市域社会治理法治化在西宁的实践与发展

闫富林

在空间维度的治理转向中，依托法治能动作用，实现社会治理中市域立法精准发力，联动执法凝聚合力，开放协作弥合张力，在西宁市探索形成绿色发展、民族团结、生态良性的市域特色法治化治理之路，以期为市域社会治理现代化试点城市建设奠定良法善治基石。

一、市域社会治理法治化共性目标

法治是走向治理现代化的必由之路，共建共商共享格局下的多元主体之间的信赖保护与赋权赋能均应法治化构建，以法治化进程破题社会治理脱实向虚结构化矛盾，进而实现循法而行、依法而治。

（一）治理转向：坚定“五治融合”治理理念

理念是方向性问题的先导，市域空间维度的治理转向要以综合为治的至全状态为方向，实现法治与政治、德治、自治、智治高度融合。这种理念引领下的功能性融合，并非指多元治理主体功用简单相加，而是实现彼此间的相互嵌入，以激发各主体间的效用叠加释放，以形成倍增效能。以西宁火车站区域“夏都枢纽”为例，就是融合模式的成功转型，以党建为引领统筹部门职能，开展集体协作，对涉及到民生服务、社会治安、环境整治等事项进行合力对接，形成闭环式治理。

（二）良法善治：恪守“循法而行”治理方式

习近平总书记多次强调，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”法治归根到底是要服务于一定的实质性目的，实现善治就是其根本指向。善治首要依托在于良法，关键在于政府依法行政，基底则在于推动社会整体循法而行。2017年以来，西宁市先后制定《西宁市建设绿色发展样板城市促进条例》《西宁市文明行为促进条例》等5部地方法规，出台《西宁市绿道管理办法》《西宁市河长制湖长制规定》等13件政府规章，为市域社会治理提供了较为充分的立法性保障，切实在市域层级强化了制度性供给。目前，西宁市规范性文件审查报备规范化率达100%，各级政府依法决策、依法行政全面走向法治化轨道。

（三）化解矛盾：搭建“多元联动”治理体系

市域社会治理法治化之路就是以化解不同层级不同场域的社会矛盾纠纷为导向，运用多元纠纷解决机制将重大矛盾风险等不安定因素消解在市域范围，从而实现社会整体秩序安定。西宁市搭建“多元联动”治理体系，不断深化大调解工作机制。在行政复议案件办理方式中，创新推行行政复议“三次调解制度”，强化了复议案件调解力度。推行“检调对接”刑事和解制度、探索“诉调对接”以及人民调解+法律援助等多元化衔接机制。同时结合扫黑除恶专项斗争，全市人民调解组织开展“大调研、大排查、大调解”，不断将调解工作延伸到基层社区，协商多元化的调节方式实现了举措更精细、沟通更顺畅、矛盾更好解。

（四）规则意识：提升“协同共治”治理效能

法不足以自行，法治规则意识重在宣教，但更在践行。提升“协同共治”治理效能，必然要求社会全体成员广泛尊法、用法，势必要求公共法律服务更加广泛、更加精准、更加均等。目前，西宁市已在全省率先实现了三级公共法律服务实体平台全覆盖。面向社会公众以及市场主体提供各类法律咨询，开展矛盾纠纷调处，实施法律援助等。公共法律服务的有效供给为市域社会治理法治化提供了平台支撑，使得规则之治的理性意识得以更好普及，综合权威、便民高效的法律服务圈也将更好助推社会主体有序参与共建共治。

二、市域社会治理法治化特色指引

围绕如何在法治轨道上探寻与地方区域发展特色相融合，与地方习惯传统相衔接的嵌入式社会治理方式，对西宁市而言，既是挑战也是机遇，更是对政策与法治可塑性与可行性的一种考验。

（一）绿色发展西宁样板

以绿色发展理念引领生态文明建设，是西宁市在经济发展滞后、生态环境脆弱地区实现地域转型发展提质升级的优选路径。近年来，西宁市依托区位比较优势、统筹环境资源，整体谋划布局，不断在政策支撑和法治保障上提供制度性供给，《西宁市建设绿色发展样板城市促进条例》作为全国首部地方绿色发展的法规，其中的亮点就在于以法治保障的形式确保了社会治理与城市绿色发展一体推进、同步建设。以社会治理为切入点，有效统筹资源利用、兼顾环境治理与生态保护，运用立法护航绿色发展，破解经济提质增效与生态环境保护之间的张力，从而实现两者的协同发展。

（二）民族团结进步示范

社会结构与环境是影响社会治理成效的重要关键因素，西宁市在民族团结工作中不断创新发展“十进”工作机制，广泛动员多元主体，分级分类推进民族团结创建工作，横向覆盖多领域纵向延展到基层。依法治理宗教事务是社会治理领域的重要环节，更是推进民族团结创建工作的基本原则，西宁市依托治安隐患大排查、安全整治大攻坚、三调对接大调解等六项活动，精准依法处置涉及少数民族权益的各类纠纷矛盾，确保依法依规平等对待、公正保护。近年来，西宁城市公共安全指数位居全国前列，全市各族群众的安全感切实得到保障。

（三）“枫桥经验”西宁样本

“枫桥经验”立足群防群治群调，实现矛盾就地化解，确保风险不外溢。目前，西宁市已在全域形成点面全覆盖、兼具行业性与专业化的人民调解网状布局。随着调解组织规范化建设不断提升，“防激化，创四无”矛盾纠纷排查调处活动成效显著，切实从源头治理领域，将不稳定因素消解于萌芽状态。“枫桥经验”西宁样本的另一突出亮点在于社会治安分级评价机制的推进，通过“五色治安等级图谱”，切实将社会治安评判权交给群众。另外，“枫桥式”派出所的打造，“邻里牵手”微信群的实践，激活了基层治理资源的互补性优势，派出所的协调处置，架起了警民联动的连心桥，走出了西宁共建共治的亮点路。

三、市域社会治理法治化路径选择

社会治理法治化归根到底是法治之行，市域空间作为国家治理系统中承上启下的关键枢纽，理应实现治理理念、方式以及社会主体协同参与等全流程要素的循法而行。西宁市域社会治理现代化的试点实施更要围绕地方特色指引，充分发挥法治保障作用，不断以法治思维理念为引领，优化顶层设计，以市域立法增加制度创新供给，纵向推进法治政府，深化全周期性多维协作，确保依法推动社会协同，以期共商共建治理格局下各领域全面迈向法治軌道进程。

（一）法治思維理念引领，优化顶层设计

制度是治理之用，涉及社会治理领域的制度安排更要做到“于法有据”。地方政府治理中空间嵌入的运用，首先要解决好合法性问题，权责职能的条块划分与系统性再整合，均要做好改革与法治相协调，政策与法规相衔接，不断推进政策法治化进程，以解决好制度改革在前，法治保障滞后的问题。规则是治理之策，法治思维方式是实现凝聚共识、平衡利益、化解风险的最佳化路径。唯有坚持法治理念，才能确保党的领导依法执政，政府负责依法行政，社会协同依法推动，公众参与依法进行，最终达到市域社会治理法治化的至全状态。

（二）完备市域法规体系，强化建章立制

法治作为一种规则之治，立法是规则的直接来源，同样是治理制度法治化的重要保障。西宁市应围绕地方特色指引，加紧完备在城市管理综合执法、网格化管理建设、多元矛盾纠纷化解，生态环境治理等重点领域的市域立法，推动相关地方性法规与政策完善，从而形成与市域社会治理中前沿领域改革、城市发展特色相一致的地方性法规体系。尤其要通过建章立制细化各领域的正向激励考评机制嵌入到具体制度之中，激发综合治理的系统优势，积极推动城市管理综合执法与河湖流域综合治理相同步，社会治理网格化服务与市域生态管护相融合，矛盾纠纷多元化解与环境污染治理相衔接，切实推动市域社会治理与城市绿色发展一体推进、共同建设。

（三）纵向推进法治政府，细化扁平治理

市域社会治理中的公共事务管理和公共服务供给都与法治政府建设紧密相关。要处理好政府综合施策与单项问题具体解决的关系，强化职能部门边际间的合作就要破解信息孤岛的弊端。西宁市域跨部门大数据中心平台的建设可考虑运用区块链技术，实现政府职能部门间的信息共享、执法联动、实时监测、分流处置等方面的信息化治理应用。政府扁平化治理中，要尤为注重行政与司法间的衔接协调。就化解矛盾纠纷而言，由政府主导的大调解机制与司法一站式多元解纷机制应进一步整合，共同融入地方党委领导下的诉源治理机制中，实现各方的相互嵌入、深度融入。

（四）健全社会协同保障机制，深化共建共治

市域社会治理共建共治格局的深化，需要在党的领导下，将党组织有机内嵌到社会组织、民营企业之中，以党建引领对社会协同主体进行“赋权增能”。完善政府向社会组织转移事项清单，建立企业社会责任评估和激励奖惩机制，坚持依法推动社会协同，鼓励引导企业参与城乡社会治理，承担社会责任，贡献社会参与力量。同时还可借鉴杭州市“公述民评”制度问政活动的有益做法，有效激发社会公众参与社会治理的广度和深度，不断夯实基层自治力量，有序引导公众参与协商民主实践，以保障机制切实激发社会协同力量，实现社会治理的共建共治。

（作者单位：西宁市委党校）责任编辑：陈奇