中国老龄问题治理的战略思考

穆光宗 林进龙

在不到40年的时间里，中国65岁及以上老年人口比重从1982年的4.9%快速升至2019年的12.6%。[1]预计21世纪中叶，中国老龄系数将升至26%。届时我国老年人口规模将达到3.6亿，超过0～14岁少儿人口和15～24岁青年人口总和。[2]老年人口规模的扩张、退休人口数量的增加以及年轻人口储备的不足，直接凸显了家庭保障功能弱化、社会抚养负担加重等一系列问题，将老龄问题从传统的家庭层面推向社会层面。[3]

尽管日趋严重的中国老龄问题是人口结构快速转变和少子老龄化的后果，但国内学界基于人口老龄化产生机制视角对老龄问题系统治理的研究仍显不足。[4]无论是从人口学角度研究高龄少子问题[5]，还是从人口经济学角度研究未富先老问题[6]，或是从人口社会学角度研究未备先老问题[7]，抑或是从社会老年学角度研究孤独终老问题[8]，当代中国老龄问题治理都离不开人口“少子化-长寿化-城镇化”这一时代背景。中国人口老龄化过程既遵循一般的人口学规律，也有其自身的特点，因此，有必要总结和分析中国人口老龄化发展态势，并在此基础上探讨中国老龄问题治理机制和需要采取的战略举措。

在中国特色的人口转变进程中，如何辩证认识老龄问题、人口老龄化、老年人问题之间的关系，并以科学的制度安排积极应对老年人口的规模效应和结构效应？老年群体自身又该如何回应千年不遇的时代之变？这些都是本文所要探讨的内容。

一、多维视角下中国超前老龄化的发生机制

人口老龄化现象及其问题作为现代化发展的产物，率先出现在西方国家。与西方国家相比，中国人口老龄化的到来则要迟滞一个世纪，迄今只有20年的历史。但中国人口老龄化的速度却是惊人的，远远超前于我国的现代化进程。如果以65岁为基准的老龄系数从7%上升到17%所需时间比较，中国只需要30年即可完成西方发达国家70～150年的人口转变历程。(1)据笔者对西方发达国家人口资料分析发现，65岁及以上老年人口比重从7%提升到17%，英国用了82年(1930～2012)，法国用了146年(1865～2011)，德国用了72年(1900～1972)，美国大约用了76年(1945～2021)，而中国大约只需30年(2000～2030)。应当说，中国人口的超前老龄化有其特殊机制和影响因素。

(一)计划体制背景下的人口长寿化-少子化

我国现代化进程带来了人口生育率的持续下降和平均预期寿命的延长，进而导致了老龄化。不同于西方国家，国家行政计划力量在中国人口长寿化-少子化进程中扮演了十分重要的角色。

在预期寿命方面，中国人口死亡率的降低和平均预期寿命的延长很大程度上得益于公有制和计划经济体制主导的人民卫生福利事业的发展。中华人民共和国成立后，坚持卫生公平原则，兴办公费医疗、劳保医疗和合作医疗，兴建卫生防疫站和专病防治所，广泛发动群众爱国卫生运动，掀起“赤脚医生下乡”运动，建立了覆盖全国的公共卫生和医疗服务体系雏形。[9]

伴随着医疗卫生资源和基础设施条件的极大改善，国民健康素质日益提升，我国人口预期寿命不断延长。1949年我国人口预期寿命仅为35岁，1957年达到57岁，1981年上升至68岁，30余年提高30多岁。与西方国家不同，中国人口预期寿命的提升不是纯粹意义上的现代化产物。直到改革开放前，中国人口预期寿命的增长速度都要远超国民收入的增速。(图1)我国在低经济发展水平条件下，以行政计划主导和干预国民健康投入取得了巨大成功，但也导致了中国不同于西方先富后老的人口转变模式——未富先老。

数据来源：1949年、1957年和1981年人均预期寿命数据来自国家统计局《新中国成立70周年经济社发展成就系列报告》，其余数据根据国家统计局历年统计资料整理图1 1949～2019年中国人均预期寿命与人均GDP

在生育水平方面，中国迅疾进入低生育时代是政策性生育选择空间约束的产物。1973年，全国计划生育工作会议明确提出“晚、稀、少”政策(2)“晚、稀、少”政策，“晚”指晚婚、晚育，“稀”指两胎生育间隔四年左右，“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子，少数民族除外。，正式吹响了中国计划生育的号角。1978年，计划生育政策载入《宪法》，“提倡一对夫妇生育一个孩子”开始成为当代中国人口政策的基调。1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》的发布标志着中国人口控制从“软引导”正式进入“硬约束”的急刹车时代。

1960～2000年四次人口普查资料显示出强制、严厉的“一孩化”政策对中国人口少子化的影响。(图2)1960年，我国0～14岁少年儿童人口占比大约为40%，65岁及以上老年人口占比不足4%，这是人口长期高出生、高增长的结果。受政策性生育选择空间压缩影响，1982年，我国少儿人口比重降至三分之一，老年人口占比则升至4.9%。此后，中国人口生育率持续走低(3)1990年我国人口年龄结构金字塔底部突现出生高峰(0～4岁人口规模明显扩张)，是20世纪60年代出生高峰带来的80～90年代旺育年龄妇女急剧增加而产生的人口周期效应在出生变量上的堆积释放，并不是由生育水平提升拉动，因为当时已实施计划生育。使得我国人口年龄金字塔底部明显收缩，进而加快了相对老龄化的进程。加之预期寿命延长的影响，2000年我国65岁及以上老年人口比重首次达到7%，正式步入老龄化国家行列。

数据来源：1960～2000年中国四次人口普查数据图2 1960～2000年中国四次人口普查年龄结构金字塔

(二)市场机制转向中的老龄化风险及其挑战

党的十一届三中全会以后，中国人口发展进入了新时期。市场经济的发展带动了包括人口在内的整个社会结构的转变[10]，也带来老龄化等诸多问题。

其一，中国特色社会主义市场经济的巨大成功，巩固和深化了计划体制带来的人口长寿化进程。2018年全国卫生总费用预计达57 998.3亿元，其中，政府卫生支出16 390.7亿元(占28.3%)，人均卫生总费用4 148.1元。[11]伴随着社会经济快速发展，我国人均国民收入不断提升，国家和个人医疗卫生投入不断增长，人民身体素质持续改善。2000年我国人均预期寿命达到71.4岁，2019年达到77.3岁，比改革开放之初提升将近10岁。(图1)

其二，市场经济的发展和思想意识的解放，极大地冲击了传统生育、宗族观念。个体向度、自由化的社会文化土壤、“内卷化”的社会发展倾向、日趋高昂的生育成本负担以及脆弱化的婚姻家庭关系，促成了“生育不友好”的社会形态。[12]在成本约束型、意愿弱化型的低生育发展阶段，中国家庭和个体生育决策正从文化走向经济、由感性走向理性。目前，我国育龄人群初婚和初育年龄不断推迟，生育意愿下降已不可避免。中国人口发展已从“政策性低生育”转向“内生性低生育”，最终将跌入“低生育率陷阱”，继而引发少子化时代的年轻人口偏少问题。

其三，市场经济转向打破了计划经济时代严格限制人口流迁的户籍制度，并通过人口城镇化路径影响中国人口老龄化的空间和社会结构模式。1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布正式确立了城乡二元户籍制度，城乡隔离的二元经济结构由此产生。改革开放放松了僵化计划体制对规模巨大的相对过剩人口的行为束缚，使得人口流动开始成为出生和死亡两大自然因素之外影响中国人口年龄结构的主导力量。在工业化进程中，市场经济主导人口流动的结果必然是农村富余的青壮年劳动力向城镇非农产业转移，其人口学后果则是加快农村人口老龄化和延缓城镇人口老龄化。城乡二元模式深刻影响着中国城乡老龄问题的不同暴露路径和外显时间。

其四，市场经济大背景下的人口老龄化风险凸显，态势更加复杂。市场经济建立在生产要素的承认和交换基础上，要素流动以资本和生产需要为前提。在要素市场化、关系货币化的制度安排下，人口老龄化衍生出诸多社会、经济、文化、心理和精神风险。这些风险与中国本土孕育的独子高龄化、老年空巢化、高龄病残化、家庭小型化、代际失衡化等人口风险，消极老龄化、老年歧视等文化冲击，未富先老、未备先老、青年赤字等人口负债交织在一起，不断提高中国老龄问题的治理难度。

二、人口老龄化框架中的中国老龄问题

人口老龄化不是人类发展的消极结果，而是具有综合意义的发展成就。问题在于，人口老龄化发生在什么样的历史时空和社会经济支持环境中。对中国来说，治理老龄问题离不开人口“少子化-长寿化-城镇化”的大时代背景。

(一)人口少子化时代的中国老龄问题

1950年至今，我国人口出生率从42.5‰跌至当前的11.9‰，2030年前后将下降至10‰以下，届时中国每千人出生人数将不到十个。(图3)随着出生人口的不断衰减，年轻人口“资产”将不断亏损，我国人口负增长将不期而至——预计最晚21世纪中叶我国人口将出现负增长(4)据笔者测算，中国人口将最早在2030年以后开始负增长，最晚在2050年前后出现负增长。。

出生人口赤字的最大问题在于，人类自身生产与物质资料生产的规律和影响存在很大不同，青年劳动力的储备不能随支随取，至少需要提前15年谋划。一个人口再生产周期也绝不是简单的一代人的问题，还在宏观上影响社会经济发展、微观上影响家庭规模结构，这些最终都将作用在老龄问题上。

数据来源：联合国《世界人口展望2019》；表中净增人口为自然增长人口，不含迁移增长人口图3 1950～2050年中国人口出生率和净增人口规模走势

从宏观角度看，持续低生育率将导致社会养老的人力和物质储备不足。人口再生产是劳动力再生产的前提和基础。社会养老的物质基础源于国民收入的分配，而国民收入增长的实现有赖于劳动力的稳定增长和协调适配。年轻人口是人口红利的最大创造者，集聚着实现国家安全、社会发展和经济繁荣的人口推力、人口活力和人口动力。一个规模、比重、结构和功能方面存在年轻人口“亏损”的国家缺乏老龄问题治理的人口基础和物质基础。

从微观角度看，生育和养老关系不容忽视。在生育主体方面，生命历程理论认为，“养儿防老”意味着生育的养老效用随着生命历程的展开在代际反哺中得到逐步实现，一个低生育功能的小型核心家庭的养老负担就要相对沉重。家庭人口的代际结构失衡使得家庭养老功能严重弱化，家庭养老功能严重弱化又使得以家庭养老为主要养老方式的中国社会暴露在普遍的“外生性养老风险”[13]之中，这势必给老龄问题治理带来更多挑战。

(二)人口长寿化时代的中国老龄问题

一百年间，中国人口平均预期寿命有望从20世纪50年代的43.8岁提升至21世纪中叶的81.5岁，接近翻番。(图4)从人口学角度看，人均预期寿命延长一般意味着：人口总体健康水平提升的人口学后果是顶部老龄化；寿命带病期延长的人口学后果是病残老龄化；高龄老年人口(超过80岁)占老年人口比重不断提高的人口学后果是人口高龄化。

数据来源：联合国《世界人口展望2019》图4 1950～2050年中国人口预期寿命走势

其一，平均预期寿命是人口学和医学衡量人口群体生命健康水平的一个重要指标。预期寿命指标值的提升本质上反映的是人类发展水平的进步。我国人口的预期寿命不断延长，是长寿时代积极倡导开发老年人口红利的基础。

其二，平均预期寿命的延长反映了我国人口死因谱的改变，意味着我国人口的主要死亡原因向慢性病和生理性衰老转变。流行病学研究表明，增龄是老年残疾发生的一个重要危险因素，老年残疾的罹患概率和严重程度均随年龄增加而提高。[14]随着人口老龄化进程推进，我国老年人口的慢性病和残疾患病率也呈现出逐年升高的趋势。[15]据统计，当前我国失能老年人口接近4 000万，高血压患病率超过60%，老年共病(5)老年共病，指老年人同时患多种疾病或老年综合征。老年共病会显著增加发生不良健康事件、失能和死亡的风险，对医疗资源消耗和经济社会发展造成较大压力。比例超过一半[16]，老年住院患者的共病率更超过90%[17]。寿命带病期延长的直接后果就是病残老龄化。一般认为，健康老龄化是积极应对病残老龄化的长期战略选择。然而，当前我国享有健康管理服务的老年人口不足0.1%，健康指导和健康干预渠道非常有限；具备基本健康素养的居民占比不到15%，65～69岁人口的健康素养水平更是低至6.3%。[18]全民(尤其老年人)健康服务体系建设不足和健康素养缺位构成我国推进健康老龄化的重要挑战。

其三，平均预期寿命的延长还意味着人口老龄化现象向高龄化发展和演进。从人口发展实际看,低龄老年人的照料需求较少,高龄老年人由于生理机能的严重衰退更加需要照料。中国高龄老人(80岁及以上人口)从20世纪60年代的不足200万人增加至2018年的2 955万人；与此同时，高龄老人占老年人口的比例则从7.37%升至17.74%。(图5)

高龄化对社会养老和家庭养老形成双重冲击。一方面，在退休政策不变或者没有同步适应人口寿命增长的条件下,高龄化意味着养老金领取的时间延长，将不可避免导致国家财政缩水和个人储蓄账户不足；此外，高龄老人照料需求的客观存在，一定程度上限制了就业市场中女性主体的劳动要素参与，从而影响人力资源对经济增长的贡献，最终影响社会养老的物质基础。另一方面，高龄化还凸显了计划生育政策遗留下的“四二一”家庭[19]养老风险和负担。

数据来源：1964～2010年数据来自当年人口普查资料；2018年数据来自2019年《中国统计年鉴》图5 1964～2018年中国人口高龄化趋势

此外，平均预期寿命存在性别差异。我国女性人口的平均预期寿命长期高于男性，两者差值从20世纪50年代的2.8岁提高至当前的4.5岁，呈现扩大趋势。(图4)长期预期寿命的性别差异导致人口老龄化过程中的“女性化”。一方面，女性老年人口的规模和占比都要明显高于男性；另一方面，女性人口的高龄化趋势也要明显快于男性。1950～2015年，我国不同性别人口的高龄化水平分别从4.3%和7.5%提升至13.1%和17.5%，差异则从3.2个百分点提升至4.4个百分点，呈现扩大趋势。人口老龄化进程中的“女性化”特征决定了老龄问题治理必须看到性别差异，必须关注女性老年人问题。

(三)人口城镇化时代的中国老龄问题

1982～2015年，中国老年人口规模和老龄系数水平的城乡差异在不断缩小。其一，20世纪80年代以来，我国农村人口老龄化水平始终高于城镇，并且经历了差异不断扩大的过程。1982年，农村老龄系数仅比城镇高0.5个百分点；2015年两者之差则高达2.79个百分点。其二，城乡老年人口规模虽均有增长，但差距不断缩小。1982年，农村65岁及以上老年人口约4 000万；随着城镇化进程加快，2000年城乡老年人口规模差距明显缩小；2015年，城镇老年人口已与农村相当。(图6)照此态势发展，未来城镇老年人口规模超过农村是基本确定的。

数据来源：1982～2010年数据由当年人口普查数据推算；2015年数据根据当年全国1%人口抽样调查资料推算图6 1982～2015年中国城乡人口老龄化差异

目前的中国人口老龄化的城乡倒置现象是由人口城镇化过程中乡-城年轻人口迁移流动造成的。我国的人口城镇化一定程度上是老年人留守乡村的半城镇化，呈现出迁移人口的年轻化特征。这一方面通过青年人口流入和增加新生儿供给延缓了城镇老年人口比例的上升趋势，另一方面又加速了农村人口的“腰部老龄化”进程。人口老龄化的城乡倒置现象对我国老龄问题治理的影响，主要表现在两个方面。

其一，人口老龄化的城乡倒置现象虽然会在城镇化阶段持续发展，但不具有长期性。根据刘易斯拐点理论，现代化产业对农村劳动力的吸纳存在增长瓶颈，亦即农村剩余劳动力的非农化转移存在过剩向短缺转变的拐点。劳动力人口转移虽然使城镇人口老龄化速度有所延缓，但当前积累的大量年轻人口在未来都会相继步入老年并不断产生叠加效应，使城镇面临更大的老龄化压力。即使在现阶段，城镇老年人口绝对规模已相当庞大，城镇老龄化问题已不容小觑。

其二，人口老龄化城乡倒置是以乡村社会经济发展背负人口负债、老年个体发展背负家庭养老风险为代价的，背后蕴藏着庞大乡村老年弱势群体的社会经济权益缺失。城乡二元社会经济结构的客观存在，乡村医疗设施和养老服务的先天不足，年轻人口外流、人口年龄结构快速老化叠加，乡村传统价值观念遭受冲击，家庭规模结构转变和农村土地收益下降等因素，削弱了我国乡村地区家庭和社会养老的精神和物质基础。除了传统的养老、医疗、照料和保障问题，“尊严死”[20]和“空巢孤独死”[8]问题也在不断挑战人道主义。

人口少子化、长寿化和城镇化带来的老龄问题及其治理风险不是分别存在、脱离历史的，而是相互交织的。人口少子化带来的年轻人口赤字和家庭代际关系失衡，人口长寿化带来的寿命带病期延长、病残老龄化和家庭社会照料负担成本上升，人口城镇化带来老龄化的城镇化倒置现象交织在一起，影响着老年人个体、家庭和社会的发展。

三、中国老龄问题治理的人口机会窗口期：2021～2030

人口“少子化-长寿化-城镇化”发展趋势对中国社会老龄问题治理的影响深远，在不同的历史时空和发展阶段具有不同的特征和表现。我们认为未来十年(2021～2030年)是实现中国经济社会战略发展和优化老龄问题治理的机会窗口期和战略机遇期。

其一，未来十年中国人口总量增长势头虽然减缓，但人口负增长尚未正式到来。(图3)人口规模一定程度上表征人口的消费力、创新力和生命力，对促进需求升级换代和内需增长具有重要意义。人口增长背后是资本总量的增长，人口衰退的信号一旦释放，则可能带来悲观情绪和投资外流。我国自20世纪90年代起，人口持续呈现内在负增长趋势，但人口实际负增长至少要在21世纪30年代以后才会出现。

其二，未来十年中国人口预期寿命增长仍然相对缓慢。2030年以前，中国14岁及以下少儿人口规模仍要高于65岁及以上人口，这意味着老龄化到高龄化这一过程尚未跨过以底部老龄化为主进入以顶部老龄化为主的分界点。[21]一旦我国人口发展正式进入“顶部老龄化”主导的深度老龄化阶段，高龄化效应全面凸显，我国老龄问题治理将面临更大的来自经济基础、照料人力和文化传统的压力。

其三，从老年人口规模看，2033年以前人口老龄化的规模效应与1973年以来推行的计划生育政策和生育率的迅速下降没有任何关系，因为目前我们统计的老年人口至少出生于60年前，即计划生育实施背景下的独生子女父母要至少要在2030年以后才会步入老年期，此前独生子女家庭的养老风险尚未完全释放。更重要的是，这一时期我国城镇人口老龄化和老年人口规模双高峰尚未到来，治理成本相对较低，政策调控存在较大效益空间。

其四，青年劳动力储备至少需要提前15年规划，15年后才能逐渐支取。我们必须在绝对老龄化(6)笔者将人口老龄化分为绝对老龄化、相对老龄化和移出老龄化，三者分别指人口长寿化、少子化和城镇化对人口老龄化进程的影响。在开放人口假定下，我们可以根据人口年龄金字塔的变化将“移出老龄化”称为“腰部老龄化”。高峰来临之前，加快完善生育政策，加强年轻人口战略储备。从我国人口年龄结构演变趋势看，2030年后我国14岁及以下人口、15～24岁人口以及25～64岁人口规模及其比重将开始全面下降，到那时再全面放开计划生育对经济社会发展来说无疑会代价惨重。此外，2013年和2015年“二孩”政策带来的出生人口高峰效应，至少要在2030年以后才能开始显现。因此，退休年龄、养老金、医保和户籍等制度性改革绝不能因为生育政策的调整而减慢步伐。

其五，虽然未来一段时间中国人口负担系数不断攀高的趋势基本确定，但根据联合国预测数据进行推算，2030年以前我国人口负担系数仍将处于50%以下(2030年为48.44%)。[2]这意味着未来十年我国劳动力人口供给仍然相对充分，社会储蓄仍会维持较高水平，社会保障支出负担仍将相对较轻，经济有望呈现高储蓄、高投资和高增长态势。

因此，我们必须充分把握未来十年我国人口老龄化进程相对平缓、高龄化效应尚未凸显、人口实际正增长、生育政策调控成本相对较低、人口负担相对较轻的人口机会窗口期，通过积极稳妥的制度安排前瞻性地应对人口老龄化对中国老龄问题治理的挑战。

四、中国老龄问题治理的战略方向

我国未来老龄问题治理的核心和重点应放在人口老龄化框架中的人口内生态关系上，关注人口少子化、长寿化和城镇化带来的人口老龄化的发展态势及其对经济社会系统的巨大影响以及老年人口的权益问题。我们主张通过前瞻性整体治理提升老龄问题治理的现代化能力，推动政府-市场-社会多元主体协同治理；通过前瞻性分类治理分门别类干预本土老龄化产生机制对老年人问题的作用路径；通过自我建设提高老龄化社会中老年人的自我适老能力，以期提升其生活质量和生命质量。图7描述了中国老龄问题前瞻性整体治理和源头性分类治理的干预窗口期和老年人问题的成因，其中老年人的问题主要包括老年人适应问题、老年人乐活问题、老年群体城乡差别问题。

图7 中国老龄问题治理机制

(一)提升现代化治理能力，实现老龄问题的整体性治理转向

当前，建立在年轻人口占绝对主体这一旧人口的生态关系基础之上的老龄问题治理模式已经不能适应新时期人口发展需要和社会进步要求。因此，必须调整和重构传统的建立在人口生态关系基础之上的社会治理模式和制度安排架构，实现市场机制矫正、政府责任强化和社会治理沉淀的多元主体协同共治，以期优化人口老龄化发生和作用的历史时空条件。

在市场经济时代，我们要反思过分依靠家庭和老年人个体应对老龄问题治理的单边模式，促进市场力量在老龄问题治理上发挥积极作用，并对失灵的市场机制适时进行矫正。我们既要肯定市场机制对人口长寿化、人口活力释放和社会纵向流动的积极推进作用，也要降低市场经济对传统文化在老龄问题治理方面作用的冲击。我们要在市场体系之外为老年人及其照料者等提供普遍福利，提高社会防范即将到来的老龄社会和超老龄社会风险的整体能力。

老龄问题治理需回归公益理念。“计划生育好，政府来养老”是政府给予计生家庭的庄重承诺。福利性养老是独子高龄化时代失独者的基本权利，政府必须积极为失独者提供养老保障；病残老龄化时代的老龄问题亦需要国家力量的正面干预；人口少子化和空巢老龄化时代，政府应逐步健全异地随迁老年人的城乡一体化社会保障体系，逐步完善这一人群的医疗卫生和养老保险的异地结算机制。

治理老龄问题，一要社会协同，二要重心下沉。理想的老龄化社会本质上是风险人人共担的共建、共治与共享的社会，老龄问题治理要取得综合效能，就必须重视老年人的全面发展、家庭的幸福发展、社会的和谐发展和国家的可持续发展。基层社区、家庭成员和老年人自身只有主动融入老龄治理进程，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动，才能避免使老龄问题治理成为悬空命题。当前，人口老龄化框架中的老龄问题已经渗透和表现在中国社会的各个领域及其神经末梢，这要求我们在“守夜人”和“看不见的手”之外引入社会组织、社群机制以及信息科技等时代元素作为新的协作伙伴和治理工具，完善社会评价机制并使之成为公众参与老龄问题治理的有效通道。

(二)全面放开和鼓励生育，加快人口少子化时代的年轻人口战略储备

年轻人口是协调资本、土地和技术要素配置的生力军和主力军。从时序观点看，适度生育是避免国家“人口资产”缩水的唯一途径，因此必须放开和鼓励生育，加强年轻人口战略储备。人口投资是实现“人口资产”增值的有效途径，因而必须有效进行人口投资，通过制度创新推进人口空间和社会流动，实现充分有效就业。

从生育和养老关系看，我们主张通过优化生育决策的支持性环境，比如完善生育保险、探索建立女性育儿期的弹性工作制，来提升育龄人群生育意愿，延续家庭养老功能。而对照料主体——同时负担着生育功能和养老使命的青年人口来说，生育和养老本身就是一种成本约束条件下的优化决策问题。因此，必须统筹生育和养老制度安排，积极发挥隔代照料功能，承认和实现老年人的余年价值和发展尊严，当然隔代照料功能的实现也有利于通过情感支持维系未来高龄老人的隔代赡养。

(三)完善全民健康服务体系，加强人口长寿化时代的老年红利开发

基于增龄视角和全生命周期观点，我们强调个体健康赋能和疾病预防窗口前移，主张健康老龄化“不分年龄、人人共享”，在重点关注老年健康服务体系建设和老年健康素养提升的同时，发展全民健康服务体系和全面提升居民健康素养，为最大限度压缩老年功能残障期、延长老年健康预期寿命夯实健康储备。

充分开发低龄老年人口红利以应对高龄化现象带来的挑战，要有效利用低龄老年人长期积累的丰富知识技能和生产经验，肯定他们参与社会和建设社会的需求、老有所为和拒绝“辱寿”的渴望。要弹性延迟退休和适当引导老年人再就业，鼓励老年发展，以人尽其才的“功能性退休”弥补一刀切的“制度性退休”之不足，缓冲国家养老账户基金压力，减少未来养老金支付风险；同时通过发展健康老龄化来增强老年人健康储备，鼓励低龄老人照料高龄老人，并探索家庭和社区互助养老服务模式。

全民健康服务体系建设和老年人口红利开发要注重性别差异。女性老年人特别是高龄女性老年人对照料资源的需求更多、时间更长,实质上反映了人口预期寿命和健康状况的性别差异对照料资源需求的性别差异的传递影响。因此，社会必须关注女性老年人的社会权益保障问题，特别注意高龄丧偶女性老年人的情感关怀和情感慰藉问题。在健康干预和健康管理工作中，医疗卫生宣教资源应适当向女性老年人口倾斜。此外，在老年人口红利开发过程中应当注意这种性别差异。作为影响劳动力退休最重要的人口因素,退休年龄的确定及其密切相关的计发政策(比如养老金计发办法)，必须充分考虑平均预期寿命的性别差异，并与之相协调。

(四)健全城乡老年保障体系，优化人口城镇化时代的人口空间布局

在人口城镇化时代，老龄问题的外显一定程度上是由不均衡的城镇化带来的。为打破这一恶性循环，应该加快推进城乡统筹发展，建立适应城乡、区域一体化发展的新型人口信息、资源和服务共享平台，逐步实现城乡人口社会保障、健康医疗、居民服务的共建共享，同时加大对农村老年人社会保障的财政投入，加快农村养老体系建设。同时，可以通过发展就地城镇化，就地消化本地区农村人口，以优化人口城乡布局和部分消解农村老龄问题。随着中西部地区快速崛起，全国流动人口规模呈现下降态势和迁流方向的回流态势。[22]因此，必须加强城乡统筹发展，加强对农村就业、教育、医疗、卫生和社会保障的顶层设计和资源追加投入。

对于城镇老龄问题，我们必须提前化解和预防。为降低未来中国城镇面临的人口老龄化和老年人口规模的双重高峰压力，必须重视“适老化”的健康城市建设。城镇人口政策制定需要摒弃GDP崇拜观念，做到前瞻性和人文性，提前布局养老服务设施和医疗卫生体系，打造一个老龄友好的人文、建筑、科技和政策环境。与此同时，要疏解城市人口压力，有序引导人口分流，提升城市人口素质，优化城市人口生态，为城镇老龄问题治理创造一个良好的人口基础环境。

(五)提升老年人自我适老能力

提升老年人自我适老能力，必须加快人口的社会纵向流动，增加老年人参与社会和建设社会的机会；发展嵌入人文体系的生命价值教育，加强老年人心理建设和自我管理；鼓励老年人发挥“老年余热”，实现家庭代际互助养老。在政策层面，应充分利用老年人社会经济价值，帮助老年人再就业和参与社会建设，助力老年人自我养老能力建设；打造老龄友好型社会，为老年人自我养老创造积极的外部环境，尽可能减少或避免社会对老年人的歧视。

老龄问题治理需要强大的家庭和社会支持性环境协作同行，但不论外部支持是否到位，人们都不应丢失快乐生活和自我养老的不屈精神。不断提升老年人自我保障能力，鼓励老年人精神自养，不断强化家庭保障、社会保障和自我保障之间的衔接、互动与协调，不仅是提升老年人的生活质量和生命质量的重要措施,而且是应对未备先老和空巢老龄化挑战的重大战略选择。