农村集体产权制度改革中实现农民“抵押担保权”的困境及对策

赵士鹏

党的十八届三中全会《决定》指出，要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。根据中央要求，自2015年以来，在中央农办和农业农村部（原农业部）的领导和推动下，全国各地已陆续开展了五批农村集体产权制度改革试点工作，预计截至2021年年底，这项工作要实现基本完成。

集体经营性资产股份权能改革（以下简称：股份权能改革）是农村集体产权制度改革的核心内容。按中央改革方案的要求，要“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。改革推进五年以来，在各地实践中，农民的占有权、收益权得到了很好的落实;有偿退出权和继承权落实的路径也有了很好的保障;但在实现“抵押担保权”方面还存在较大困难。

一、股份权能改革关键步骤及六项权能实现情况

（一）股份权能改革关键步骤

第一，清产核资、摸清集体家底。长期以来我国农村“政经不分”（村委会和集体经济组织职责不清），造成各村集体资产管理混乱、经营不善（或者说没有经营），甚至有腐败现象的发生。在这次改革中，各村首先摸清了各自资产家底;并把资产分为资源性资产（集体的耕地、林地、水面等）、经营性资产（用于经营的房屋、建筑物、机械设备、资金以及集体拥有的注册商标）和非经营性资产（用于教育、文化、卫生事业的设施）。

第二，确认成员、保障成员权利。农村长期“政经不分”，不可避免地造成“村民”和“集体经济组织成员（以下简称“成员”）”界线不清，损害了成员应有的权利。这次改革中各地按照尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则，因地制宜地制定了《集体经济组织成员身份界定指导意见》;然后按《集体经济组织成员身份界定指导意见》开展成员认定工作，成员认定后，上报县级农业农村主管部门备案，此举有效保证了成员权利。

第三，折股量化、开展股份合作。股份合作主要是在有经营性净资产的村开展。具体做法是将经营性净资产全部折股量化到成员，再由成员自发成立股份经济合作社，开展股份合作。

第四，成立组织、明确主体地位。由县级农村主管部门受理各集体经济股份合作社登记备案，统一颁发组织证明书，赋予其市场主体地位。集体经济组织可以到银行开户，平等参与市场竞争。

第五，设置股权、赋予农民财产权。按照党的十八届三中全会《决定》精神，国家“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，充分保障了农民的财产权。

（二）权能实现情况

农村集体产权制度改革五年来，农民对集体资产股份的六项权能有了不同程度的实现，其中占有权、收益权实现最为充分，有偿退出权和继承权路径畅通，但抵押权和担保权路径不畅。

首先，占有权和收益权。占有权以集体资产股权证书的形式得以实现，股权证书是以户发放。收益权以每年领取集体分红的形式得以实现，目前由于各村经营性资产体量大小不一，经营收益也不尽相同，所以各村分红也有多有少。但不管集体经济组织给成员分红多少，却实实在在地实现了农民对集体资产的收益权，农民也因此对集体有了归属感、认同感和获得感，此项工作意义重大。这两项权能实现的比较完全。

其次，有偿退出权和继承权。在集体资产股份权能改革中，各地都出台《农村集体资产股份有偿退出和继承管理暂行辦法》等相关制度性文件，农民所持股份按照章程约定可以在户内继承、社内流转。有偿退出权，只要成员提出申请，在一个经营年度结束后，理事会经过研究和成员大会表决通过，申请人可以实现有偿退出。继承权，因为股权证书是以户发放，股权为户内共享，所以这项权能实现更为便捷。这两项权能实现的也比较完全。

最后，抵押权和担保权。2020年10月，本文调查了某县151个农业村（社区）2017～2019年来股权抵押担保融资情况。调查共发放问卷151份，回收问卷117份，其中有效问卷101份。在回收101份问卷中，三年来共有3个村农民通过集体经营资产股份抵押贷款28.7万。101个村3年来通过集体经营资产股份抵押担保融资金额仅有28.7万元。这充分说明集体经营性资产股份要实现“抵押担保权”还存在着较大困境。

二、集体经营性资产股份实现“抵押担保权”难的原因分析

任何人到金融机构去融资，他所提供的财（物、股份）做为抵押担保物，除拥有完整权利外，还必须经过评估和登记环节;贷款到期，贷款人如不能按期还款，抵押担保物要进入处置环节。在这些环节中，除了需要贷款人和金融机构参与处，还需要有评估机构、登记机构和拍卖机构的参与。

通过对抵押担保业务环节和参与的相当主体的梳理不难看出，占有收益权和有偿退出继承权之所以容易实现，是因为在实现这些权能的过程中，基本上只要有集体经济组织和其相关成员参与，严格按合作社章程操作即可实现，到政府农经部门登记也较为容易。而抵押和担保权则不同于以上四项权能，而抵押担保权的实现，不是合作社自身就能解决的问题，还不可避免的要与集体经济组织外部主体发生关系，除金融机构外，还有评估机构、登记机构和拍卖机构。

所以目前因为涉及农村集体经营性资产的评估机构、登记机构和拍卖机构还不健全，金融机构参与这项业务的积极性不高。所以目前农民集体经营性资产股份的“抵押担保权”实现难度较大。下面以房产产抵押担保做对照，做具体分析。

（一）评估环节

房产抵押担保前要评估其价值，然后根据评估价值，银行才相应设置放贷额。目前全国各地都有正规房产评估机构开展这项业务，这些评估机构也取得了相应资质。再对比集体经营资产股份的评估工作，一是由于股份权能改革刚开展五年，全国许多农村还没有完成这项工作;二是由于集体经营性资产组成复杂，有养殖业种植业、收购加工来、甚至还有集体拥有的品牌（如全国改革第一村凤阳小岗村的“小岗”品牌），所以目前我国还没有哪家机构能对农村集体经营资产股份开展价值评估。即使评估机构有这个业务水准，但其执业范围也还没有“评估集体经营性资产”这一项。