国库集中支付业务存在的问题及意见建议

摘要：自2002年国库集中支付业务开展试点到今天，国库集中支付在提高财政资金使用效率、增强财政资金使用监控、避免挪用财政资金等方面发挥了很好的作用。但在实际的操作管理过程中，其缺点也开始逐步出现，主要表现在：账户设置重复、分散，导致资金流动透明度低，不利于有效管理并全面监督;垫款不能及时清算，影响银行资金流动性;财政资金滞留在预算单位，降低了使用效率;财政资金的使用过程缺乏事前监督，截留、挤占等问题经常发生。为进一步加强国库资金的管理，改革现行国库集中支付体制，逐步建立健全以国库单一账户制度为基础、以国库集中支付为主要形式的管理制度。

关键词：集中支付;预算管理

一、国库集中支付的含义

集中支付制度是国库集中收付制度的主要组成部分，它是通过改变了我国现行的财政资金的层层拨付程序，通过计算机网络信息安全技术提高财政资金的使用效益，由各预算单位在指定的代理银行开设集中支付清算专户，将财政资金存入集中支付专户，单位在需要购买所需商品或支付其劳务款项时提出支付申请，经国库集中支付机构审批通过后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。

二、集中支付的特点

1.国库集中支付制度是相对于分散支付而言的。在财政资金分散支付的制度下，财政资金的拨付程序是由各预算单位按照国家预算级次一级一级上报用款计划，再由财政机构按照下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，再由一级单位按照预算级次下拨到基层单位，基层单位则根据相关部门的规定和工作需要，购买商品或支付劳务款项，构成资金的实际支出。集中支付方式改变了已有的拨付方式，由各预算单位在指定的代理银行开设国库集中支付专户，在需要购买商品或支付劳务款项时提出清算申请，经集中支付机构审批后，将资金从集中支付专户直接支付到收款人。

2.国库集中支付制度改进了对各预算单位可使用财政资金的事前监督及事中控制。国库集中支付制度实施前，存在预算单位重复、账户分散设置、财政资金流经环节过多的情况，因此对财政资金使用的全过程缺乏有效监督。由于由各单位自行管理其银行帐户，对资金拥有实际的支配决定权，导致国库资金支出随意性较大，使用过程中挪用、挤占国库资金的情况频繁发生。财政部门只能依靠各预算单位的财务报告对资金使用情况进行事后监督，无法及时发现和制止资金使用过程中的违规行为。

3.国库集中支付制度可以有效提升财政国库资金的使用效率。在财政资金实施国库集中支付制度前，存在资金分散的情况，造成了大量的财政资金滞留在各预算单位的账户中，造成了财政资金的大量沉淀，在银行低息存储，资金实际使用效率较低。金融经济和社会事业在发展的进程中往往需要大量资金，但反过来又向银行高息借款，大大增加了政府的运行成本。

三、国库集中支付运行过程中遇到的问题

1.财政资金运行监管不到位。为了防止财政资金使用透明度不高，不利于对其实施更加有效、全面的监督，财政部门通过使用单一账户对各预算单位财政资金的使用进行管理监督，由于单位实体账户和零余额账户是同时存在的，预算单位可以将财政资金转移到他们的实体账户上，以实现逃避监管、截留部分财政资金的目的。

2.集中支付代理银行获批较易。随着地方经济的快速发展，各地地方政府的基建、扶贫等产业项目日渐增多，各商业银行也想通过这一机会与地方政府加强合作。在集中支付开展的过程中存在商业银行取得了集中支付代理资格但一直未开展相关业务的情况。主要原因是商业银行代理资格审批容易，但退出管理机制不完善。因为代理银行的资质审查、准入及退出机制方面合理的量化指标不足，代理银行资格的退出机制缺失，存在一些已取得资格但未开展业务的银行机构。

3.信息系统建设有待完善。财政资金实行国库集中支付制度后，其拨付管理环节将产生重大的变革，产生海量数据，只有通过建设现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金的安全、高效、快捷支付。但是，与现行国库集中支付系统相配套的信息系统建设还比较滞后，集中支付无纸化系统存在的问题较多，系统闪退、卡顿等现象频出，而且国库集中支付系统的数据无法与其他相关部门共享，在实际操作中容易脱节。

四、进一步完善国库集中支付业务的建议措施

1.研究制定具体的国库集中支付监管制度。在制度制定中，明确人民银行、财政部门和代理银行各自的职责和义务，从监管的角度规范集中支付业务的具体行为，重点规范各方的责任以及监管权、处罚权和相应罚则。同时应加强国库部门对财政资金的事前、事后监督检查职能，建立起对财政资金安全使用的最后一道监督屏障。

2.在现行相关规定下，集中支付业务代理协议的签订主要由商业银行与中国人民银行国库部门签订并管理。在现行的制度管理模式下，应尽快进行集中支付资金清算协议的修订，增加禁止代理银行违规垫付的条款，对违反协议开展集中支付业务的代理银行，应当及时中止其业务。提高对代理银行定期报送相关数据的要求，进一步约束其集中支付业务行为，最大限度防范财政资金风险。同时，建立财政部门、人民银行及代理银行等部门的协同工作机制，从事前、事中、事后各渠道共同规范集中支付业务，高效防范集中支付业务风险。

3.优化集中支付操作系统，完善系统各项功能。目前地方财政部门的集中支付系统是独立开发的，各地情况不同。建议财政部开发全国性的集中支付信息系统，实现集中支付各管理机构的数据互通。通过加密手段对系统间传递的资金清算信息进行保护。积极推进国库会计系统与财政集中支付系统联网建设，实现信息封闭运行，弱化对原始资金清算信息的人工干预能力，强化报文信息的安全性和真實性。通过系统间的自动对账功能，避免因手工对账差错带来不必要的资金安全风险。

作者简介：张国庆（1991.8-），男，汉族，甘肃张掖，本科，助理经济师。