以农村信用社存在资不抵债或风险敞口过大作为“经济意义破产”衡量其风险，2008年至2017年间，新疆81家农村信用社中，有20家出现33次的经济意义破产现象。“买”来的机制无法长期高水平运作成为农信社公司治理的痼疾。

在此次专项债券补充小微银行资本的过程中，应克服上一轮农村信用社改革中“买”机制难以产生长期效果的难题，夯实省级政府责任，从“花钱买机制”转向“入股强化治理”，通过注资优化小微银行股权结构，发挥“三会一层”制衡作用，并约束其恪守“支农”“支小”本业，回归服务县域本源，以普惠金融为主业，致力提升服务质量。

“保持法人地位”的小机构难以适应竞争格局

2018年以来，大中型银行发力普惠金融，农村小微银行经营压力不断加大，服务能力短板凸显。银保监会数据显示，截至2020年6月末，银行业金融机构普惠小微贷款同比增长28.4%，其中国有大型银行同比增长46.4%，农村金融机构仅19.4%;农村金融机构普惠小微贷款在全部机构余额中占比35.4%，较2019年一季度末降低3.9个百分点;2020年二季度末普惠小微贷款较去年一季度末新增3.76万亿元，其中大型商业银行新增占比达44.8%，农村金融机构仅25.2%。

这种状况的产生，一方面是小微银行服务能力偏低，在大中型银行未发力农村金融服务的背景下尚不显现，一旦大中型银行发挥资金优势、成本优势以及科技优势，小微银行服务能力立刻成为短板;另一方面，“保持县域法人总体稳定”是农村金融改革始终坚持的方向，也是上一轮“专项票据兑付”的前提，但保持县域法人地位一定程度上导致小微银行规模较小，资金调动能力偏低，既无力使用更多科技手段提升服务能力，也无力满足较大规模主体的资金需求，愈加无法适应农村普惠金融的竞争格局。因此，如何在“保持县域法人总体稳定”的同时，提升小微银行综合协同能力、科技金融能力成为后续农村普惠金融改革无法回避的课题。

农村普惠金融改革的重点方向

破除“法人地位”等同于“服务本地”的隐含逻辑

“保持县域法人总体稳定”是我国农村普惠金融改革一直坚持的方向，“法人地位”等同于“服务本地”在以往的农村金融政策以及监管条件下，这一逻辑确实无误。但随着经济金融形势变化，普惠金融更多纳入银行业战略目标，并得到监管政策的大力支持和强力约束，普惠金融从银行业机构的“可选项”变成“必选项”，此时“法人地位”是否仍等同于“服务本地”便值得深入探讨。对农村小微银行来讲，“服务本地”是天职，但如何推动其实现“服务本地”，可能有多种方式，“保持法人地位”仍是重要选项，但不应是唯一选项。

随着监管规则的细化、监督评估体系的完善，对县域金融机构的考核和监督力度加大、形式更多，“法人地位”等同于“服务本地”的隐含逻辑不再像过往那么充分。在当下对小微银行通过专项债注资，乃至引入战略投资者的背景下，小微银行的股权结构必然发生较大变化。特别是如果采用省联社承接债券资金，向农村小微银行注资的方式，省联社必然在规则上、治理上形成对小微银行的控制，保持县域小微银行的法人地位与省级统一法人的形式无本质区别。

如此考虑之下，与其坚守“保持县域法人地位稳定”的方向，不如将监管重点和监管规则转移到以制度约束县域机构（无论是法人还是非法人）坚守本地、坚守本业、服务普惠上来。基于以专项债注资小微银行，未来省联社一个可能的改革方向便是推动将其做实，以统一法人或控股的形式管理辖内县域法人机构，但在监管规则上，则应对其县域控股机构（分支机构）的经营范围、信贷投向、资金运用等提出具体且具有约束性的要求，以“制度约束”推动其“服务本地”，至于是否要保持县域机构的法人地位，则可由各地省级政府统筹决定。

建立“政策性+市场化”双轮驱动的组织体系

普惠金融风险较高，农村普惠金融风险更高，农村小微银行以普惠金融为主业面临机构和业务双重挑战。主要使用市场化方式推进农村普惠金融大概率无法达成政策目标。在地方债注资小微银行后，地方政府事实上在股权结构上对小微银行拥有了业务、经营上的话语权，此时，应更好发挥政府注资的作用，推进建立“政策性+市场化”双轮驱动的农村金融普惠金融服务体系。

在机构上，明确小微银行在我国银行体系中的定位。小微银行如同小微企业，是银行体系的基础，也应是政策扶持和监管支持的重点。在推动小微银行主动适应市场竞争格局，增强自身实力的基础上，应从顶层机制上设计支持小微银行发展的长效机制，在差别化流动性支持、不良资产容忍、资金运用、金融基础设施等方面向小微银行倾斜。同时地方政府也应加大对小微银行的支持力度，进一步稳定和扩大小微银行存款规模，提升小微银行信贷投放能力，并在融资擔保、贴息奖励等方面向小微银行倾斜。

在业务上，明确农村普惠金融业务的政策性属性。大中型银行发力普惠金融，对小微银行形成了一定“挤出效应”，小微银行不得不继续下沉重心，加大对原有相对弱质客户的投入，这一方面实现了普惠金融的扩面，但也提高了市场风险。在保持市场配置资源决定性作用、支持小微银行参与市场竞争的前提下，应通过制度设计，为小微银行框定一些农村普惠金融业务品种，如一定授信额度下的农户经营性贷款和小微企业信用贷款，并将其作为“政策性”业务，与“政府性融资担保体系”“央行结构性货币政策工具”匹配，并提供更高的不良资产容忍度和差别化监管措施，鼓励支持其以更低成本、更多资源支持农村普惠金融。

建立“人+科技”双向协同的农村普惠金融业务方式

大中型银行开展普惠金融的一个重要经验便是科技金融的使用，通过科技金融，将分散化、零售式的普惠金融需求以科技手段转化为线上化、自动化的金融产品，进而提升服务效率。但小微银行由于资本实力弱、科技能力弱，无法像大中型银行一样迅速使用科技金融手段拓展普惠金融业务。小微银行业务向线上迁移总体进度较慢。以专项债券注资小微银行后，省级联社具备了为辖内小微银行提供更多科技输出的可能和基础。

在具体实践中，小微银行应继续坚持拓展科技手段在普惠业务中的使用。鼓励省联社牵头开发适合本地的科技金融服务模型与方式，为小微银行提供基础的科技服务能力和手段;小微银行也可加强与第三方金融科技公司合作，加大金融科技投入，适当吸纳人才，增强并迭代符合小微银行自身实际和区域经济特点的金融能力。

需要强调的是，金融科技是手段，也是一种能力，但不是发展和做好普惠金融的唯一手段和能力。小微银行在长期服务县域的过程中，通过大量的人力和资源投入，占据了县域农户和小微企业的“心智”，这是大中型银行短期内无法替代的优势，小微银行应继续发挥好接地气、情况熟的天然优势，持续下沉经营重心，更多开展依赖人力资源和线下投入的“重资产”业务，占据和开拓大中型银行管理半径之外的市场。小微银行做好农村普惠金融应更加重视“人+科技”的综合协同，通过线上与线下的融合，更多基于“场景”提供便利化服务，特别是发挥小微银行理解乡风民俗，紧贴居民生活、生产与经营的优势，将“科技”融入“场景”，提升金融业务智能化、人性化水平。

（陈涛为中国人民银行西安分行货币信贷管理处科长。本文编辑/谢松燕）