对政府规制网约车的政策性思考

叶丽荣

[摘 要]网约车作为一种新型出行方式，缓和了出租汽车市场供需矛盾，满足了人民用车多样化和个性化需求。目前，地方政府对网约车的管理仍处于探索阶段，存在政府规制难题，在一定程度上限制了网约车的发展。文章探讨我国网约车发展现状和存在的问题，总结上海、杭州、湖州等城市的政府规制网约车创新模式，在政府角色定位、多元主体协同监管、规制路径创新等方面提出加强政府规制网约车的优化建议，促进网约车市场的健康运行，保障公众出行安全。

[关键词]网约车;政府规制;政策创新

网约车是在“互联网+”出行的背景下诞生的缓和出租汽车市场供需矛盾的一种新兴出行服务模式，其利用大数据、云计算等技术盘活了社会闲置资源，在一定程度上改善了交通运行格局，丰富了居民的出行方式，在一定程度上缓解了乘客与传统巡游车司机信息不对称的局面。

2016年7月，随着《关于深化改革推进出租车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下分别简称《指导意见》和《暂行办法》）的出台，我国网约车的监管进入有法可依的阶段，同时地方政府对网约车规制拥有充足的空间，结合地方实际，有效规范网约车运营，才能促进网约车市场的有序运营。

一、网约车政府规制现状及困境

1. 网约车政府规制现状

（1）准入规制

《暂行办法》规定网约车平台公司申请网约车运营须具备线上、线下服务能力，平台公司应当在取得相应《网络预约出租汽车经营许可证》后，向企业注册地省级通信主管部门申请互联网信息服务备案后，方可开展相关业务。同时，对于拟从事网约车辆经营的车辆，应符合7座及以下乘用车安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、紧急报警装置等条件，从事网约车服务的驾驶员应取得准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历，无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录、吸毒记录等。《暂行办法》通过对网约车平台、车辆及驾驶员的严格规范，有利于实现对网约车的有效监管，更好地保护乘客安全。

中央政府在网约车运价、车辆及驾驶员要求等方面给予地方政府一定的政策空间，地方政府对网约车可以因地施策。部分地方政府根据中央的网约车规制框架，进一步出台了实施细则，比如对驾驶员和网约车辆的准入条件作了严格规定，实行“京人京车”“沪人沪牌”等，对车辆和驾驶员户籍都作了严格要求，进一步限制网约车无序扩张的规模，抑制网约车市场过度膨胀，从而实现更好的监管，提高网约车服务质量。

（2）价格规制

价格规制，即政府为保证资源有效配置和服务公平供给，对价格水平和结构进行监管，限制垄断企业制定垄断价格。《暂行办法》规定网约车运价实行市场调节价，地方政府认为有必要实行政府指导价的除外。

通过大数据和云计算等新技术，建立网约车公司线上能力与线下能力的综合评判模型，有针对性地制定指导定价策略 ①，发挥市场创造力，鼓励网约车市场创新，提高网约车出行的服务质量。对于网约车的价格规制，地方政府的基本策略是实行市场调节，尊重市场和创新。比如，湖州市网约车实行市场调节价，并公开运价标准以及计价方式，接受社会的监督，保护消费者的合法权益，尊重市场竞争的同时实行有效的政府管制，促进网约车和传统出租车和谐发展。

（3）数量规制

数量规制是政府对企业生产和供应的产品数量以及对进出口商品数量的规制，主要对企业的投资规模进行直接调控。数量规制有利于政府对不合实际的数量进行限制，从而达到少数存在或完全不存在的目的 ②。在网约车市场上，政府进行数量规制的目的主要是限制网约车数量过多过滥，控制网约车市场规模，防止市场失灵造成资源无效配置、不公平竞争等现象。

《暂行办法》没有对网约车数量严格而明确的规定，各地政府对数量的规制也有一定调控的空间。例如，《南京市人民政府关于深化出租汽车行业改革的实施意见》规定，按照错位发展和差异化经营原则，网约车运力发挥市场配置资源作用，满足人民群众出行服务需求，交通运输部门通过发布监测报告、警报加以引导，必要时政府采取调控措施。该实施意见体现了地方政府对网约车调节的空间较为充足，也给网约车市场提供了更大的发展平台。

2. 网约车政府规制困境

（1）政府规制门槛高

在准入规制方面，一些地方政府对网约車的准入门槛规制过高，出台的一些相对严苛的要求导致网约车数量骤降，不利于市场公平竞争，也不利于方便人民群众便捷出行，网约车市场活力有所下降。在价格规制方面，绝大多数地方政府都实行网约车市场调节价，遵循了市场原则，但市场调节价格也有其弊端。如果政府部门没有及时有效调控，信息不对称、外部性甚至垄断等现象都有可能发生，导致市场失灵。

（2）监管主体职责划分不清

网约车运行涉及监管主体较多，在实际监管工作中，主要是由交通运输机构负责，其他部门协调配合，各部门分工合作，各司其职。由于网约车是在互联网背景下产生的新出行模式，其监管工作不同于对传统出租车的监管。在监管过程中，难免会产生多头监管或无人监管的局面，导致效率低下，监管不到位。监管不到位会引发信息安全问题，尤其是乘客信息安全没有得到很好的保障。

（3）规制路径依赖

路径依赖是指人们一旦进入某一种路径，无论该路径是有利的还是不利的，都有可能对这种路径产生依赖。政府部门由于惯性思维，会对网约车作出类似于对传统出租车的严格规制。但是新型网约车又不同于传统出租车，网约车依靠大数据、云计算等现代科技运行，显然不能与传统出租车适用同样框架的规制模式。同时，传统出租车的规制体系存在固有缺陷，体制僵化且缺乏创新，不能适应网约车新形态的发展。《暂行办法》将网约车纳入出租车规制体系会制约网约车的健康发展 ③，所以政府部门应对规制体系进行动态更新，避免因不合时宜的规制框架阻碍新业态的发展。

二、国内网约车政府规制创新模式

《暂行办法》明确了地方政府应根据高质量、差异化经营的原则，因地施策，结合本地具体情况制定实施细则。各地区对网约车的规制也有所差异，本文梳理了以下几个城市的规制创新模式。

1. 上海模式——新型“政+企”合作

上海市政府为规范网约车运营服务，保障消费者权益，依照有关法律法规，制定了《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》。该规定对网约车辆、驾驶员等作出严格的要求，对本市从事网约车经营服务的车辆，除符合《暂行办法》规定的条件外，还应在本市注册登记以及在本市注册的机动车达到排放标准等。在本市从事网约车运营服务的驾驶员应具备本市户籍;在申请之日前一年内，没有驾驶机动车发生5起以上道路交通安全违法行为等。上海市在《暂行办法》的大框架下，进一步对户籍和车辆同时作出严格限制，实行“沪人沪牌”政策，限制网约车规模，规范网约车市场，有利于保护消费者安全。

上海出租汽车信息服务平台于2015年6月1日正式上线运营，上海市交通委员会及上海大众、海博等国有出租车调度中心、快的打车平台将实现有效衔接，推动实现新型“政+企”合作模式 ④。上海市交通委员会与“快的”打车平台合作成立联合工作组，市民既可以通过拨打出租车公司调度电话，也可以使用快的软件预约出行服务 ⑤。通过政企合作，进一步加强政府对服务平台的监督，提升公众出行服务质量。

2. 杭州模式——尊重市场和创新

为贯彻国家两个文件精神，规范网约车市场，杭州市于2016年出台实施《杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则（试行）》，结合实际细化杭州市网约车管理办法，主要包括：网约车数量和运价均实行市场调节;车辆具有本市号牌且车龄在5年内等;驾驶员应具有本市户籍，或持有本市核发的浙江省居住证，或在本市已办理居住登记，或在本市办理身份登记 等。

2018年杭州市人民政府办公厅正式印发《杭州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》，仍然坚持市场化改革方向，统筹政府与市场、出租汽车与公共交通、存量改革与增量规范等三个关系，修订驾驶员准入条件、资格管理、网约车许可证等方面内容。总体看来，杭州市网约车运营尊重市场，积极促进网约车市场公平竞争和市场创新发展。

3. 湖州模式——市场调节，政府指导

2017年，湖州市正式发布《湖州市人民政府关于深化出租汽车行业改革实施意见》及附件《湖州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》），标志着出租汽车行业改革迈出重要一步。相对于其他地方已出台的出租车及网约车政策，湖州市出台的新政策发生了以下变化：出租车运价由政府定价，待条件具备后逐步向政府指导价转换;网约车运价实行市场调节，经营者按规定进行标价，并公开运价标准和计价方式，积极接受社会监督。根据有关规定，出租车运营期统一为8年，运营期内车辆更新期由运营者自行确定;网约车最长运行时间不超过8年。对于驾驶员要求无交通肇事事故、无危险驾驶罪等违法记录;非本市户籍驾驶员须在本市取得《浙江省居住证》满1年或在本市缴纳且连续缴纳社保满2年等。

《实施细则》的相关要求符合市场原则和法律法规的要求，网约车的价格和数量受市场调节，必要时政府进行管控，尊重网约车市场发展和创新。同时进一步明确行业监管部门的层级管理体系，更好地保障乘客的合法权益。

三、网约车政府规制优化路径

地方政府为维护公共利益和社会秩序，防止市场失灵，必须采取宏观调控措施，定位好自身角色，把握好政府和市场的界限，及时解决网约车运营的问题。同时，由于公民社会的兴起，社会需求多样化。市场失灵和政府管理失效赋予第三部门新的社会价值，第三部门获得更大的发展空间。根据多中心治理理论，政府应进一步转变职能，放权市场和社会主体，使网约车管理成为由政府、私营部门、第三部门和公民等多元主体协同监管的公共体系。政府部门要不断创新规制模式，根据网约车发展需求改革传统出租车规制思路，创新规制手 段。

1. 定位政府角色，发挥市场活力

网约车市场的有序运行需要政府充当维护者，制定相关法规和制度，规范和调整网约车运营行为。政府一方面要充分发挥市场和社会的活力，为市场发挥积极性提供充足的空间，另一方面政府要把握好政府与市场的界限，合理定位政府角色。

网约车作为一种新的出行服务方式，其进入我国市场的时间相对较短，政府部门对其进行了一定的规制，但近年来事故频繁，暴露出网约车规制方面的短板，所以，政府部门对于网约车规制应扮演好以下角色：第一，市场秩序的维护者。市场的良好运作离不开法律法规的指导，由于市场的特性，自由放任的市场会产生垄断，不利于公平竞争和维持良好的市场秩序，所以只有政府部门制定法规、规章，规制网约车市场，才能促进网约车运营的可持续发展。因此，制定《暂行办法》和相关政策，是政府采取措施监管网约车的良好开端。第二，外在效应的消除者。网约车的兴起不可避免地冲击了传统的出租车行业，一些城市相继发生出租车司机与网约车司机矛盾事件，也有一部分出租车司机转型成为网约车司机，因此，政府部门必须做好协调者的角色，通过宏观调控，平衡好两者之间的利益。保护消费者利益应该是制度设计的起点，通过对市场准入和运行环节进行制度调适，在消费者利益的基础上，建立统一的地方出租车市场法律监管体系 ⑥。当然，网约车与出租车市场的利益博弈也有利于遏制出租车独占市场，能够促进公平竞争，提高服务质量。

2. 政府监管为主，协同多元主体

网约车运营涉及的监管部门包括各级交通运输、网络通信、电信、公安、工商和市场监管等，明確出台政策规范各部门的监管权限，各部门划分好主责部门、辅助部门，明确不同领域的职责划分，避免职责交叉、多头监管和无人监管等现象。同时，网约车是基于共享理念的“互联网+”新型交通方式，利用大数据、云计算等现代技术运营，其有序发展离不开统一高效的平台。政府部门要加强网约车平台建设，对网约车平台进行一体化的严格监管，避免网络平台信息泄露，危害乘客的合法权益。政府促进平台发展，可以通过“政府+企业”共同监管模式，发挥平台优势，便于更及时准确地了解业态信息，在一定程度上解决市场信息不对称的缺陷，规范网约车市场。

政府部门应发挥社会力量的优势，与私营企业（网约车公司）、第三部门、社会团体及公众（网约车驾驶员等）合作治理，一方面盘活社会闲置资源，可以弥补政府的不足，为社会治理提供更加充足的资源及技术等;另一方面可更好地监督网约车平台及驾驶员的行为，促进网约车市场健康有序发展。政府发挥主导作用，明确各方责任，在厘清网约车性质的基础上出台法规，规范网约车运营行为，给予其市场活动的充足空间，鼓励自由公平竞争，同时对第三部门和社会团体等主体应提供财政支持。

总之，为完善我国网约车监管体系建设，政府部门发挥好指导和协调作用，处理好与各主体间关系，基于共享经济与多中心治理理念构建一个多功能、一体化的网约车监管平台。

3. 创新规制路径，减少路径依赖

政府部门要不断创新规制路径，弥补对传统出租车规制的不足，减少规制路径依赖。

网约车与传统出租车虽可纳入统一的规制框架内共同监管，但仍有不同之处，若沿用传统规制思路不利于行业发展。单一主体的传统规制模式不能解决现存问题，地方政府对于规制创新的空间也相对更小，所以要适应实际发展需要，创新规制路径：首先，全面推进改革传统出租车规制思路，在给予其政策优惠的同时又不能一味限制网约车的发展，只有与时俱进，才能提高效率。通过网约车与传统出租车的利益博弈，提高服务质量。同时，政府部门要创新规制措施，减少直接规制。从上海、杭州等城市的网约车规制思路中，可以得出经验启示，放宽准入，尊重市场。同时，对网约车进行严格监管也是政府规制的良好的路径选择。结合我国地方政府对网约车规制的现状，政府给予市场的空间也还是有限的，一些限制性条件对网约车准入、数量等进行直接规制，难以协调各方利益，所以在这方面还有较大的改进余地。

注释：

①王汉斌、岳帅：《网约车指导定价模型研究》，《价格月刊》2016年第10期。

②薛志远：《网约车数量管制问题研究》，《理论与改革》2016年第6期。

③沈开举、陈晓济：《分享经济视角下网约车政府规制问题研究》，《湖北社会科学》2017年第5期。

④王静：《中国网约车的监管困境及解决》，《行政法学研究》2016年第2期。

⑤李治国：《打车管理的上海探索》，《经济日报》2015年5月23日，第3版。

⑥許明月、刘恒科：《网约车背景下地方出租车市场法律监管的改革与完善》，《广东社会科学》2016年第5期。

作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院

（责任编辑 熊易芳）