对X县交投公司转型改制的思考

谭琳琳

摘要：随着《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、国家发改委和财政部《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）及财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等一系列文件的出台，对规范地方债务管理提出了更高、更严的要求，地方国有投融资平台公司转型发展迫在眉睫。

关键词：政企分开;存量债务化解;政策扶持;业务拓展;资本注入

20世纪90年代，为解决地方财税资金的不足，解决政府经济投资资金短板，地方投融资平台公司应运而生，但随着经济的持续发展，借债发展经济模式的短板日益凸显，地方政府的债务规模却越发庞大，债务风险急剧增加，引发了一系列系统性、全局性的债务危机。且随着国际风云的突变，稳定国内经济，增强政府抵御风险的能力，成为经济发展的必选项。对此，国家接连出台了一系列有关政府性债务改革的措施，力度之大前所未有，而與之紧密相关的地方投融资平台公司如何成功实现转型是迫在眉睫的问题。

一、X县交投公司的困境

（一）经营活动有悖于企业运营的盈利目的

企业具有三个基本属性：一是经济性，经济性是企业的首要特征，通过这个特征来实现企业的价值和商品的使用价值。二是营利性，企业的一个根本性的标志就是营利。三是独立性，企业除了要具备经济性、盈利性之外，还必须要具备一定的独立性，企业必须要能够独立核算、自负盈亏、自主经营，并且是一个独立的法人组织。X县交投公司主要承担X县交通项目及配套设施的投、融资及建设管理工作，但交通项目属于公益性项目，投资大且不能产生任何收益，故虽然在账面上积累了大量资产，但无法构成有效资产且难以形成现金流。

（二）政企不分、政事不分

虽然X县交投公司按照《公司法》三会一层的管理要求设立了董事会、监事会，配齐了班子成员，但公司在项目建设管理、人力资源管理、财务管理等权利仍然掌握在地方政府手中，需要请示审批的事项多，基本上在按照政府决议开展工作，并且审批程序完全是走政府流程，造成法人治理架构形同虚设，缺乏自主运营的决策和权利。

（三）注重于眼前的任务完成

X县交投公司的成立目的是背靠政府进行融资，弥补交通建设资金不足的短板。地方政府作为公司的出资人，有权决定公司的各项事宜，但这种决策是站在政府的角度做出来的，更注重于眼前任务的完成，导致资金使用不当，回收不利，缺乏企业长远发展的战略眼光。

（四）公益性资产比重过大

2020年末，公司账面总资产135885万元，较2014年初比较总资产增加29012万元，增幅较大，增长速度过快。流动资产中“其他应收款”在资产总额中占比达到了50%，大部分为政府为交通建设项目调走的资金，非流动资产中“在建工程”在资产总额中占比23%，上述两类资产很难给公司带来收益。

（五）偿债能力严重不足

2020年末，公司总负债为59016万元，根据目前公司的借款（包括以子公司名义的借款）余额及应付款项预测，今后两年，仅还本付息和支付工程款会分别产生14010万元和47000万元的负债，而公司目前能够真正用于偿还的借款及应付款项的资产为15000万元，没有自身造血功能，经营收入为0。如果公司今后没有足够的经营和投资现金流入，财政拨款没有保障，借新还旧受到限制，公司资金链很快就会断裂，容易引发系统性债务风险。

二、原因剖析

（一）投资决策时只考虑政治效益和社会效益

X县作为X地区的人口大县，县域面积广，资源丰富，但县域范围内多山区，山高坡陡，基础设施落后，经济发展水平低，严重缺乏招商引资的良好环境，从而导致多年来一直是全国贫困县，财政收入严重不足。为解决地方财税资金的不足，解决政府经济投资资金短板，推动当地经济快速发展，X县地方政府按照行业不同分别成立各类投融资平台公司，以政府承诺，平台公司贷款的模式开展银行贷款，贷款资金主要用于当地公益性基础设施的建设。但由于X县领导往往注重于任期内的当地经济发展水平，对长远期的规划不足，没有深入考虑平台公司自身产业的发展，导致借款规模越来越大，而还本付息的压力也随之越来越大，严重影响了公司的持续健康发展。

（二）主要业务是承担公益性建设项目

由于X县交投公司的诞生初衷是通过银行贷款，弥补财政资金在公益性基础设施项目建设的缺口，以创造社会效益为主，对公司在自身经济发展上没有进行深入规划，业务范围仅限于满足当地单一的基础设施建设，且还款来源主要为当地政府的税收收入，公司没有任何的还款能力和稳定的经济来源。

（三）高管均由政府任命

X县交投公司作为当地政府的国有企业，目的是为政府融资，为加强企业的管控力度、方便管理、节约成本，提升公司融资效率，公司的高级管理人员均为政府委派的政府官员，没有分工协作的企业专业管理团队，一套人员、两块牌子成为了国有平台公司管理层的“标配”，而这些官员对于如何推进国有企业发展缺乏相应的经济理念和管理经验，最终导致现有的国有“空壳”平台公司难以适应市场经济的发展，严重缺乏市场竞争力，只能依靠政府生存。

（四）管理中以行政指令为主

X县交投公司的股东为当地政府，主要以服务政府为主，且管理层主要为政府官员，按照层级负责制的原则，在企业的政府官员必须遵循上级的指令，管理简单，以完成政府指令为目标，导致公司严重缺乏开拓创新、自主发展的市场环境和竞争压力。

（五）政府缺乏对公司经济属性的考量

鉴于X县交投公司是政策的产物，管理以行政命令为主，公司的运转随政府的需要而适时调整，管理层的考量主要以政府职能管理为主，对高管层的考核不以国有平台公司的自身经济发展为核心，对企业的发展没有设置相应的经济绩效指标。

三、对策

（一）剥离X县交投公司的政府投融资属性

国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中明确要划清政府与企业的界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借;企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。因此，剥离X县交投公司的政府投融资属性是政策明确要求。

（二）划清企业存量债务，明确债务的主体

全面清查核实X县交投公司存量债务，分类甄别、科学划分，明确偿还主体和债务划分的时间节点：对于公司因承担公益性项目建设而形成的债务，公司应与政府补签合同，完善相关手续，并进行剥离，对存量的政府债务进行归集、处置、化解，在條件成熟时开展不良资产收购与处置等业务，由地方政府债务分门别类纳入全口径财政预算管理，实现“借、用、还”相统一，以此明确公司与政府的债务权利与责任;对于公司因自身发展经营项目建设而形成的债务，则由公司承担债务的本息。

（三）实行政企分开，增加企业自主运作权限

政府与公司除股权关系外应无直接的上下级关系，政府不应以行政手段干预公司的日常经营活动。公司在遵纪守法的前提下自行组织生产经营活动，自负盈亏，确保国有资产保值增值;完善公司治理结构，实行专业管理、现代治理，坚持自主投资、自主融资、自主建设、自主经营、自主决策、自负盈亏的经营理念，严格遵循现代企业管理制度和市场规律，坚持效益至上的原则。

（四）给予政策倾斜，为平台公司转型提供政策支持

1.优化服务，降低成本

全县各部门要创造条件，支持改制后公司的经营发展。如：积极协助公司完善相关资质认定，办理好相关资质认定手续;放宽建设项目准入门槛，拓宽公司经营范围;鼓励公司开展对外投资;允许公司参与全县基础设施、民生以及商业化地产开发等项目的竞标、建设;财政、税务、国土规划、住建、房管、环保等部门对公司改革及建设、经营过程中涉及项目的方案编审、资产评估、挂牌出让等审批、立项及服务事项开辟绿色通道，限时办结;县自然资源局、房管局、财政局等单位支持公司及时办理融资抵押;对政府年初下达的建设项目，要按项目明确的规划审批、征地拆迁、立项报建、预结算评审的完成时间节点，相关责任部门签订责任状，县交通建设指挥部按项目建立工作台账，年终进行考核。

2.实行税费优惠政策

①政府应给予公司在建设项目中的税收优惠，如在3年过渡期内免除企业所得税，过渡期结束，列入政府年度投资计划的项目，属县本级收取的行政事业性收费一律全免，服务性收费按照最低标准的30%收取。

②公司自主开发的经营性项目，行政事业性收费实行年度打捆包干，具体额度每年年初由公司申请、县财政局会同相关部门共同核定。

③对公司转型改制过程中，涉及的资产注入等交易环节的税收能缓则缓，转型后经营过程中涉及和税收按照实质性原则应缴尽缴。

（五）注入前期发展资本，提速平台转型成效

1.注册资本金实缴到位

公司完成组建后，注册资本金全部回流至当地财政局，县政府应按照公司股权结构，将公司注册资本金充实到位。

2.注入优质资产

结合所在县域各类资产、资源分布情况，由国资委牵头、相关单位参加，归集政府优质资产：①将道路沿线的一部分优质土地资源通过“招、拍、挂”程序过户到公司，享有可经营的国有土地二级开发权;②经营性资产资源（所有新建、改扩建公路及公路沿线两侧和客运站场、物流园、港口码头周边派生的加油站、加气站、广告位及其他公共配套设施等特许经营权）;③国有公房、国有矿产资源、旅游产业;④公司为政府进行基础设施建设形成公益性资产申请，政府以同等价值的资产予以置换，如现金、土地、房产、股权、债权、特许经营权等。对注入公司各类资产办理产权变更手续需要缴纳的费用，在合法范围内进行成本交易、减免费用或通过其他途径补偿缴纳的费用，确保公司市场化转型低成本运行。

（六）拓展平台公司的业务范围，增设企业发展线路

1.公司管理业务

作为项目建设代表，按照政企合作，市场化运作的基本要求，由政府向公司购买相关业务建设服务，公司按照县政府对项目开发建设的要求，组织相关人力、物力、财力开展业务的建设管理工作。对于公司承担的政府纯公益性或来源部分覆盖的准公益性建设项目，除允许公司通过开发土地取得的转让收入来保障政府投资的项目外，其余项目由县财政按照投资评审核定的投资总额或来源未覆盖部分上浮12%实行分期回购（含资金成本），回购期以公司项目融资期限为准，从而实现政府和企业之间的双赢。

2.交通领域土地资源开发业务

鼓励公司参与县城土地前期开发与经营，通过土地开发的转让收入来保障城市基础设施建设需要。根据县政府每年的投资及建设规划、国土收储计划，将部分政府投资及建设任务下达给公司，并按照投资额划分一定数量的国有土地交由公司进行前期开发。公司前期开发的土地经县国土部门按有关规定依法报批后，自行实施开发整理;具备出让条件时，按宗地交县国土部门挂牌出让，县财政局按照宗地收入提取20%的基金，其余80%返还给公司（含公司和县国土资源储备中心的成本投入），作为公司承担政府下达建设项目的投资补偿。交由公司前期开发的土地数量，按基准地价剔除经县财政局和县自然资源局估算的征拆成本后的价格计算，总价值由公司承担的政府建设项目的实际投资额（以财政投资评审的投资额为准）和政府按上述投资额给予公司5%的投资回报两部分组成。

3.交通相关特种经营权项目业务

将交通建设派生的加油站、加气站、充电站、广告位等资源，由县人民政府统一归集交由公司经营开发，自负盈亏，经营收益用于弥补交通建设资金的不足。

4.物流板块业务

交通物流相关业务，即物流园区业务、生产资料物流、交通运输业务、其他物流业务等。发挥公司投融资主平台、产业经营主载体的功能，一方面扩大资产规模、增加投资收益，另一方面增加经营收入、获取稳定现金流、大力发展交通物流相关业务，围绕物流园区投资开发进行商业探索和尝试，形成较为成熟的商业模式、开拓生产资料物流市场，稳健发展交通运输业务，发展其他具有市场潜力的物流业务，扩大物流业务规模、形成物流综合竞争力。

5.建筑材料生产销售业务

基础设施建设需要大量的建筑原材料，是原材料市场的主要需求者，中间产业链长，利润规模巨大，因此，公司开展建筑材料的生产销售，不仅能有效减少中间成本，同时能实现规模化、集约化生产，满足大规模基础设施建设的原材料需求。

6.成立交通设计公司及交通工程建设公司

公司在交通建设领域已有多年沉淀，积累了大量的商业关系和人脉，随着十四五规划的出台和乡村振兴的需求，交通建设领域迎来了新的发展高潮，公司作为建设业主，在项目设计及工程建设方面有着天然的优势，成立设计公司及交通工程建设公司，不仅能有效提升项目建设的效率，同时能极大减少投入成本，减轻项目资金的需求压力。

（七）引入市场竞争机制，完善平台公司考核

压力和动力之间有着必然的联系。国有平台公司转型后，如何發展，如何抓住机遇，如何提高管理水平和管理责任感，如何制定专门的经济责任制考核机制，是公司发展所面临的重要问题。政府每年全面谋划县域经济发展，制定平台公司数量、成本、效益、质量管理考核办法，对平台公司经营情况进行全面考核监督，确保国有资产保值增值。

四、结束语

当前，县级政府融资平台作为支持地方基础设施建设，以及推动地方经济发展的重要力量，已经到了非转型不可的阶段。存量债务如何化解、城建项目如何完成、市场化业务如何开展、现代企业制度如何建立等，每一项工作都非常艰难。但是，在当前平台公司转型发展的新机遇下，在各级政府领导的关注和推动下，在平台公司主要操盘者的积极作为下，大家群策群力，相信县级政府融资平台会不断取得新的突破，不断朝着实质化的成功转型迈进。

参考文献：

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