以科学有效监管推动普惠金融高质量发展

李均锋

党的十九届五中全会提出，构建金融有效支持实体经济的体制机制，增强金融普惠性。普惠金融是金融业全面深化改革的出发点，也是金融监管的落脚点。如何通过科学有效的监管，推动普惠金融高质量发展，是当前监管部门需要思考的问题。

理清普惠金融监管的基本思路

《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）将普惠金融监管作为“发挥政策引导和激励作用”的一部分，要求根据薄弱领域、特殊群体金融服务需求变化趋势，调整完善管理政策，促进金融资源向普惠金融倾斜。具体任务是“健全金融监管差异化激励机制”的举措，包括对各类机构开展普惠金融业务的监管激励，也包括建设各类市场、系统、平台，更好发挥其在服务普惠金融中的作用。可以看出，《规划》中的普惠金融监管主要定位于侧重正向激励引导的监管政策，类似货币政策、财税政策，着眼于机制的构建、工具的丰富、基础设施的完善和服务渠道的畅通。

实践中，作为金融业功能监管的重要组成部分，普惠金融监管主要体现为四个方面：一是制定规则，使得各类机构能够以市场化的方式提供负责任的普惠金融服务，或是在一定支持政策下实现普惠金融业务的商业可持续。二是完善各类工具、系统、平台等基础机制建设，降低制度性交易成本，提升金融市场服务普惠金融的有效性。三是实施激励，基于现有资本监管、风险监管等审慎监管工具，通过设定优惠资本权重、不良容忍度等“监管豁免”或包容性监管举措，以及与财税等其他激励政策联动，激励引导各类机构扩大普惠金融业务。四是强化约束：一方面，注重普惠金融服务结果，专设监管考核指标衡量机构普惠金融业务投放、结构和质量;另一方面，关注机构如何通过内部机制建设、改革创新实现普惠金融服务目标，要求建立普惠金融事业部等专营机制及配套的信贷计划、内部资源倾斜、利润补偿损失、业务考核等机制。同时，在考核评价中体现续贷、尽职免责、信息披露等重点监管政策要求。

不同于传统的机构监管，普惠金融监管着眼于各类机构服务普惠金融的功能定位和实际，侧重规则制定、机制建设和激励引导。虽然也有考核约束，且逐步制度化、规范化，但理念和思路上也不同于从风险监管、合规监管出发的审慎经营规则。背后的机理是，对普惠金融经营战略和考核约束的背离，短期不会冲击机构生存的“生命线”，当下也可能不会直接导致重大风险，但可能埋下偏离主业、脱实向虚的隐患，不仅危害机构长期健康稳定经营，还可能对实体经济和人民群众利益造成潜在威胁。

很多人讨论普惠金融监管的刚性，考虑约束手段、监管指标的设定是否应具有强制性，辅之以行政强制措施和行政处罚手段，要求机构强制履行。这里我们回到有效市场和有为政府相结合的目标，考虑如何从更好发挥政府作用的视角出发，确立普惠金融监管的基本思路。

2016年，巴塞尔银行监管委员会依据第三版《有效银行监管核心原则》，结合其中普惠金融有关原则的调查成果，编制了《有效银行监管核心原则在普惠金融领域的应用指引》。该指引认为，普惠金融既有益于金融体系的安全稳健，也会给金融服务的提供者和消费者带来潜在风险。指引的编制旨在指导审慎监管机构采用匹配性原则（proportionality）实施普惠金融监管，合理有效分配监管资源，专业理解普惠金融领域风险性质和水平的变化。

我们研究认为，普惠金融的监管是通过监管规则的设定、监管资源的配置，引导机构树立普惠金融理念，确立普惠金融的经营战略，“行驶”在普惠金融的道路上，同时以一定的普惠金融服务量和增长性作为印证。因此，普惠金融监管更多体现为一种方向和路线，与既定的国际通行监管中风险监管、合规监管等专业化监管标准相融合，更体现了社会主义市场经济体制下中国特色的监管治理目标，突出金融机构商业化运营、政治担当和社会责任的有机统一。同时，注重普惠金融服务量、服务成本和服务风险的动态考量。

把握普惠金融监管的理念、目标和原则

根据金融供给侧结构性改革、金融服务现代经济体系和完善现代金融监管体系的总体要求，结合金融监管的理念目标和普惠金融发展的目标原则，借鉴普惠金融监管国际经验，立足中国普惠金融发展实际和近几年的监管实践，我们初步形成了具有中国特色的普惠金融监管理念、目标和原则。

普惠金融监管的理念是，通过有效的监管，提高金融体系的普惠性和适应性，让所有有需求的市场主体和广大人民群众都能获得适当的金融服务。监管是手段，突出有效性;金融体系的普惠性和适应性是直接目的，突出“量”和“质”两个方面;所有需求主体获得金融服务是最终目的，突出服务的适当性和与需求的匹配性。

普惠金融监管的目标是：

第一，通过有效的监管，建立与实体经济和人民需要相适配、稳健运行的金融供给体系。立足于普惠金融视角下供给主体最终希望达到的状态，确定监管目标。

第二，通过有效的监管，提升金融服务的覆盖性、可得性、便利性，降低金融排斥。立足于金融服务的获得，围绕需求侧最终希望实现的状态，确定监管目标。

第三，通过有效的监管，实现更高质量、更负责任、更可持续、更为安全的普惠金融供给，确保普惠金融服务主体风险可控、服务对象安全稳妥。立足于金融安全，从供给主体的责任出发，筑牢普惠金融发展的安全底线。

第四，通过有效的监管，提高公众金融素养和能力，保护金融消费者合法权益，提升人民群众金融福祉。立足于金融福祉，从需求侧能力建设出发，关注公众金融服务素养和权益保护的目标。

背后的机理是，通过有效的监管，促进金融供给主体在合法、稳健运行基础上，提供价格合理、便捷安全的金融服务，提升公众特别是小微企业、农民、低收入人群的金融服务获得感和满意度，同时维护机会平等、商业可持续、成本可负担、风险可控的普惠金融市场秩序。

为实现上述目标，普惠金融监管需要遵循以下原则：

一是公开公正原则。面对各类普惠金融供给主体制定监管规则、采取监管措施，要以公开、公正作为基础，从而与普惠金融領域多元化的业态、持续的金融创新相适应，提升监管透明度和规范性。

二是目标导向和效果导向原则。围绕上述四项基本监管目标确定监管工作的方向和思路，具体监管举措要面向机构提出明确、可操作的目标，以目标达成的效果作为监管评价的依据。

三是审慎和包容原则。对单体机构实施审慎监管时，要注重对普惠金融领域合理合法创新业务的包容，监管资源的分配、监管规则的设计要与机构的系统重要性、风险状况、业务复杂度、所处宏观环境和经济周期等相匹配。同时，要立足宏观审慎的视角，充分考虑机构的风险外溢性，深入分析新模式、新业态可能对市场秩序、生态环境的冲击，全面评估对经济社会大局造成的影响。

四是发展和风险平衡原则。在机构监管、风险监管的基础上，体现普惠金融功能监管的思路。对于合法稳健经营、服务成效显著的供给主体，设置适当的风险容忍度和差异化监管安排。对于希望获得更多金融服务的需求主体，要平衡好其对金融风险、信息安全的理解认知与供给主体的责任，避免出现过度供给、过度负债而带来系统性、区域性风险。

五是供给与需求适应原则。监管规则、监管举措的设计，一方面要以需求为中心，引导供给主体树立以需求为导向的理念，实现激励相容;另一方面要以供给为抓手，通过机制改革、技术创新、结构调整等，全方位提升对需求的适应性。同时，要围绕金融能力素养的提升推动需求侧改革，培育有效的普惠金融需求，防止供给过度诱导需求。构建需求牵引供给、供给适应需求的新格局。

优化普惠金融监管的方式方法

党的十九届五中全会提出，要完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法制化水平。在普惠金融监管领域落实，应从以下六个方面优化监管方式方法：

一是规制监管。法规、制度体系的建设是监管的基础，也是提升监管法制化水平的应有之义。普惠金融领域参与者众多、业态丰富，更需要坚持依法依规开展监管工作，及时补齐制度短板，夯实法治基础，以良法善治保障新业态新模式健康发展。目前，我国主要围绕小微企业、农户、贫困户等普惠金融重点领域建立监管考核评价制度，并针对小额贷款公司、融资担保公司等新型业态，陆续出台了监督管理制度。下一步重点是健全普惠金融领域急需、必备的法律制度，依托于现行法律法规的修订完善和新法的制定，在法律法规中进一步明确供给主体普惠金融业务经营和监管要求，完善小微企业、“三农”等重点需求主体金融支持的法律依据，提升普惠金融监管的权威性和有效性。同时，对于尚未补齐制度短板的创新领域，要深入贯彻习近平法治思想，落实依法治国、依法行政的基本原则，按照法治精神规范开展监管工作。

二是分类监管。我国普惠金融服务的供给主体类型丰富，功能定位、业务复杂度、风险外溢性和系统重要性等方面都差异巨大，因此要分类确定监管标准、配置监管资源。对于普惠金融业务考核评价，既要考虑其业务模式和成本，也要考虑其现有普惠金融服务量和增长性。如大型银行与地方中小银行之间、银行与其他放贷机构之间，资金成本差异较大，需要适用不同的贷款量和利率标准。而对于当前普惠金融业务服务量较大或增长迅速的机构，要深入分析持续增长的能力和空间，综合考虑继续在量上“压担子”还是着眼于质的提升和结构优化。对于普惠金融供给主体经营和监管规则的确定，要根据不同类型机构的业务模式、风险特性、服务贡献度等实施分类监管，设定差异化的监管标准，平衡创新包容与风险防控、监管收益与成本。

三是逆周期监管。传统金融监管的首要目的是促进金融体系的安全稳健，普惠金融监管则更注重寻求发展和风险的平衡，力图在风险可控的前提下，尽可能实现金融供给高质量广覆盖。小微企业、农民、低收入人群等普惠金融重点服务对象往往具有亲周期性，这就需要重视逆周期的监管思路，在经济上行期侧重防控风险，在经济下行期侧重促进发展。2020年，受新冠肺炎疫情影响，我国小微企业经营严重受损，脱贫攻坚战收官面临严峻挑战。银保监会联合相关部门出台针对性监管政策，向小微客户精准“滴灌”低成本资金，适当延长受疫情影响出现还款困难的小微企业、贫困户的还款期限，帮助小微企业复工复产，助力贫困户顺利脱贫。

四是信息披露监管。普惠金融领域供给主体繁多、新兴业态多样、服务变化迅速，对有限的监管资源造成很大的挑战。伴随金融科技的发展，这一问题更加突出。这就需要监管部门善于突破传统的银行监管方法，用好信息披露和市场约束，守好消费者权益保护底线。作为机构自律和市场监管的第一道防线，信息披露能够有效强化机构主体责任，发挥市场和公众监督作用，构成无形的监管威慑和自发的监管激励。例如，通过要求银行保险机构在年报、官网等渠道主动披露开展普惠金融服务情况、监管考核达标情况，既有助于提升机构自身治理水平、培养消费者主动识别业务和风险的意识，也有利于营造良好服务环境和市场氛围，还体现了监管的灵活性和对创新的保护。

五是科技监管。当前，大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术在普惠金融领域具有广泛深入的应用。一方面，科技创新能够促进金融服务可得性和质量的提高，当前已涌现出一批类似建设银行“惠懂你”、农业银行“惠农e贷”等面向小微企业、农户、贫困户等普惠金融重点领域群体的线上信贷产品，有效提升服务效率、降低服务成本。另一方面，科技创新背后可能存在数据垄断破坏市场公平竞争、算法歧视放大金融鸿沟、个人信息数据安全无法保障等问题，甚至打着普惠金融旗号进行监管套利的乱象，违背普惠金融基本的理念目标。普惠金融的监管需要适应科技创新下数字普惠金融发展趋势，引导金融机构用好技术红利，同时强化科技监管武装，建设完善专业化的非现场监管信息系统和技术支撑平台，利用丰富、多维的数据资源开展风险监测分析，运用新技术创新创造新型监管工具。

六是监管联动。普惠金融是一项涉及多部门、多领域、多主体、多受众的系统工程。普惠金融监管要纳入普惠金融政策和治理的版图，与货币政策、财税政策、产业政策等各领域政策协同配合、相互促进。当前，银保监会、人民银行等十几个部门建立了推进普惠金融发展工作协调机制，共同推动出台和落实普惠金融相关政策措施，合力构建信用信息平台、完善风险缓释及补偿机制、改善基础设施及生态环境。例如，银保监会与税务总局联合推进的“银税互动”工作，通过税务部门向银行机构共享企业纳税信息，推动银行加大对诚信纳税小微企业的信贷支持力度，有效缓解银企之间信息不对称难题。发改部门、财税部门也将地区、机构普惠金融服务情况作为相关政策的依据之一。下一步，要进一步发挥监管联动作用，优化各类政策工具，合力构建普惠金融新发展格局。

（李均鋒为中国银保监会普惠金融部主任。本文编辑/王晔君）