公路融资模式引发交通体制改革探讨

尚玉龙

摘 要：改革开放以来，特别是1998年国家启动基础设施拉动战略以来，我国的公路建设事业发展迅速。“十一五” 期间我国公路建设任务仍然艰巨，预计每年投入在3 500亿元左右。面对如此巨大的投资，如何筹措资金，加强管理，理顺投融资体制，提高资金利用的效益和效率，已经成为当前探索改革发展方向。

关键词：新疆公路;融资模式;探索;改革方向

中图分类号：F283;F542.8 文献标识码：A

0 引言

新疆公路建設一直绕不开建设资金这个制约因素，笔者认为新疆公路建设从1994年到目前为止经历了三次大的建设资金变化，每次公路建设资金筹集模式的变化都会引起交通行业体制的改革。

1 公路融资模式引发交通体制改革进程

1.1 1994—1998年

自1994年新疆引进世界银行（包含亚洲开发银行项目）贷款修建第一条高等级公路-吐乌大公路项目后，掀开了利用外资贷款项目建设高速公路的序幕。1994—1998年利用世界银行资金，新疆开工建设了吐鲁番—乌鲁木齐—大黄山第一条高等级公路，引进了土木工程建设的FIDIC条款，中外监理公司共同参与公路交通建设，先后利用世行资金建设了乌鲁木齐-奎屯高速公路、奎屯-赛里木湖公路建设项目等高速公路。

利用世行资金解决了国家公路建设资金不足的问题，新疆的高速公路从无到有，公路交通行业得到了长足的发展，随之在国家层面积极推行工程建设项目法人制、工程监理制、政府监督制度、合同管理制度四项制度，规范了公路建设市场，带动了当地经济蓬勃的发展，交通系统体制也由公路局建设为主体，变为高等级公路管理局以高速公路建设为主的另一家建设主体，同时两家单位基本是建、管、养、运一体;这样的体制基本规避建设与养护、运营的有关质量缺陷修复为主的矛盾纠缠。这一时期国省干线的主要建设任务都由自治区级交通行业部门负责，各地州负责市政道路和县乡公路建设[1]。

1.2 2011年

2011年开始采用中央车购费补助+交通行政主管部门国内银行贷款模式为主开展公路建设。2011年后恰逢国家13.5计划第一年，新疆公路交通建设资金来源主要是中央车购税等补助+交通行政主管部门在国内商业银行贷款模式解决，这个期间新疆交通建设开始爆炸式发展，开始了多条高速公路建设，例如G30乌鲁木齐绕城高速（东线）公路项目、G3012阿克苏到喀什高速公路、G30赛里木湖至果子沟公路项目等，公路建设由于爆炸式发展，面对专业技术人员的匮乏，多省交通行业部门对新疆开始了项目代建模式，极大帮助解决了新疆交通建设相对人才较少、经验不足等问题，极大改善了新疆各地的交通出行环境，为新疆的经济发展奠定了四通八达交通设施基础。2011年后全新疆基本形成了公路交通建、养分离的格局，此时公路养护、管理等行业也得到了较快发展，从通行公路的路况里程、等级条件、养护设备、养护管理设施都得到了很大的提高。

这一时期国省干线的主要建设任务基本还是由自治区级交通行业部门负责，各地州负责市政道路和县乡公路建设的模式。

1.3 2018—2021年

2018年至今为防止金融风险新疆公路建设开始非官方多种融资渠道开始公路建设模式。2018年后为防止金融风险，根据国家政策调整，新疆公路建设的融资渠道开展以中央车购税补助+多种融资模式，除BOT模式外，主要采用各地政府组建交投公司贷款融资、EPC、PPP等模式。例如G30乌鲁木齐—奎屯四改八公路项目、G7大黄山到乌鲁木齐四改八公路项目、G30小草湖到乌鲁木齐高速公路项目等都是有中央车购税补助+交投公司贷款筹资取得;2021年6月30日即将通车的G7新疆段梧桐大泉至木垒段采用PPP模式，由政府与中铁建组建SPV公司建设这条道路等。

这一时期，一改自治区交通行业部门牵头公路建设的模式，改为新疆各地州政府采用多种模式建设行政范围内的国省干线模式，充分焕发了全社会参与交通建设的模式，交通建设在目前也得到了空前发展的局面，融资建设模式多样化，随之养护管理也是多样化。PPP模式的项目采用建设期+30年养护收费营运模式，由交投公司贷款融资项目采用建、管、养、运一体化等，基本解决了建设、管养运分离造成交工质量缺陷相互扯皮现象[2]。

2 公路融资存在的问题

为了能够有效应对1998年的亚洲金融风暴，国家彻底实行财政策略。以扩大内需为核心，将十一五期间逐渐淡出，逐渐建设长期建设的国债投资发现规模。在1998—2002年国债投资过程当中，公路建设约投入资金880亿元人民币。根据有关人员预测，未来公路建设国债资金在国债中资金比例会逐渐下降，一直到9%左右。随着国债发行总量不断建设，对未来公路建设造成严重的影响，投入到公路建设的政府资源会大部分减少。由于国债发行量建设不仅会引起其他资源来源，还会影响到公路交通固定预算资产投资，尤其会引导国内银行对公路交通的贷款金额。在2003年我国人大代表大会有明确指出，经过这些年的充分发展，燃油税方案已经完善，将会选择最恰当的时机运行。到那时燃油税会彻底替代公路运输管理费、公路客货运输附加费、公立养路费等交通费用。在彻底普及燃油税制度以后，整个交通运输税收系统会以燃油税为主体，牌照税和车辆购置税作为载体。由于取消原有的公路养护费用和公路建设费用，政府可以将这些费用自己通过财政拨款来实施。政府则将信息化技术融入到支付当中，采用国际通用的转移支付方式，不仅能够让地区获得较大的利益，还能在两个地区之间进行有利协调。这种模式可能会存在拨付款不及时、养护经费保障度低等问题，并且虽然经过费改税以后，大幅度减少征收环节、提高效率、降低费用，但其拨款环节反而大大增加。在新制度建立以后，税务部门将征收税费统一存入国家财政，将资金层层拨给各级的财政部门。再由财政部门分发给各地区交通部门，尤其是将养路费改为燃油税后，将资金转为财政性资金无法进行担保拨款，导致公路在筹资阶段会丧失对养路费作为担保向银行申请贷款的资格，在某方面来说极大限制了公路建设贷款融资的途径，对交通管理和运营造成严重的影响。并且由于在新税费制度背景下，财权和事权是处于分离状态，原归地方所得的公路客货运输附加费、运输管理费、养路费等都成为燃油税，交由中央政府管理，这给地方工作积极性造成严重影响。

3 投融资体系改革中所要解决的关键性问题

3.1 合理划分国有各投资主体职责

从我国目前公路建设情况来看，由于我国国有投资数量较大，而政府工作核心主要是在地方和国家的社会服务和行政管理量方面，如果只靠政府管理很难提高国有投资效益很难提高。因此政府必须要协调好投资各方面的职责，确保其具有科学性和实用性。由于投资主体主要由国有企业、地方政府、中央政府三种组成。投资项目按照追求利益方向不同，可以分为经营性、基础性、公益性三个方面，对于一些三个方面以外的投资项目，比如：非经营性投资项目，如乡镇公路，主要是由政府决策部门外包给建筑单位建设，但建设完成后在由政府部门组织人员进行养护和管理。对经营性投资项目，比如：高速公路，则是完全由政府部门作为主导，政府部门人员设计出科学的计划书，采用自行运营、投资建设，但其作为国有资产的掌握者，政府对利润有非常苛刻的要求，并且要合理规划地方政府和中央政府的投资权利，地方政府主要负责本区域内的公路建设项目，而中央政府则负责多个地区、多个流域内对社会经济发展有密切联系的公路建设，要具有较强的全局观[3]。

3.2 健全政府投资项目决策机制

在参与政府投资公路建设过程当中，要以公正、民主等原则作为项目决策制度，提高对项目的掌控力，会给区域造成重要影响。要提前对关键项目进行规划，采用论证方式，提高项目前提工作力度，构建政府投资公路项目储备库。政府投资项目技术要根据项目实际进度情况和资金数量等进行评价，构建健全的集体决策和审批制度，建立集资金分配、项目审批为一体的制度，降低个人对项目审批和决策的影响[4]。在应对政府重要公路建设投资过程当中，要采用听证制度，针对投资项目不同时期的重点和内容，对投资项目的管理阶段化和决策阶段进行监督检查和定期听证。对政府公路建设项目外包机构相关资质进行评估和验证。将竞争机制融入到咨询评估当中，制定合理的竞争规范。建立业绩考核制度和咨询结构诚信评价制度，严格约束咨询结构评估规范[5]。彻底实施公路建设项目专家评价制度，让其接受社会人民的监督。尤其是一些十分重要的公路建设和项目当中，要首先征求同级人民代表大会审批，再在有关媒体展示，寻求到人民群众和社会各界人士的意见，再给予实施，充分保证公路建设项目的质量。

4 结语

新疆交通由于公路建设资金筹集模式的改变是引发交通行业体制改革主要原因。如何把握交通行业格局发展顺应时代发展脉搏，需要认真研究中国社会发展方向，正确借鉴国内外交通行业发展经验，保障交通行业的健康发展助力于新疆社会经济发展的大局。考虑到新疆经济发展总体水平较内地省份还是有一定差距，首先自治区级的交通建设、养护部门依然是新疆交通稳健發展的压舱石，也是一旦出现建设、养护、营运效果偏差的应急力量，亦是行业检查指导的专业力量;新疆除收费公路外还有相当数量的非收费的国省干线和边境道路需要建设、养护管理，如何把专业建设养护行业做的更专更精，将是下一步思考和落实的事项，也是更好适应行业发展改革的最好举措。

参考文献：

[1]沈南.浅析在PPP模式下的公路工程造价控制和管理[J].百科论坛电子杂志，2020（5）：1463-1464.

[2]张慧.高速公路产业基金创新融资模式研究[J].知识经济，2019（1）：89-90.

[3]曲晨.青海省公路建设投融资困境与出路[J].青海金融，2019（7）：44-47.

[4]陈星.西部地区普通国省干线公路建设融资对策研究[J].交通财会，2021（2）：9-13.

[5]张艺馨，李丽.高速公路建设PPP融资模式的研究综述[J].中国市场，2021（5）：48-49.