关于行政事业单位预算管理问题的思考

李丑平

摘要：行政事业单位是政府履行社会事务管理职能的主体，承担着社会公共事务的管理、监督和服务等多重职能，随着社会经济的发展，我国用于行政事业单位的资金投入越来越多，在履行职能和执行社会管理的过程中，加强对行政事业单位的预算管理，提高对预算资金的监管力度，显得尤为重要。本文介绍了行政事业单位预算管理的现实意义，分析了目前行政事业单位财政预算管理中存在的主要问题，结合自身的工作实践，对如何优化行政事业单位财政预算管理提出具体的对策建议。

关键词：行政事业单位;预算管理;财务管理

一、行政事业单位预算管理概述

（一）行政事业单位预算管理的主要内容

行政事业单位预算管理是政府预算管理的重要组成部分，是为了在一定期间内履行行政职能和事业发展规划，通过对预算资金进行计划编制、分析执行、监管考核等预算管理的一套法定程序，更是一项财政与部门以及部门与单位之间对预算资金在责、权、利划分的基本组织制度。行政事业单位预算管理的主要内容包括：①管理环境。加强组织结构、行政职能及事业发展规划、各项管理决策制度、信息管理平台等建设。②预算编制。要求根据法定程序，按照机构人员编制及业务活动情况，在预算期内编制收支计划。③预算执行。根据批复的预算额度，对预算安排的执行，包括收入预算（主要为非税收入）和支出预算（基本支出和项目支出）。④决算报告。对预算执行结果提供总结性报告，汇总预算期内行政事业单位收支预算管理的结果。⑤绩效评价与监控。绩效预算是现代财政制度下的管理要求，财政资金的收支预算及执行要体现出绩效性，通过绩效评价与监督制度可以提升财政资金的使用效率。

（二）行政事业单位预算管理的基本要求

1.责任主体清晰

行政事业单位根据要求，按各自的职责范围及事业规划需求编制预算，基本支出定员定额，按部门进行编报，预算安排与部门职能密切联系，责任清晰，主体明确，能够做到管理规范，信息公开，便于做好财政资金的有效监督。

2.收支分类明确

一些行政机构在履行职责和发展的同时，具有代表政府管理资产的职能。按照“收支两条线”原则，在编制部门预算时根据收入来源按功能分类管理;支出预算中按照“先保基本，后上项目，先保重点，后上一般”的原则执行支出预算管理，根据支出类型按经济分类核算。

3.项目预算合理

行政事业单位预算以项目库的形式进行管理，设立上项目易于规范，可操作性强，在执行过程中不易受行政干扰;预算编制上从零开始，可以不受历史数据的约束;事前做好评估，项目可按轻重缓急来排序，实现集中力量办大事;项目完成及时清理，未完成项目还可继续，实行动态滚动管理。

（三）行政事业单位加强预算管理的现实意义

1.有助于提高政府资金配置

财政资金是行政事业单位资金的重要保障与来源，通过预算管理的形式，集中反映各单位未来一段时期内资金的需求及计划，根据事业发展与政策规划方向，有助于政府决策层在各部门单位之间进行合理安排，也便于行政事业单位拥有主动权，实现对预算资金的合理把控及整体运作，有效促进财政预算资金的合理配置。

2.有助于优化财政支出结构

行政事业单位在职能履行过程中，为平衡和发展社会各项事业，根据经济政策要求以及部门规划，对教育、科学、卫生、文化、乡村振兴等各项事业支出进行结构性安排，需要进行项目事前筹划，按轻重缓急决定项目的安排及先后次序，通过预算的编制及调整機制，引导各行政事业单位间的资金配置，优化部门间预算支出结构，促进社会各项事业的有序发展。

3.有助于提升社会服务能力

行政事业单位在社会公共服务领域承载着重要的角色，优化和加强预算管理，将直接影响着社会服务水平，大多数社会公共基础产业的建设与发展，诸如市政工程、文化教育、乡村振兴，需要财政政策的支持与投资，加强对各行政事业单位基础设施建设项目的预算安排，社会综合服务能力将得到大幅度提升和快速发展。

二、行政事业单位预算管理中存在的主要问题

（一）预算管理意识不强

行政事业单位是部门预算编制的主体，遵守国家政策及法律法规等制度规范，结合本部门（单位）的实际情况执行预算编制，是各单位的预算主体责任，但在当前，从预算管理的认识层次与角度来看，各行政事业单位仍然具有很大的差异性。在预算编制方面，涉及单位业务职能、项目构成、财务管理、人事分工等方面。相当多的单位在组织安排时，认为预算工作是与资金相关的业务，单纯地认为预算就是财务部门的事情，导致预算编制缺乏完整性，没有相关部门协同配合的预算编制是不完整的预算。对于项目资金的预算，单靠财务部门无法准确把握项目的依据、计划、实施标准和最终效果。如果在前期的预算项目筹划中无法做到精细部署、合理安排、精准分析，将直接导致预算执行效果不理想，或者在预算执行阶段将增加预算调整的工作量，更影响到预算的准确性与合理性。

（二）预算项目编制不规范

一些单位在编制预算中不考虑项目的完善程度，甚至只是为了弥补公用经费的欠缺与不足，热衷于盲目搞项目工程，通过增加基本建设投资来扩大预算投资支出，更有甚者套取或占用财政资金。由于基本上未考虑其经费申报的必要性和事业发展的需求，只是简单参照历史预算数进行申报，并非为了完成项目任务而编制预算，未从项目发展和建设的角度去考量。也有一些单位缴纳了一定的执行收入，申报项目的目的是收回一定的收入，而不是从实际支出水平来考虑，严重背离和影响了预算编制工作的科学性和严肃性。

（三）预算编制方法不合理

大多数行政事业单位在开展预算编制工作时，仍按以前年度的预算为基础，结合预算期的变动进行调整编制，这种传统的增量预算法尽管在编制方法上简单易行，但是这种方法的局限性表现为预算规模会不断加大，没有从预算项目的科学合理性角度去考虑。有的单位普遍认为财务预算理所当然是财务部门的工作，过分强调单位预算需求，而不从预算编制方法的适当性和合理性去考虑，使预算变得松弛不科学，从而造成了资源上的浪费。

（四）预算信息化与绩效管理水平不高

随着国家推行的预算管理一体化建设步伐的加快推进，行政事业单位预算管理也在逐步形成以基础信息、项目库管理、预算编制、批复、调整调剂、执行、核算等流程的一体化运作模式，但是在运作过程中，由于系统在设置环境、操作步骤等相关信息不够全面，导致在执行预算管理过程中各单位彼此孤立，缺乏部门整体的协调性及互补性，单位之间各自为营，信息得不到共享，造成了项目资产的重复购置及安排，导致预算费用加大，资源浪费比较严重。预算管理中设定的绩效目标缺乏导向性，未完全按照绩效目标实施预算计划，二者之间存在脱节现象，导致预算执行效果不佳。

（五）预算监督机制缺位

预算监督是预算管理工作中的重要保障，大多数行政事业单位监督监管机制尚不健全，或虽然有制度，但是却停留于形式层面。预算执行中过程监控缺乏，致使在部门预算管理中，预算执行中不能全面反映或实现绩效目标。缺乏科学合理的考核标准与奖惩机制，导致执行过程随意性大，预期效果不明显。而且在外部监督检查中也表现乏力，存在重程序轻实质，重拨付轻管理，重结果轻过程，形成对预算执行结果与部门预算之间的差异，缺乏深层的调查与研究。

（六）预算管理人员专业化水平有待提升

目前，行政事业单位预算管理对专业技术性要求都比较高，然而，大多数行政事业单位的现状是人员编制不足，业务内容繁杂，除了管理层及部门专业技术人员外，专门从事财务管理的人员寥寥无几，再者，预算管理人员缺乏必要的专业能力及业务素质，工作积极性与责任心不强，无法保证预算管理的有效性。

由于大部分行政事业单位人员编制少，人员结构不合理，为完成预算工作，需要从其他岗位调整，这类人员对于预算的编制、管理及监管工作不太熟悉，而且缺乏必要的业务经验。投资严重不足，专业化水平低，无法根据单位的实际情况和具体问题做出合理的预算。只能参照以前的预算情况进行生搬硬套，或者完全依赖于单位领导的安排执行，无法保证单位预算编制的水平，在推进和完善预算管理进程上更是举步维艰。

三、加强行政事业单位部门预算管理的对策

（一）增强责任意识与部门协作

首先，应加强对行政事业单位主要领导的培训，增强预算管理知识体系的培训及能力提升，提高对预算编制、执行、监管等工作的认识，从思想观念上意识到预算管理的重要性，确保领导层在预算管理工作推进过程中的引领带头及促进作用。其次，集中学习《预算法》及《实施条例》等相关知识，从而促进全体干部职工学习预算知识，并深刻领会积极参与到预算管理中来，明确职责权限，增强责任意识。最后，加强行政事业单位部门间的协作机制，按照部门及事业规划，打破部门间各管一事的做法，协调配合，从项目手续及资金测算综合分析，推进项目支出事前绩效评估，充分调动部门间的关联性，增强协同意识，强化预算管理。

（二）加强预算项目管理

行政事业单位在实施项目预算前，应加强项目规划管理，按照相关政策要求及社会发展规划，根据相关政策要求和社会发展规划，并根据行业、部门、单位和事业的发展需要，经上级安排、专家评审或集体决策后，规划论证和评估项目可行性，避免与其他项目重叠。从项目实施必要性、可行性、经济合理性的角度，综合分析项目实施的成本效益性，制订科学的实施方案，在绩效目标上加以细化、明确，使整个项目从立项、筹划到实施都按科学严谨的方案执行，确保入库项目兼具可行性、真实性和必要性。

（三）规范预算编制方法

在进行预算编制方法与流程上，项目预算可以采用多种预算编制方法，而不必局限于增量预算编制范围内，应摆脱以前年度的干扰，从实际需要出发，按现有资源及项目情况加以分析、筹划，即采用零基预算法。一个项目的实施与操作，不可能与过去的项目完全契合，由于实施的成本、环境、时期都在变动，因此，对于项目预算，按照零基预算编制执行，不但有利于灵活应对环境的变化，更有助于增加编制透明度。除此之外，对于跨年度且实施期限较长的项目，比如公路建设，从项目选择到建设，时间长，跨度大，可以采用项目预算法执行编制，即按照规划方案实现目标的效果和所需的费用，经综合分析比对，然后按一定的标准选取最佳方案。

（四）推进预算绩效信息化管理

预算绩效管理体现了现代财政制度的改革和发展要求，也是国家治理体系发展的一场新的革命，随着预算绩效管理一体化信息系统的实施与推进，通过“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理和问责机制，促进各行政事业单位预算管理的制度化和规范化。預算管理信息一体化系统能够有效整合预算管理流程中的各个环节，形成全周期预算绩效信息化的闭环管理体系，从而实现科学筹划项目，细化绩效目标管理，落实在线预算编制、调整调剂、动态项目追踪、动态监控，从而全面、准确地衡量项目绩效水平，建立项目预算安排与绩效评价结果应用机制，有效提升项目预算管理能力及绩效水平。

（五）完善预算监管机制

首先，为保障预算管理能力的提高和强化预算监督，应组建或成立专门的预算管理部门，负责预算管理的各项流程，处理和分析预算编制、执行及考核等过程中出现的各种问题，制定奖罚问责机制。

其次，建立预算管理的业绩评价机制，将预算管理业绩考核机制纳入日常管理中，促进全员参与整体推进的形式，不仅激励了职工的参与意识，更重要的是保障了预算的执行效果;不断完善内部控制制度，提升单位整体管理水平，通过不相容职务岗位分离、会计核算管理控制等方法，加强对预算执行及资金使用等各环节的监控，保障预算执行的效率和效果。

最后，建立内部审计制度，对预算执行加强监督检查，在对财务会计信息的真实性与合法性进行监督的基础上，着重加强对预算制度和预算执行情况加以审计和监督，做到事前有预防，事中有监控，事后有整改。

（六）提升预算管理人员业务水平

首先，应加强组织建设，从归口部门或单位组建一支专门预算队伍，部门统一管理培训，统一财务预算操作，步调协同，业务共进，从而改善单位人手少业务多的矛盾;其次，应加强对各行政事业单位领导人员的培训，增强其对预算管理知识体系的重要性认识及能力提升，领导重视，才能形成聚合效应，要让领导在观念上有所转变，深刻认识到“花钱必问效，无效低效必问责”的绩效问责机制;最后，应推进预算管理人员的专业化培训，各预算部门单位要培养和打造一支业务精湛、预算能力强的“特种部队”，不但要在本专业上有所成就，而且在预算管理业务上要有所专长。培训方式上可以通过部门组织，也可以协同财政以及其他部门联合组织，通过广泛交流，开展有针对性的业务专业知识与操作技能培训。还可以聘请预算管理专家、举办各种培训班等方式进行法规及业务的宣教讲解，全面提升预算从业人员的专业化素质及业务操作技能。

四、结束语

只有不断发展、改革和完善现行部门预算管理机制，规范预算编制方法，细化预算执行，加强预算监督和考核。才能真正改善行政事业单位预算管理的低效性和非规范性，从而实现预算管理的最佳绩效和资金使用的最大效率。

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