推动长三角一体化示范区产业协同发展

朱正伟 盛群华 郑家臻

[摘 要]长三角一体化示范区成功的关键是建立产业协同发展和利益协同机制。综合各方调研情况，总体考虑坚持三大基本原则：一是坚持“1+1>2”原则，多做加法，慎做减法，充分调动各方积极性;二是坚持可复制可推广原则，多推市场工具，慎做政府干预，严格界定各方责权利边界;三是坚持实事求是、有利工作推进原则，坚持局部试点示范先行，稳妥有序推进。

[关键词]长三角一体化;产业协同;产业集群

长三角更高质量一体化发展的难点和瓶颈在于，在不打破现有行政管理体制背景下如何有效推进产业协同和利益共享。为此，笔者以示范区作为突破点，实地调研走访了上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善的一体化对接部门以及G60科创走廊办公室、长三角办公室等，梳理研究产业协同发展中存在的“卡脖子”的壁垒问题和利益共享机制，提出若干对策建议。

一、一体化示范区产业协同发展的现状与差距

从产业发展阶段来看，两区一县差异明显。2018年底，青浦区三产占比达到55.6%，基本形成了以现代服务业为主导、以先进制造业为支撑的产业发展体系;而嘉善和吴江尚处于以制造业为主导（嘉善，55.01%）或制造业与服务业双轮驱动（吴江，49.5%、48.4%）的发展阶段。

从产业发展集中度来看，两区一县主导产业相对较为分散，协同度较低。三地对外公布的主导产业门类共有14个领域，但是相同或相近的仅为电子信息产业和装备制造产业，分别占示范区规模以上产值比重的17.4%、20.3%。其他产业地方传统特色鲜明，嘉善重点集中在木业家具、纺织服装，吴江重点集中在丝绸纺织、光电缆，青浦重点集中在会展、物流、商贸等服务业。

从产业发展的能级来看，亩均产出水平整体不高。从二三产增加值/建设用地指标来看，2018年青浦、嘉善、吴江三地分别为4.5亿元/平方公里、3.6亿元/平方公里、5.3亿元/平方公里，平均水平为4.6亿元/平方公里，远低于上海市平均水平10.3亿元/平方公里。

从产业发展的资源条件来看，土地资源相对紧张，目前，除嘉善尚余部分空间指标（19.3平方公里）外，青浦、吴江的建设用地空间指标已超过或接近天花板，分别为237.95平方公里、365.44平方公里，后续发展空间需要通过土地减量才能逐步释放。同时，地方财力和可使用债务空间也不充裕。从两区一县的财力情况看，吴江、青浦尽管地方一般公共预算收入突破200亿元，但是债务水平差距较大，2018年青浦债务余额仅为77.9亿元，而吴江相对较高，仅汾湖地区债务余额就高达203亿元，再融资难度较大;而嘉善地方财力相对较低，仅突破60亿元，且债务余额也已经达到104.69亿元，因此大规模的产业投入和公共基础投资都存在一定的压力。

二、一体化示范区产业协同发展的壁垒分析

从示范区产业协同发展的现状来看，距离高质量一体化发展的目标仍有较大差距，一些制约一体化发展的壁垒亟须突破。

1.管理体制的壁垒

（1）产业规划协同方面。两区一县由于行政区划不同，隶属关系不同，导致对毗邻区域的发展定位、发展战略、发展规划存在显著的不同。吴江和嘉善将沿沪地区定位为对接上海的前沿和重要经济承载区，均建立规模较大的省级经济技术开发区;而上海由于受水源地制约，青西地区一直定位为生态敏感地区，以保护和限制开发为主。因此，三地在产业发展的规划协同层面存在显著的先天缺陷。

（2）财政管理体制方面。在产业协同方面，跨省域的扶持政策在缺乏上位顶层设计和制度授权的情况下存在政策性的障碍，比如对于创新券及大型科学仪器的共享使用方面，财政补贴的地域限制和地方保护明显，各方外拓的积极性不高。在财税分成体制方面，地域性差异明显，涉及省、市、区（县）的财税分享机制整体协调难度较大，而且各地历史形成的财力转移支付机制也存在较大差异。

（3）行政审批权限方面。不同行政管理层级下的管理范围和行政授权各不相同，具体到产业发展领域，主要集中在规划、土地审批方面，协调成本高、审批效率相对较低。

2.政策标准的壁垒

（1）产业准入标准协同方面。由于三地的发展阶段不同、发展重点不同，在土地出让基准价格和亩均税收要求方面存在明显的差异，比如青浦新城地區2.0容积率的工业用地出让价格为不低于150万元/亩，产出要求为亩均税收不低于100万元/亩;而嘉善相应标准则分别为28.5万元/亩、30万元/亩;吴江汾湖地区则分别为24万元/亩、60万元/亩，且各区县之内细分区域标准又各不相同，既相互竞争，又缺乏协同，整体发展能级不高，产业分区和集群发展整体不明显。

（2）产业转移支持政策方面。在示范区内如何有序地引导产业梯次转移和推进各方利益的共享，依然存在制度的盲区，尚未形成有效的对接机制，一定程度上制约了长三角重点产业集群的发展。近年来，上海推进了大规模的产业结构调整和城市的有机更新，仅青浦区就有超过5000家企业调整或外迁，但是这种产业外迁基本上处于分散和自发状态，缺乏有效的政策引导和跨区域对接，部分优质产业资源，甚至世界500强企业迁出长三角落户到国内其他区域或东南亚。

（3）资质标准互认机制方面。示范区涉及苏浙沪三地，但是三地在产业协同方面资质和标准互认机制尚未建立，部分指标相对标准差距较大。比如在高新技术企业认定方面，研发费用占比等关键指标认定标准不尽相同，上海分类划断为3%—6%不等，最低档为销售额低于5000万元，而江苏、浙江均为3%—5%，销售额最低档为3000万元。

3.要素流动的壁垒

（1）人力资源流动方面。人才流动、户籍管理以及基本公共服务，这三者之间存在显著的制度关联和地域差异，且在教育、医疗、养老等基本公共服务以及社会保障政策接续方面存在区域对接和转移障碍，导致人力资源自由流动方面存在逆向交流障碍，亟须尽快打通并建立养老、医疗等社会保障省级统筹的标准衔接以及随个人流动的接续制度，同时，还要进一步打破两区一县的基本公共服务体系建设管理和服务标准差异，逐步推进示范区基本公共服务体系的标准化、均等化。

（2）金融要素流动方面。在资金融通方面，示范区同城功能尚未得到有效确立，跨区域的授信机制尚受制于传统地域限制，尚未实现跨区域分支机构互设和跨区域业务的全面开展，部分银行中介服务如通存通兑在示范区还未实现。同时，还要进一步破除区域产权、股权以及技术等交易市场的分割，实现区域金融市场的完善，破除金融市场的跨地域管制。

三、一体化示范区产业协同发展的对策建议

一体化示范区成功的关键是建立产业协同发展和利益协同机制。综合各方调研情况，总体考虑坚持三大基本原则：一是坚持“1+1>2”原则，多做加法，慎做减法，充分调动各方积极性;二是坚持可复制可推广原则，多推市场工具，慎做政府干预，严格界定各方责权利边界;三是坚持实事求是、有利工作推进原则，坚持局部试点示范先行，稳妥有序推进。

1.抓住三点，理顺示范区管理体制

当前，当务之急是要创新体制机制，打破多元管理层级，建立行之有效、执行有力的示范区管理机构，赋予管理主体关键管理权限，重点是强化“路子”“条子”“帽子”三方面核心职能。

（1）着力发挥规划实施的 “路子”职能。一是要强化示范区上位规划成果的权威性、代表性以及规划调整的严肃性，建立统一编制、联合征询、联合报批、共同实施的规划管理机制和国家层面发布后的贯彻落实机制，坚持“一张蓝图绘到底”;二是要进一步提高审批效率，学习中新苏州工业园区合作模式，强化示范区管理机构在下位规划审批、项目审批方面“路子”管控和纠偏职能，强化其对区域内新市镇总体规划、郊野单元规划、控详规划的审批以及区域内重大项目建设计划和土地出让计划的审核职能，加强规划引领和区域协同。

（2）着力发挥资金投向上的“条子”作用。一是强化示范区管理机构对于一体化工作的资金配置能力，建立示范区共同开发基金，通过市场化手段强化对两区一县共性基础设施和关键产业项目的投资引导作用;二是建立示范区“以奖代拨”资金，强化示范区管理机构对两区一县五个镇一体化服务保障工作的考核，发挥资金引导作用。

（3）着力完善管理机构的“帽子”功能。一是明确示范区管理机构对三地领导班子实行一体化推进职能方面的绩效考核权力及相应的人事任免的建议权;二是要参照援外干部的考察机制，建立示范区管理机构干部选調和独立的考评晋升机制，提高示范区管理机构的执行力。

2.推进产业协同，打造万亿级产业集群

电子信息和装备制造产业是示范区现有产业体系中协同度最高且产业规模过千亿的产业，未来随着华为、京东方等重点企业的加入，发展空间巨大，有望成为长三角突破万亿级的高端信息和人工智能产业集群。同时，随着示范区的启动，物流、会展产业也有望进一步成长为带动或超过千亿级的服务业发展集群。

（1）加强产业规划引领。一是制定示范区主导产业和重点产业集群发展规划，完善示范区产业协同布局和“多规合一”，避免低水平同质竞争和低水平无序发展。二是强化多中心、组团式、集约型的空间布局背景下，推进规划要素总量和空间腾退的整体统筹，在兼顾三方既得利益的基础上推进产业适度分区。

（2）加强产业准入协同。一是建立产业准入正面清单制度和差异化准入标准，并动态推进底部标准抬升和平均标准提升，推进“四个论英雄”和高质量发展。二是建立重大产业项目跨区域协同招商机制，聚焦具有区域比较优势的高端智能制造和5G信息技术产业集群，推进跨区域的协同招商和产业项目的跨区域落地，统筹推进落地税收及重要经济指标的按价值链差额分成。

（3）加强产业转移引导。一是在体制方面要组建专门协同招商队伍，试点推进示范区产业转移虚拟共享园区，推进产业转移信息共享和政策发布，协调重大产业项目协同招商。二是完善支持政策，建立以人员、企业为标的的政策支撑体系。两区一县要进一步完善对企业在示范区内迁移过程中户籍人口跨区域就业的交通补贴和就业奖励政策，同步建立示范区大型科学设施和共享公共服务平台的注册地企业补贴政策，避免政策壁垒;建立健全跨区域的资质互认和标准认证制度，进一步降低企业迁移的制度成本。三是建立跨区域转移企业的财税分享和重要经济指标超落户区域平均产出水平的锁定定期增量分成制度，强化对迁出地的政策激励。

（4）加强产业政策协调。建立区域重点产业标准化扶持政策清单制度和地方特色产业扶持政策保护期制度;定期联合审定并公布统一的政策标准、服务标准和地方特色产业目录，引领区域产业协同发展。

（5）加强产业合作提质。一是进一步完善和构建以现代企业制度为纽带的股权合作开发模式。在园区合作方面，鼓励中新苏州工业园区等国内外知名的专业化产业园区运营主体参与毗邻区域产业区块、沿湖荡功能区的整体开发和建设，推进PPP产业项目的规范化运作，以局部的市场一体化带动更高质量的发展一体化;在共同开发公司和共同开发基金构架下，推进重点区域的腾笼换鸟和一二级开发。对合作开发区域新增企业税收的地方实得部分按开发公司的股权结构进行分成。二是进一步完善行业自律和区域协作机制。鼓励龙头企业牵头组建自主发展型的专业化、职业化科研联盟、行业协会，加大政府购买服务力度，引导行业组织积极向区域产业链、创新链、价值链布局。

3.强化龙头担当，构建利益共享机制

在一体化示范区的实施过程中，上海要充分发挥龙头作用，彰显引领地位，重点在以下三个方面作出探索：

（1）财税共享方面关键要做实溢出效应共享。考虑到各地土地前期开发成本的投入和土地出让收益的差异，锁定既得收益，建立示范区溢出效应的共享制度。在锁定产业用地存量出让成本和现状出让收益的基础上，溢出部分纳入区域共同开发基金，统筹用于区域基础设施开发和后续社会管理。

（2）人才流动方面关键要在落户政策上取得突破。探索示范区人才特区制度，建立和完善以社保和居住年限为核心的统一的示范区人才积分制度和落户制度，推进积分互认、政策共享和一体化的基本公共服务，破除人才流动地区差异和壁垒;探索并逐步推进与长三角超大、特大城市户籍积分的换算制度，为全面高质量一体化奠定基础;建立统一的人才公共服务平台和人才市场，探索和推进示范区人才政策标准的一体化，建立公开透明的人才竞争机制。

（3）金融互通方面关键要率先试点示范。加快试点跨区域金融服务平台，建立长三角股权托管、产权交易等要素平台，试点将部分区域股权、产权交易分中心升级为长三角一体化示范区交易中心，主动服务长三角企业挂牌、交易;加大对一体化示范区产业发展的金融支持，引导各类优质金融机构向示范区集聚，打造金融服务高地。同时，进一步打破地域限制，鼓励金融机构跨区域授信、同城通兑以及互设区域金融机构的分支机构。

（作者系中共上海市委党校第57期中青班学员）

（责任编辑 王 玉）