长三角一体化背景下 城市生活垃圾分类的合肥实践

摘要：长三角地区有着地脉相连、文脉相通、商脉相融的社会基础，将有可能成为我国城市生活垃圾统一分类的先行示范区。但合肥市在与长三角其他城市生活垃圾分类实践相比，仍存在较大差距。一是制度层面上分类标准差异显著，体制机制尚需完善;二是宣传层面上政策宣传力度不够，分类意识有待强化;三是行动层面上存在基础建设不足，奖惩措施不力等问题。基于此，合肥市在实现自身创新发展的同时，应当紧扣长三角一体化发展战略，充分发挥政府主导作用，健全垃圾分类体制与治理机制，积极营造绿色城市、无废城市、低碳城市的社会风尚。

关键词：长三角一体化;生活垃圾分类;方兴社区;合肥实践

中图分类号：X799.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.04.006

目前，长江三角洲区域一体化（以下简称长三角一体化）发展已上升为国家战略。2020年8月22日，习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出：“要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，紧扣一体化和高质量两个关键词抓好工作，夯实长三角地区绿色发展基础，狠抓生态环境突出问题整改。” [1]继“雾霾”后，“垃圾围城”已成为影响中国范围更广、更为严重的生态环境污染现象。城市生活垃圾分类不仅关系人民群众的人居环境，也是体现社会文明程度的重要标志。早在2018年进博会期间，习近平总书记考察上海时就曾指出：“垃圾分类工作就是新时尚，普遍推行垃圾分类制度，是关系13亿多人生活环境改善，关系到垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理的重要工作。”

合肥市作为全国首批实施生活垃圾强制分类的46个试点城市之一，近年来，在生活垃圾分类工作推进过程中取得了一定的成效，特别是辖区内的方兴社区（街道级）通过深化生活垃圾分类前端治理形成卓有特色的“方兴模式”。但从整体上看，合肥与长三角区域其他城市生活垃圾分类工作相比仍存在较大差距。基于此，明确当前长三角主要城市开展垃圾分类工作的意义，总结合肥市垃圾分类工作的有益经验，并分析其不足之处，就尤为必要。

一、长三角一体化背景下城市垃圾分类的现实意义

●生活垃圾分类是长三角经济一体化的制度基础

长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，为带动全国经济发展做出了重要贡献。作为中国经济社会发展的领头羊，长三角地区在取得经济高速增长的同时，也面临着严峻的资源环境压力。以上海市为例，2019年上海市环卫系统统计的生活垃圾清运量为899.5万吨，占全国总量的4.4%，是中国垃圾产生量最大的城市。[2]从整个长三角地区来看，近年来工业固废持续增长，从2009年的11048.7万吨增长到2019年的32005.4万吨，十年间增长了152%。[3]此外，随着快递、外卖行业的迅猛发展以及人们生活方式的变化，废塑料等各类包装废弃物产生量呈快速增长的态势。因此，在制度层面上强力推行生活垃圾分类，这是推进长三角经济协调发展、实行绿色生产生活方式的必然要求。没有垃圾分类制度作为基础，长三角一体化发展难以走向高质量、可持续的现代化之路。

●生活垃圾分类是长三角人文一体化的社会基础

长三角区域有着源远流长的历史文化基础，以江南文化为大背景，同时融合了徽文化、吴越文化与近现代的海派文化。换言之，长三角区域内具有相似的生活方式、风俗习惯，社会意识形态较为接近。但是改革开放以来，长三角地区发展呈现出十分显著的区域不平衡、不充分的现象，以日常生活方式为内涵的社会基础逐渐走向分异。这种情况如果任其发展，显然与高质量发展的目标相背离。因此，党中央决定实施长三角一体化发展战略。其中，实现生活垃圾分类的一体化，就是十分重要的社会建设工程。众所周知，生活垃圾分类不是简单的处理日常生活废弃之物，而是人们生活方式尤其是价值观和社会责任意识的集中体现。生活垃圾分类工作在实践中既需要政府对市民垃圾分类行为予以“硬约束”（制度建设），更离不开市民在文化心理层面对垃圾分类的主观认同，并逐步养成自觉分类的生活习惯。因此，只有在社会基础层面真正建立长三角区域城市间垃圾分类合作机制，才能够有效促进长三角区域一体化国家战略由理念到实践的现实转变，继往开来打造一个生态宜居、社会和谐、充满幸福感的“升级版”人文一体化长三角。

●生活垃圾分类是长三角生态一体化的环境基础

生态一体化是长三角区域高质量发展的重要维度和具体内容。生態一体化以全局观来应对局部与全域的生态问题，通过多主体参与、利益协调、协作共商的方式，共同构建区域环境保护体系，共同制订区域环境保护防范体系标准，采取共同的政策与措施来解决生态问题。[4]随着长三角区域经济的不断发展，长三角区域的生态问题频发，在一定程度上制约了区域的高质量发展与一体化进程。据统计，2017年上海市废塑料本地资源化利用率仅为17%，废玻璃、废纸等大量废弃物流入长三角区域，给长三角区域造成很大的环境污染风险。[5]2018年，安徽破获长江沿岸跨省倾倒7840吨危险废物案，涉案公私财产损失达518万元，生态环境恢复工程费用达621万元。因此，加强固体废弃物和城市垃圾分类处置联防联控，杜绝以邻为壑现象，实现社会环境与自然环境的同步建设、共同发展，已成为长三角一体化高质量发展不可或缺的现实基础。

二、“方兴模式”：合肥市生活垃圾分类的生动实践

●合肥市垃圾分类的现状与成效

据合肥市统计局发布的全市第七次全国人口普查公报显示，截至2020年11月1日，全市常住人口中，居住在城镇的人口为770.92万人，占82.28%，与2010年合肥市第六次全国人口普查相比，全市城镇人口增加302.92万人，城镇人口比重上升19.52个百分点。[6]伴随着合肥市人口不断增加的是大量城市生活垃圾的产生。目前，合肥市区除可回收物之外的生活垃圾日处理量约为5300 吨，是十年前的 3 倍多。对此，从2017 年合肥市被列为垃圾强制分类试点城市以来，安徽省人民政府办公厅、合肥市委市政府先后出台了《关于进一步加强生活垃圾分类工作的通知》《合肥市生活垃圾分类工作实施方案》等政策文件（见表1），按照可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾四类分别处置生活垃圾。目前，合肥共有垃圾填埋场1座（龙泉山垃圾填埋场），位于肥东县桥头集镇，占地1500亩，已累计填埋垃圾超过1000万吨;焚烧发电厂3座，分别为中节能（合肥）可再生能源有限公司、肥西生活垃圾焚烧发电厂、北城生活垃圾焚烧发电厂，其中，中节能（合肥）可再生能源有限公司年发电量约2.435亿干瓦时，扣除厂用电后，年上网电量约2亿千瓦时，年节约标煤约10万吨，年减排二氧化碳约20万吨;电子电器废弃物处理厂1座（安徽广源科技发展有限公司），经营业务主要为废旧冰箱无害化处理及资源回收处理、废旧微型计算机CRT及液晶电视机综合拆解资源回收处理、废旧空气调节器及洗衣机综合拆解资源回收处理;餐厨垃圾处理厂1座（合肥非凡生物科技有限公司），年处理餐厨垃圾量72000吨，年产有机肥28000吨。此外，目前合肥全市共有12个街道、230个社区、869个公共机构、298座中小学全面开展生活垃圾分类，9个城市生活垃圾示范片区基本建成。

●典型案例：方兴社区垃圾分类实践

合肥市包河区方兴社区于2015年5月成立，是合肥市第二个街道级大社区，省行政中心所在地，总面积11.8平方公里，规划人口22.5万，现实际居住28758户、人口85764人，现有可封闭居民小区18个（其中新建成交付小区5个），涵盖大中小型商品房小区、大型回迁小区、机关团购房小区、省部级领导周转房小区等各种类型。

2018年，方兴社区认真落实市、区关于推进生活垃圾分类工作的部署要求，加强垃圾分类知识学习，树立垃圾分类意识，谋划整体工作思路，为推进垃圾分类工作打下认识基础和思想铺垫。2019年，社区党委组织工作人员赴长三角主要城市实地参观考察，吸取先行地区的经验教训，结合本地实际，进一步明确了垃圾分类工作的方式方法和具体举措。尤其是2020年，围绕全面贯彻落实《合肥市生活垃圾分类管理条例》，方兴社区以全区首个生活垃圾分类示范片区建设为契机，先行先试，积极创新，全域推进集中投放点建设，全面探索建立宣传发动、站点建设、投放收集、日常管理等工作机制，形成生活垃圾分类前端治理的“方兴模式”。

在具体实践中，方兴社区牢固树立“垃圾分类工作就是新时尚”“垃圾分类集中投放点也是一道风景线”的工作理念，以生活垃圾分类“三化三全”（减量化、资源化、无害化，全区域覆盖、全链条统筹、全方位推进）为整体思路，坚持做到“三个结合”（与打造全域党建、发挥基层党组织政治功能相结合，与走好新时代党的群众路线相结合，与推进社区治理体系和治理能力现代化相结合）。紧扣生活垃圾分类宣传培训、垃圾集中投放点设计选址、施工建设、运营管理“四个环节”，建立起组织领导、每周调度、包联督促、矛盾调处“四项机制”，探索出生活垃圾分類“三类宣传”“民意征集”“信息公布”“双向监督”“五方确认”“三员配备”“示范带动”“专题协商”等有效做法，形成了垃圾分类工作党建引领、宣传先行、群众参与、全链一体的推进格局。截至目前，全社区66个集中投放点即将建设完成，6个小区已实现“撤桶并点”，居民群众垃圾分类意识普遍增强，“四分法”分类知识广泛普及，分类投放、分类收集、分类运输的前端治理体系基本形成，由生活垃圾分类引领的新时尚、新习惯、新生活已在全社区深入人心、蔚然成风。

三、长三角一体化背景下合肥市生活垃圾分类面临的挑战

●制度层面：分类标准差异显著，体制机制尚需完善

目前，长三角地区“三省一市”在生活垃圾分类方面存在着分类标准的显著差异，如涉及厨余垃圾分类问题，上海叫湿垃圾，杭州叫易腐垃圾，而合肥叫餐厨垃圾（见表2）。

从表面上看是长三角区域内各城市根据地方性法规政策对本地生活垃圾分类作出的不同规定，但如将其放置在区域整体和长三角一体化发展角度来看，却暗含一种“非合作式博弈”。对长三角地区而言，由于生活垃圾分类标准不同，导致异地人员流动中的垃圾投放容易出错，这在某种程度上增加了区域内市民的生活垃圾分类的学习成本和守法成本，带来了垃圾投放的诸多不便。此外，由于合肥市推行垃圾分类工作起步较晚、经验缺乏，在体制机制上也存在不足之处。例如：2017 年包河区以市场化方式在全市率先启动垃圾分类试点工作，2018 年蜀山区、庐阳区也同样以市场化方式启动该工作，瑶海区和经开区随后也开始了相应尝试，但是一直是分区处理，缺少统一的分类工作推进标准和顶层设计作指导，各级城管局作为垃圾分类的主管部门，工作涉及范围广、人数多，考核实行难度大，使得仅仅依靠城管局为主体的垃圾分类工作步履维艰，规范化、制度化的生活垃圾分类机制仍处于探索之中。

●宣传层面：政策宣传力度不够，分类意识有待提升

开展垃圾分类宣传是普及垃圾分类知识的起点，也是帮助居民培养垃圾分类意识的基础。目前，上海市级党政机关带头，成立了市、区、街镇三级垃圾分类宣讲团，共培养垃圾分类宣讲师1700余名;为推进全社会各阶层各行业垃圾分类工作，市级机关党工委发出垃圾分类倡议书1800余万份，市教委还探索将垃圾分类知识纳入中小学教育内容，作为全市中小学“开学第一课”的重要内容;调动全市各地区宣传资源，举办垃圾分类宣传活动超过 1.8 万场，发放有关垃圾分类宣传资料1500余万份，完成入户宣传 680 余万户。[7]相较于上海而言，合肥市垃圾分类宣传的深度、广度都不够，且大多通过街头巷尾的横幅、标语进行宣传，很多居民不清楚市区垃圾分类的具体措施。笔者在面向合肥的学生、职工、游客发放的 1000 份问卷中，91.39% 的问卷回复表示没有完全了解垃圾分类细则。此外，笔者在包河区方兴社区的调查了解到，部分居民之所以对垃圾分类不抱有信心是因为“前分后混”的尴尬局面屡见不鲜，即使居民在前端进行垃圾分类，而物业公司为了方便处理，常常将分类好的垃圾“混合混运”，这极大的挫伤了居民参与垃圾分类的积极性。

●行动层面：基础建设不足，奖惩措施不力

目前，合肥市生活垃圾在末端处置上存在基础设施建设不足的状况。例如：合肥市龙泉山垃圾填埋场的日均垃圾填埋量约 2000 吨，一期填埋场在 2007 年就被填满，比预计时间提前了3 年;合肥市唯一的餐厨垃圾处理厂非凡生物科技有限公司，因为垃圾处理能力不够，每天 600-800 吨泔水中只有 200 吨可以进行环保处理，剩下的 400-600 吨只能焚烧处理。[8]此外，笔者在合肥市城管局调研了解到，由于垃圾处理厂机器损耗大，厂家时常出现设备故障维修等问题，停工整顿影响全市垃圾处理效率。由此可见，通过一系列奖惩措施对居民生活垃圾进行前端分类刻不容缓。例如：上海市在厨余垃圾分类上借助“绿色账户”模式，激励全市1万余个小区超过500万户市民参与生活垃圾分类，截止2019年4月全市已经累计发放绿色账户卡571万张，促使生活垃圾资源回收利用率达到 35%以上。[9]浙江省杭州市余杭区借助第三方垃圾分类公司——“虎哥回收”，通过“前端简约、过程监管、后端产业化”的方式，驱动整个垃圾分类过程，实现垃圾收运系统与回收系统“两网”有效融合，截止目前，“虎哥回收”提供了余杭区1200余个就业岗位，全区可回收物的资源化利用率已达到95%以上。[10]而目前，合肥市包河区在垃圾分类工作中形成的“方兴模式”还有待进一步完善推广。另外，2020年上海市全年查处生活垃圾分类案件达642起，处罚金高达27.5万元。但合肥市自2020年12月1日正式施行《生活垃圾分类管理条例》以来，在官方媒体报道中尚未发现有主管部门对违反《条例》的单位和个人进行处罚，这在某种程度上表明合肥市垃圾分类“强制时代”还未真正到来。

四、长三角一体化背景下合肥市生活垃圾分类的路径优化

●发挥政府主导作用，健全体制机制

长三角区域是我国人口密集和经济最发达地区，垃圾无害化处理能力与迅速增长的垃圾处理需求的矛盾日益突出，面对日益庞大的垃圾产生量，单靠区域某一城市范围内资源化和无害处置将无法应对。

合肥作为长三角城市群副中心，全国首批实施生活垃圾强制分类的46个试点城市之一，应明确各级政府垃圾分类工作的责任分工，完善地方法规制度。建议成立市、县、区（街道）、社区（村）垃圾分类工作领导小组，将垃圾分类工作作为“党政一把手工程”，开展专题会议研讨，在城管局主管的基础上具体明确多个部门的工作职责、分工和考核标准。从管理者到被管理者，从分类、运输到处理都要权责细分，避免出现漏洞，形成高位推动下的齐抓共管局面。目前，《合肥市生活垃圾分类管理条例》已由安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准通过，下一步市、县、区城市管理部门要积极组织编制生活垃圾分类管理专项规划以及处理设施建设专项规划，尽快实现垃圾分类的属地管理。同时，要加强垃圾分类体系建设，制定一批符合市情的环保产业政策和配套政策，以及适用于基层的社区垃圾分类管理办法、小区环保文明公约等。

●扩展宣传渠道，营造良好的社会氛围。

长三角地缘相近，历史文化相通，人文习惯相似。因此，在生活垃圾分类方面也容易做到一致。与上海、杭州等长三角主要城市相比，合肥市开展生活垃圾分类工作正处于“初级阶段”，市民对垃圾分类的目的、意义及作用还不够了解。为此，合肥市垃圾分类工作前期重点应加大垃圾分类宣传力度，逐步培养起居民自觉分类的良好意识。

一是督促传统媒体通过新闻报道宣传垃圾分类重要性，调动新媒体、各级党政平台通过创新内容（动漫、图片、投票、小游戏等方式）让大家熟悉垃圾分类的意义。发挥好相关组织的宣传作用，比如政府委托课题招标、校园课程、团委青年宣讲、各单位道德讲堂、社区文明创建中体现垃圾分类知识宣传等等。另外，通过开展多种形式的活动（知识竞赛、书画展、征文等），以点促面推进垃圾分类观念深入人心。例如，在高校、科研单位的学术论坛开设长三角一体化生活垃圾分类专题论坛，发挥学术智库作用。

二是发挥好党员先锋模范作用，党员利用听党课、到社区报到等党组织活动，以及在“学习强国”APP 上学习和答题，掌握垃圾分类的方法，争当践行垃圾分类工作的排头兵，从而引导家庭成员乃至一个家族自觉地进行垃圾分类。例如，包河区方兴社区在开展垃圾分类工作中，形成“社区党委-居民区党组织-楼栋党小组”三级网格撬动垃圾分类前端治理，形成富有特色的“方兴模式”值得全市其他城市社区学习借鉴。

三是发挥垃圾分类移动展馆的科普作用，通过展示“分类运输+分类处理+分类利用”的全产业链建设，核算垃圾回收利用价值，用数据、标准、流程强化环保理念。可以考虑在省图书馆、博物馆、名人馆、创新馆、市科技馆等场所设置垃圾分类流动展馆，提升居民的熟知度和操作感。例如，经开区联想科技港建有占地面积近200平米的安徽省首家现代化垃圾分类体验中心，配备有垃圾分类体验互动游戏、垃圾分类展示流程沙盘、垃圾分类回收利用作品等设施。

●加强垃圾分类技术创新，实现垃圾分类智能化

长三角地区是我国科技创新最发达的地区之一，科研力量雄厚。截止目前，R&D 人员全时当量、R&D 经费支出总额分别占全国的35.88%、31.97%，三项专利授权量、新产品销售收入额分别占全国的33.24%、35.83%，移动互联网用户占常住人口比例达 109.8%，高于全国 18.4 个百分点。[11]合肥是长三角科技创新的策源地，近年来，在创新平台建设上形成了以高校、科研院所和企业等为主体的产学研协同创新体系。对此，合肥市可以通过加强垃圾分类技术资源创新，实现垃圾分类走向智能化。

一是对垃圾分类进行源头管控，加强垃圾分类收集技术研发。城市生活垃圾分类的关键在于源头管控，将居民、公共机构（学校、医院、火车站）和街道纳入到全源头垃圾分类收集链条，从垃圾产生的重要源头进行集中管控，并且依托合肥市科技创新资源对可回收垃圾进行技术研究，提高可回收垃圾循环利用率，实现垃圾减量。

二是在“互联网+”、云计算、大数据的背景下，对城市生活垃圾产生量、区域分布规律、居民投放习惯等投放规律进行数据采集，进一步优化垃圾回收点占地空间，降低垃圾运输成本，提升垃圾分类回收效率。

三是进一步加强智慧社区建设、采取垃圾分类“智慧综管”模式，将人工智能技术应用于垃圾分类前端治理中，提高垃圾分拣的纯净度，实现垃圾分类的智能化发展。目前合肥市方兴社区作为全市智慧社区试点单位，经过长达4年的创建，已经将智慧治理融入社区建设方方面面，如在开展垃圾分类工作中，其辖区内文一名门湖语小区垃圾分类收集站点就采用智能分类方式，显著提高垃圾分类的效率与质量。[12]

五、结语

城市社区生活垃圾分类能够减少环境污染和促进再生资源的利用，目前，推行垃圾分类已经成为城市生态文明建设的重要标志。长三角地区地脉相连、文脉相通、商脉相融，最有可能成为我国生活垃圾统一分类的先行示范区。因此，本文尝试通过对长三角副中心合肥市生活垃圾分类的研究，找出当前合肥市生活垃圾分类工作存在的问题以及面临的挑战。最后从合肥融入长三角更高质量一体化发展的视角出发，对合肥市垃圾分类工作提出了路径优化策略，以期为我国城市垃圾分类治理提供些许借鉴与参考。

基金项目

教育部文科重点研究基地重大项目《中国网络社会的现实基础、本土特色与运行模式研究》（19JJD840003）、安徽省合肥市包河区人民政府招标项目《合肥市方兴智慧社区研究》（2017FBCZ351

9）、合肥市长丰县人民政府招标项目《城乡社区治理创新研究》（2019FCFN0398）阶段性研究成果。

参考文献

[1]习近平主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/22/c_1126399990.htm.2020-08-22.

[2]陈文龙，董振武.上海市垃圾产量影响因素分析及规模预测——基于灰色系统理论的研究[J].再生资源与循环经济，2020，（5）.

[3]余倩倩. 长三角地区产业结构绿色转型升级评价研究[D].南京邮电大学，2020.

[4]程晓君.长三角区域生态一体化的安徽路径研究[J].安徽行政学院学报，2021，（1）.

[5]胡艳，张安伟.长三角区域一体化生态优化效应研究[J].城市问题，2020，（6）.

[6]合肥市统计局.合肥市第七次全国人口普查公报（第五号）[EB/OL]. http：//tjj.hefei.gov.cn/tjyw/tjgb/14735565.html.2021-05-21.

[7]钱坤.从激励性到强制性：城市社区垃圾分类的实践模式、逻辑转换与实现路径[J].华东理工大学学报（社会科学版），2019，（5）.

[8]朱梦姗，卢伟.城市垃圾分类工作的实践困境与对策建议——以合肥市为例[J].中共合肥市委党校学报，2019，（6）.

[9]楊静萱，魏璟耀，梁清潇，应易宸，王天荣.基于“绿色账户”实行的垃圾分类机制优化研究[J].经营与管理，2020，（7）.

[10]屈群苹.市场驱动型治理：城市垃圾“弱前强后”分类的实践逻辑[J].浙江学刊，2021，（1）.

[11]程必定.长三角更高质量一体化发展新论[J].学术界，2019，（11）.

[12]丁京.城市社区垃圾分类的现实困境及其突破路径——以合肥市F社区为例[J].西安石油大学学报（社会科学版），2020，（3）.

作者简介

丁京，安徽大学社会与政治学院博士研究生，研究方向：社会管理与社会政策。

责任编辑 张巩